Мудрый Юрист

Обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

Маранц Ю.В., адвокат адвокатской палаты г. Москвы (коллегия адвокатов "Юков, Хренов и партнеры").

В соответствии с ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст. 208 АПК РФ при оспаривании в суде ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов, должностных лиц <*>, в том числе решения о привлечении к административной ответственности, суд может по ходатайству заявителя принять соответствующие меры и приостановить действие оспариваемого акта, действие (исполнение) оспариваемого решения.

<*> Далее по тексту статьи - ненормативные правовые акты, решения государственного органа.

В теории и практике нет единой точки зрения по вопросу о том, являются ли меры, предусмотренные ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст. 208 АПК РФ, обеспечительными, либо они носят самостоятельный характер, распространяются на них требования главы 8 АПК РФ и, если да, то в полной мере или ограниченно.

О правовой природе мер, принимаемых по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений <*>, в доктрине процессуального права на сегодня нет однозначного ответа.

<*> Далее по тексту статьи - дела, возникающие из административных правоотношений.

А.И. Бабкин в своей статье прямо указывает на то, что меры, принимаемые по таким делам, являются, безусловно, мерами обеспечения, имеющими специальное назначение <*>.

<*> Бабкин А.И. Обеспечительная мера - друг или враг? // Эж-Юрист. 2003. N 10 (264). С. 5.

С точки зрения А.В. Абсалямова, арбитражный суд, удовлетворяющий ходатайство заявителя о введении мер, на основании ч. 3 ст. 199 АПК РФ может "приостановить действие оспариваемого акта, решения в порядке, предусмотренном гл. 8 АПК РФ" <*>. Автор разъясняет это право суда с учетом тех целей, для достижения которых вводятся меры. Применительно к ч. 3 ст. 208 АПК РФ А.В. Абсалямов указывает следующее: "Арбитражный суд по ходатайству заявителя может приостановить исполнение оспариваемого постановления об административном взыскании. Это означает, что уполномоченный орган, должностное лицо не имеют права производить какие-либо действия по исполнению обжалованного постановления (решения)" <**>.

<*> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. проф. В.В. Яркова. М.: Издательство БЕК, 2003. С. 467.
<**> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. проф. В.В. Яркова. М.: Издательство БЕК, 2003. С. 479.

С тех же позиций к данному вопросу подходит С.В. Никитин. Анализируя право суда приостановить действие оспариваемого акта или решения в порядке ч. 3 ст. 199 АПК РФ, он отмечает то, что "указанная мера имеет целью уменьшить негативные последствия действия ненормативного правового акта или решения, в том числе предотвратить возможное причинение ущерба правам и законным интересам заявителя. Ходатайство о приостановлении действия акта (решения) рассматривается Арбитражным судом по правилам главы 8 АПК РФ" <*>.

<*> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. М.: ТК Велби, 2003. С. 486; Арбитражный процесс / Под ред. В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 398.

Рассуждая о праве суда в соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ приостановить исполнение оспариваемого акта по ходатайству заявителя, Т.К. Андреева отмечает, что "такие меры должны применяться по правилам применения мер по обеспечению иска" <*>.

<*> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева и М.К. Юкова. М.: Городец-издат, 2003. С. 538.

Таким образом, дополняя друг друга, авторы сходятся в том, что меры, предусмотренные для принятия по делам, возникающим из административных правоотношений, имеют обеспечительный характер, поскольку единственной целью их введения является обеспечение интересов заявителя в ходе рассмотрения дела. Именно этот характер обусловливает возможность применения к таким мерам правил главы 8 АПК РФ, регулирующих порядок введения обеспечительных мер по делам искового производства.

Подобное толкование взаимосвязи норм глав 24, 25 АПК РФ, с одной стороны, и главы 8 АПК РФ - с другой, представляется нам наиболее перспективным и заслуживающим внимания. При этом стоит заметить, что авторы остаются на позиции, согласно которой они прямо не относят эти меры к специальным обеспечительным мерам, принимаемым при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, а лишь указывают на возможность применения единых правил при введении мер по делам искового и неискового производств.

