Мудрый Юрист

Новый порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: возврат к наделению полномочиями или дальнейшее развитие системы многостепенных выборов? *

<*> Makartsev A.A. New procedure of filling the vacancy of the higher official of the subject of the Russian Federation: returning to authorization or further development of the system of multi-stage elections?

Макарцев Андрей Алексеевич, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, кандидат юридических наук, доцент.

Автор связывает закрепление в российском законодательстве возможности избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации с развитием в отечественной правовой системе многостепенных выборов. В связи с этим делается вывод о необходимости закрепления многостепенного избирательного права в российском избирательном законодательстве.

Ключевые слова: должностное лицо, наделение полномочиями, законодательный (представительный) орган.

The author connects the necessity of gaining legal support in Russian law for the possibility of electing the highest official of the subject of the Russian Federation by the legislative (representative) body of state power of the subject of the Russian Federation with the development of indirect elections in the domestic legal system. Due to the above, the conclusion is made that multi-stage elections need to gain legislative support in the Russian electoral legislation.

Key words: official, authorization, legislative (representative) agency.

В соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 2013 г. N 30-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) вправе предусматривать возможность избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации вносят политические партии, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в действующем законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а также политические партии, федеральные списки кандидатов которых на основании результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы допущены к распределению депутатских мандатов. Президент Российской Федерации из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов соответствующему законодательному (представительному) органу государственной власти субъектов Российской Федерации. Принятие этого Закона формально оформило в отечественном законодательстве систему многостепенных выборов, являющихся одной из разновидностей непрямых выборов, закрепив, что высшее должностное лицо может избираться депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и вполне возможно, определило новое направление развития отечественного избирательного права.

<1> Российская газета. 05.04.2013.

Многостепенные выборы не являются новеллой в отечественной правовой системе. В Российской империи на основе многостепенных выборов избирались гласные губернских земских собраний, Государственная Дума. В ст. 53 Конституции РСФСР 1918 г. закреплялась многостепенная избирательная система формирования съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. (с изм. и доп., внесенными Законом РСФСР от 27.10.1989 <2>) на основе прямого избирательного права формировался Съезд народных депутатов РСФСР, который из своего состава избирал Верховный Совет РСФСР.

<2> Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303.

Элементы системы многостепенных выборов можно наблюдать и в современной России. Общепринятым является мнение об избрании на основе многостепенных выборов половины членов Совета Федерации <3>. Формирование этой избирательной системы связывается с принятием в настоящее время уже не действующего Федерального закона от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <4>. В соответствии с этим Законом члены Совета Федерации - представители законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации избирались депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

<3> Конституционное право России / Отв. ред. А.С. Прудников. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 368; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Объединенная редакция МВД России, 2007. С. 125.
<4> Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3336.

Определяющее значение в формировании системы многостепенных выборов, по нашему мнению, имеет Закон от 11 декабря 2004 г. <5>, который отменил прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В соответствии с этим Законом российский гражданин наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

<5> Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.

Несмотря на то, что законодатель в данном случае использовал понятие "наделение полномочиями", фактически при замещении должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации применялся институт многостепенных выборов: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избиралось депутатами законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Кандидатура в данном случае предлагалась Президентом Российской Федерации. Может возникнуть вопрос о корректности использования при характеристике процесса наделения полномочиями главы субъекта Федерации термина "избрание". В литературе обращалось внимание на то, что "использование формулировки "избрание на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации" возможно только при предоставлении Президентом Российской Федерации законодательному органу субъекта Российской Федерации выбора из нескольких кандидатов", т.е. избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может осуществляться только на альтернативной основе <6>. Но ведь принцип альтернативности не всегда соблюдается и при прямых выборах. Статья 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает возможность голосования по одной кандидатуре при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. В этом случае для победы кандидату необходимо, чтобы за него проголосовали не менее 50% избирателей, участвовавших в голосовании. В соответствии со ст. 71 этого же Закона голосование по одной кандидатуре во втором туре может проводиться при выборах любого органа государственной власти или органа местного самоуправления. Несмотря на возможное несоблюдение в ходе проведения прямых выборов принципа альтернативности, законодатель от термина "избрание" в этом случае не отказался.

