Мудрый Юрист

Традиции и новации в правовом регулировании института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации *

<*> Dobrobaba V.V. Traditions and innovations in legal regulation of the institute of disciplinary responsibility of state civil servants of the Russian Federation.

Добробаба Владислав Владимирович, Кубанский государственный университет.

В связи с участившимися случаями утраты доверия к должностным лицам возникла необходимость совершенствования законодательства, регулирующего дисциплинарную ответственность должностных лиц.

Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, государственный служащий, должностное лицо.

In connection with more and more frequent cases of credibility gap towards officials the necessity of improvement of legislation regulating disciplinary responsibility of officials emerges.

Key words: disciplinary responsibility, state servant, official.

Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации традиционно является одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в функционировании аппарата государственных органов. О дисциплине в государственном управлении пишется много, однако "ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие, в полную меру не используется" <1>.

<1> Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Дело и Сервис, 2003. С. 139.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих наступает за проступки, которые совершаются виновными лицами в процессе исполнения ими своих служебных обязанностей, является специфическим и самым распространенным в силу ее непосредственности и оперативности видом юридической ответственности, к которой могут привлекаться государственные служащие. Вместе с тем многие вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих требуют правовой регламентации, дальнейшего научного осмысления и практической разработки.

Правовое регулирование дисциплинарной ответственности гражданских служащих осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 11 июля 2011 г.) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <2>. Основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок. Традиционно законодатель связывал дисциплинарный проступок с неисполнением служащим должностных обязанностей (ст. 57). Это положение не раз критиковалось в юридической литературе своим узким подходом <3>. Новацией служебного законодательства стала редакция ст. 57, в соответствии с которой под дисциплинарным проступком теперь понимается "неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей". Согласимся с подобным подходом законодателя к определению дисциплинарного проступка, так как, "осуществляя профессиональную служебную деятельность в рамках структуры государственного органа, гражданский служащий не может быть свободен от соблюдения в этом органе служебной дисциплины и, следовательно, ответственности за ее нарушение" <4>.

<2> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2011. N 29. Ст. 4295.
<3> Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Служебное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: НОРМА, 2011. С. 383.
<4> Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М.: Щит-М, 2005. С. 142.

За совершение дисциплинарного проступка к гражданскому служащему могут быть применены пять видов дисциплинарных взысканий: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. "а" - "г" п. 3, п. 5, 6 ч. 1 ст. 37 Закона (ч. 1 ст. 57). При анализе видов дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих, становится очевидным, что большинство из них носит моральный характер (замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии), другие (предупреждение о неполном служебном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение по основаниям, предусмотренным Законом) - санкции, задерживающие должностной рост, выгодное перемещение по службе или лишающие возможности продолжать службу в данном органе.

Полагаем, что моральными взысканиями не всегда можно добиться желаемой цели, поэтому в отношении гражданских служащих должны шире применяться меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретенных за годы государственной службы. Такими взысканиями могут быть: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишение доплаты к пенсии с учетом стажа государственной службы, дисциплинарный штраф. Подобный подход имеет место в законодательстве ряда демократических государств (например, в Германии) <5>. Аналогичные подходы существовали в законодательстве о государственной службе Российской империи <6>.

<5> См.: Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательства. М.: РАН; ИНИОН; ИзиСП при Правительстве РФ, 1996. С. 145.
<6> См.: Свод законов Российской империи. Книга первая. Т. III. СПб., 1876.

Пополнив перечень дисциплинарных взысканий мерами материального характера, необходимо одновременно законодательно закрепить деление дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные, указав, по аналогии с административной ответственностью, что за один дисциплинарный проступок может быть назначено основное или основное и дополнительное взыскание.

По общим правилам при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться: степень тяжести совершенного дисциплинарного проступка, степень вины гражданского служащего, обстоятельства, при которых проступок совершен, предшествующее поведение гражданского служащего (п. 3 ст. 58). Будет целесообразным законодательно закрепить перечень смягчающих обстоятельств, а также исчерпывающий перечень обстоятельств, отягчающих дисциплинарную ответственность гражданского служащего.

В отличие от других видов юридической ответственности, где санкция за совершенное правонарушение неотвратима, по поводу дисциплинарной ответственности вопрос о неотвратимости наказания находится в ведении представителя нанимателя. Об этом свидетельствует формулировка п. 2 ст. 57 Федерального закона о государственной гражданской службе, что "за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание". На усмотрение руководителя Закон относит и решение вопроса - какую избрать меру ответственности из предусмотренных Законом, поскольку в дисциплинарном законодательстве нет перечня дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение. Он может выбрать наиболее приемлемый вариант дисциплинарного взыскания либо вообще отказаться от привлечения нарушителя к ответственности.

Существует точка зрения, что принцип неотвратимости ответственности не должен сводиться только к дисциплинарным взысканиям. Возможно применение к нарушителю служебной дисциплины и неформальных социально-психологических санкций (устные замечания, разъяснения, внушение и т.п.) <7>. Полагаем, что метод убеждения не всегда оказывается действенным, более того, большинство дисциплинарных взысканий носит моральный характер, поэтому согласимся с мнением В.М. Манохина, что сфера усмотрения у руководителя государственного органа слишком пространна <8>. Следует законодательно сузить возможность руководителя решать вопрос о дисциплинарной ответственности лишь на свое усмотрение, закрепив положение о том, что за совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка представитель нанимателя обязан применить в отношении его дисциплинарное взыскание. Руководитель, не возбуждающий такое производство, сам должен нести за это дисциплинарную ответственность.

<7> Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. С. 24.
<8> Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 166.

Следует развивать законодательство о дисциплинарной ответственности с целью создания и пополнения перечня дисциплинарных проступков и конкретных санкций за определенные проступки. Это важно для того, чтобы заведомо, то есть до привлечения к дисциплинарной ответственности, были известны меры за конкретные проступки. В связи с этим считаем целесообразным направить усилия законодателя на разработку и принятие Дисциплинарного кодекса Российской Федерации, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарного принуждения, ответственности и производства.

Новацией законодательства, регулирующего институт дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, стало принятие Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ <9>, в соответствии с которым были внесены изменения в Федеральный закон о государственной гражданской службе, устанавливающие возможность увольнения государственных служащих в связи с утратой доверия. Следует отметить, что среди видов дисциплинарных взысканий, перечисленных в ст. 57 Федерального закона о государственной гражданской службе, данное основание не называется.

<9> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.

Случаи утраты доверия, связанные с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, неисполнения антикоррупционных обязанностей закреплены в ст. 59.2. В перечисленных случаях представитель нанимателя должен, утратив доверие к гражданскому служащему, уволить его с гражданской службы.

В то же время в ст. 59.1 Федерального закона о государственной гражданской службе перечислены дисциплинарные взыскания, налагаемые на гражданского служащего за аналогичные коррупционные правонарушения (замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии), применение которых имеет место, если представитель нанимателя не утратил доверия к гражданскому служащему.

Анализ ст. 59.3 Закона, устанавливающей порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения (ст. 59.1 и ст. 59.2), позволяет сделать вывод, что увольнение в связи с утратой доверия является мерой дисциплинарного взыскания, налагаемого на гражданского служащего. Данное обстоятельство обусловливает необходимость внесения изменения в п. 5 ч. 1 ст. 57 Федерального закона о государственной гражданской службе дополнительным основанием для увольнения гражданских служащих в качестве меры дисциплинарного взыскания "по основанию, установленному п. 1.1 ч. 1 ст. 37".