Отсутствие в доктрине процессуального права определенности в отношении правовой природы мер по делам административного характера оказывает негативное влияние на формирование судебной практики по данному вопросу. Арбитражные суды вслед за доктриной также придерживаются разных позиций касательно определения характера мер, вводимых по таким делам, и соответственно правовых норм, подлежащих применению. Большинство судов, исходя из обеспечительной природы данных мер либо по иным соображениям, часто применяют нормы главы 8 АПК РФ при введении мер по спорам из административных отношений.

Для того чтобы определить правовую природу мер по делам, возникающим из административных правоотношений, и решить вопрос об их отнесении либо неотнесении к обеспечительным мерам, следует установить те правовые признаки, которые характеризуют меры, принимаемые по делам искового производства.

Обеспечительным мерам свойственна целевая направленность. В соответствии со ст. 4 АПК РФ целью заинтересованного лица при обращении к суду является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Обращаясь к суду с заявлением о принятии обеспечительных мер, истец непосредственно нацелен на обеспечение фактического исполнения будущего судебного акта.

Обеспечительные меры принимаются судом только при наличии указанных в законе оснований: если непринятие мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта либо в целях предотвращения причинения значительного ущерба истцу.

Содержание обеспечительной меры может заключаться либо в наложении ареста на имущество, принадлежащее ответчику, передаче спорного имущества на хранение истцу или другому лицу, либо в запрещении ответчику и другим лицам осуществлять определенные действия, либо в возложении обязанности на ответчика по совершению определенных действий. Значительно реже обеспечительная мера может состоять в приостановлении взыскания по оспариваемому истцом документу, взыскание по которому производится в бесспорном порядке, либо в приостановлении реализации имущества в случае предъявления иска об освобождении имущества от ареста.

Субъектом, обладающим правом на подачу заявления об обеспечении иска, является истец, а также третье лицо, заявляющее самостоятельные требования. Поскольку это процессуальное действие направлено на защиту исключительно интересов указанных выше лиц, постольку иные участники процесса таким правом не обладают.

Обеспечительные меры принимаются в порядке, предусмотренном АПК РФ при условии соблюдения формальных требований, устанавливаемых законом применительно к порядку подачи заявления о введении мер, порядку его рассмотрения судом, правилам отмены, замены мер обеспечения, исполнения определения об обеспечении иска.

Обжалование определения об обеспечении иска либо об отказе в обеспечении иска осуществляется в порядке и на условиях обжалования определений суда, предусмотренных ст. 188 АПК РФ.

Перечисленные признаки обеспечительных мер в исковом производстве (ст. 91 АПК РФ) характеризуют также и меры по делам, возникающим из административных правоотношений (ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст. 208 АПК РФ).

Оба указанных вида мер призваны гарантировать фактическое исполнение судебного акта.

Как в исковом производстве, так и при разрешении дел, возникающих из административных правоотношений, фактическое исполнение бывает затруднительным, если заявитель (истец) заблаговременно не позаботится о последующей реализации могущего быть принятым в его пользу решения суда. Причем понятие "реализация" решения суда необходимо рассматривать как "исполнение" решения суда в широком смысле этого слова. В содержание этого понятия мы полагаем возможным включать не только исполнение решения в узком смысле слова в порядке, установленном АПК РФ, Законом "Об исполнительном производстве", но и получение заявителем (истцом) каких-либо выгод от самого факта принятия решения, не требующего исполнения как такового <*>, а также избежание выполнения дополнительных процедур для осуществления своего права <**>.

<*> Например, по заявлениям о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.
<**> Например, по искам о признании недействительными решений органов управления акционерного общества. Подобная трактовка понятия "реализации" решения суда, когда под ним имеют в виду в том числе избежание для истца выполнения каких-либо дополнительных процедур, не связанных непосредственно с исполнением судебного решения (поскольку, согласно Закону "Об исполнительном производстве", исполнения такого решения в строгом смысле слова не существует), нашла отражение и в судебной практике. Так, в п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 11 от 09.07.03 "О практике рассмотрения арбитражными судами заявлений о принятии обеспечительных мер, связанных с запретом проводить общее собрание акционеров" указывается: "О затруднении исполнения судебного акта может свидетельствовать следующее. Для осуществления своих прав, признанных или подтвержденных решением суда, истцу придется обратиться в суд с новым иском о признании недействительным решения общего собрания акционеров по соответствующему вопросу".