<6> Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006. С. 196.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7> система многостепенных выборов была закреплена как возможный вариант выборов органов местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 36 этого Закона в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены выборы главы муниципального образования представительным органом муниципального образования. В муниципальных районах многостепенные выборы могут быть использованы как возможный способ формирования представительных органов муниципального образования. Статья 35 Закона предусматривает формирование представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

В связи с вышесказанным можно предположить, что закрепление многостепенных выборов в качестве возможной процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации определит одно из направлений дальнейшего развития отечественного избирательного права. Система многостепенных выборов не противоречит Конституции Российской Федерации, которая не закрепляет прямые выборы как единственный способ формирования органов публичной власти и их должностных лиц. С одной стороны, прямые выборы обеспечивают тесную связь избирателей и выборного лица, максимальную возможность населения влиять на поведение избранного им лица <8>. Но с другой стороны, многостепенные выборы представляют собой своеобразное "сито", посредством которого производится отбор кандидатов. Эта система выборов направлена на отсеивание случайных лиц, оставляя более зрелых и надежных кандидатов <9>.

<8> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 136.
<9> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: НОРМА, 2005. С. 430.

Международными избирательными стандартами не запрещается использование многостепенных выборов при формировании публичных органов. На международном уровне лишь предъявляется требование формирования одной из палат национального законодательного органа в ходе всенародных выборов. В п. 7.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. <10> закрепляется, что все мандаты, по крайней мере в одной из палат национального законодательного органа, должны быть объектом состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. Аналогичное положение содержится и в иных правовых актах международного права. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств устанавливает в п. 3 ст. 4, что "если национальный законодательный орган является двухпалатным и часть или все депутатские мандаты другой его палаты не являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов, то это не противоречит настоящей Конвенции" <11>.

<10> Международные избирательные стандарты: Сборник документов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Издательство "Весь Мир", 2004. С. 335 - 348.
<11> Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (заключена в г. Кишиневе 07.10.2002) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 48. Ст. 4971.

Непрямые выборы находят отражение в избирательном законодательстве зарубежных стран. Так, в книге второй Избирательного кодекса Франции закрепляется порядок избрания коллегией выборщиков сенаторов от департаментов <12>. Аналогичный подход в определении предмета национального избирательного права проводится и в законодательстве Казахстана. Введение в структуру Конституционного закона Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. "О выборах Республики Казахстан" ст. 5 "Прямое избирательное право" и ст. 7 "Косвенное избирательное право" позволяет сделать вывод о включении в предмет избирательного права общественных отношений, связанных с проведением прямых и непрямых выборов <13>.

<12> Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Весь Мир, 2004. С. 251 - 253.
<13> Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. "О выборах Республики Казахстан" // Конституционное право Республики Казахстан: Сборник конституционно-правовых актов / Сост. С.Г. Шеретов. Алматы, 2008. С. 153.

В контексте закрепления многостепенных выборов в качестве способа замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации необходимо и в российском избирательном законодательстве закрепить стандарты их проведения. Это позволит определить содержание системы многостепенных выборов, принципы их проведения. Включая общественные отношения, связанные с многостепенными выборами высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов муниципальных районов в предмет российского избирательного права, мы определяем условия проведения прямых и многостепенных выборов: назначение, общие требования для реализации активного и пассивного избирательного права и т.д. Таким образом, некоторые запреты и ограничения, закрепленные в современном избирательном законодательстве, получат распространение и на многостепенные выборы.

В настоящее время непрямые выборы вполне вписываются в современную демократическую российскую форму правления. Закрепление их как способа формирования некоторых органов и должностных лиц публичной власти не является шагом назад на пути демократического развития России: общепризнанной идеальной избирательной системы не существует. Также можно согласиться с точкой зрения В.Н. Руденко, считающего, что прямое волеизъявление граждан не всегда является оптимальным способом принятия решений по вопросам формирования системы публичной власти. Он во многом уступает другим способам <14>. Справедливым является мнение В.Е. Чиркина: "Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профессиональный, взвешенный подход к замещению столь высоких постов и должностных лиц, решающим образом влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о применении той или иной системы выборов - это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, национальной спецификой" <15>. При использовании многостепенных выборов уменьшается возможность избирателей непосредственно влиять на избранное лицо, сокращается объем субъективных избирательных прав граждан. Но одновременно увеличивается устойчивость властной системы, устанавливается тесная связь между представительными органами и избранными ими лицами, повышается профессионализм кандидатов.

<14> Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. С. 308.
<15> Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1999. С. 215.