Меры по делам, возникающим из административных правоотношений, не могут быть введены при наличии одного лишь заявления лица. Полагаем, что для принятия таких мер, так же как и для применения обеспечительных мер, необходимо установить наличие на то соответствующих оснований <*>.

<*> Считаем, что основания для принятия мер по административным делам должны быть такими же, как и основания для введения обеспечительных мер в рамках искового производства.

Несмотря на то что по своему содержанию данные меры не совпадают с содержанием обеспечительных мер, но они весьма к ним близки. Суть в том, что приостановление действия обжалуемого ненормативного правового акта, решения государственного органа фактически представляет собой одновременный запрет кому бы то ни было указанные акты, решения исполнять. Одной из обеспечительных мер главы 8 АПК РФ является запрет ответчику и другим лицам осуществлять определенные действия, касающиеся предмета спора. Эта мера заключается в том, что суд своим волевым актом, исходя из характера спора, определяет, какие конкретные действия запрещено совершать определенным лицам. По делам, возникающим из административных правоотношений, характер спора известен заранее, соответственно также заранее известно, совершение каких действий должно быть запрещено. Исходя из того, что состав лиц, участвующих в исполнении оспариваемых решений, действий государственных органов, достаточно велик <*> и действия, при помощи которых они могут тем или иным образом продолжать исполнять оспариваемый акт или решение многообразны; нормы АПК РФ предусматривают для данной категории дел специальную меру в виде приостановления оспариваемого решения или акта, а не меру в виде запрета совершения определенных действий. Следовательно, цель введения мер, состоящая в уменьшении негативных последствий действия оспариваемого акта или решения, как легко можно заметить, наилучшим образом достигается именно при помощи такой меры, как приостановление действия акта или решения, а не запрета осуществления конкретных действий конкретным лицам.

<*> Это непосредственно государственные органы и должностные лица, а также банки, судебные приставы-исполнители.

Обращаясь к субъектам, обладающим правом заявлять о необходимости принятия мер, отметим следующее. Субъектом, обладающим правом на подачу заявления о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения государственного органа, является заявитель, то есть именно то лицо, которое, так же как в исковом производстве, инициирует судебный процесс в целях защиты своих прав и законных интересов. Полагаем, что, так же как и для мер обеспечения иска, обеспечительные меры по делам административного характера должны применяться с соблюдением строгого процессуального порядка их оформления и реализации.

Таким образом, признаки, характеризующие меры, принимаемые в рамках искового производства, присущи и мерам по делам, возникающим из административных правоотношений.

Все вышеизложенное дает основания для вывода о том, что меры в виде приостановления действия ненормативного правового акта, решения государственного органа (ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст. 208 АПК РФ) являются обеспечительными мерами, имеющими специальный характер, обусловленный теми требованиями, для обеспечения которых они предусмотрены законом.

Кроме того, исследуя правовые нормы о мерах по делам, возникающим из административных правоотношений, в контексте их исторического развития также можно отметить проявление их обеспечительного характера. Обратимся к норме ст. 237 ГПК РСФСР 1964 года. Она предусматривала, что по делам об обжаловании в суд действий административных органов сам факт подачи жалобы приостанавливал исполнение решения о взыскании. По правилам ныне действующего закона - ст. ст. 199, 208 АПК РФ, по делам, возникающим из административных правоотношений, арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого решения и акта на основании ходатайства заявителя.

Сравнив правила ст. 237 ГПК РСФСР 1964 года, с одной стороны, и ст. 199, 208 АПК РФ - с другой стороны, можно заключить:

во-первых, названные меры суть обеспечительные, поскольку они направлены на обеспечение реального достижения ожидаемого результата от судебного разбирательства, а также им присущи другие признаки, характеризующие обеспечительную меру. Тот факт, что мера, предусмотренная в ГПК РСФСР 1964 года, вводилась автоматически при наличии определенных обстоятельств, нисколько не затрагивает ее сути - обеспечительного содержания; во-вторых, изменение порядка принятия мер по делам административного характера в АПК РФ, по сравнению с ГПК РСФСР 1964 года, свидетельствует о стремлении законодателя сблизить исковое и административное судопроизводство, привнеся в административный процесс диспозитивные нормы. При этом меры, вводимые по таким делам, лишаются безусловности их принятия.

Установив то, что меры по делам, возникающим из административных правоотношений, являются специальными обеспечительными мерами, необходимо уяснить, допустимы ли дополнительно к принятию по таким делам общие обеспечительные меры, указанные в ст. 91 АПК РФ.

В результате анализа и обобщения судебной практики мы пришли к выводу, что суды вводят обеспечительные меры по делам административного характера по принципу "чем больше, тем лучше".

В частности, по налоговым спорам арбитражные суды применяют следующие меры: приостановление действия решения налогового органа о взыскании налога, пени в части направления в банк инкассовых поручений на перечисление налога в соответствующий бюджет; запрет налоговому органу производить безакцептное (бесспорное) списание денежных средств со счета налогоплательщика; запрет банку, обслуживающему налогоплательщика, списывать со счета налогоплательщика денежные средства; запрет службе судебных приставов-исполнителей совершать действия по исполнению решения налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности (либо - решения о взыскании налога, пени с налогоплательщика); запрет налоговому органу, службе судебных приставов, банку, обслуживающему налогоплательщика, исполнять решение налогового органа о привлечении к налоговой ответственности.

Возникает вопрос: насколько законно и обоснованно такое "разнообразие" мер, вводимых по делам о признании незаконным решения налогового органа?

По нашему мнению, по делам, предусмотренным главами 24, 25 АПК РФ, допустимы только специальные меры в виде приостановления действия обжалуемого ненормативного правового акта, решения государственного органа. Общие обеспечительные меры главы 8 АПК РФ в данном случае применению не подлежат. Причин здесь несколько. Во-первых, по делам, возникающим из административных правоотношений, предусмотрены законом специальные обеспечительные меры, отражающие специфику и отвечающие целям именно данной категории дел. Во-вторых, как нами уже отмечалось, по делам, возникающим из административных правоотношений, такая мера, как приостановление действия акта или решения, является необходимой и достаточной для обеспечения целей заявителя, поэтому введение такой специальной обеспечительной меры не требует дополнительного принятия иных мер, предусмотренных главой 8 АПК РФ.

Такой же точки зрения придерживается и В.М. Шерстюк, который в своей статье, посвященной обеспечительным мерам, указывает на то, что по делам, возникающим из административных правоотношений, обеспечительные меры, предусмотренные главой 8 АПК РФ, не применяются <*>. Нередко можно столкнуться и с другой точкой зрения. Так, Н.В. Шаламова и Д.С. Сурметов, правомерно рассуждая о возможности введения мер по налоговым спорам, в то же время ссылаются на применение по данной категории дел мер, предусмотренных ст. 91 АПК РФ. Причем о порядке и условиях применения специальных мер по налоговым спорам авторы не упоминают <**>.

<*> Шерстюк В.М. Обеспечительные меры (ответы на вопросы) // Законодательство. 2003. N 9. С. 69.
<**> Шаламова Н.В., Сурметов Д.С. Обеспечительные меры по новому АПК // Законодательство и экономика. 2003. N 7. С. 2.

По нашему мнению, по налоговым спорам при оспаривании решения налогового органа о привлечении к ответственности либо о взыскании налога, сбора, пени в качестве обеспечительной может быть введена только мера, заключающаяся в приостановлении действия данного решения. Дело в том, что приостановление действия решения налогового органа - мера всеобъемлющая. По приостановленному судом решению не могут осуществляться никакие действия, направленные на его исполнение, как-то: списание денежных средств самим органом, в том числе направление в банк инкассовых поручений, списание и перечисление денежных средств непосредственно банком и др.

К причинам, по которым суды, принимая меры по таким делам, вводят также и меры, предусмотренные ст. 91 АПК РФ, относятся следующие.

  1. По правилам АПК РФ 1995 года не предусматривалось ни отдельного порядка рассмотрения споров по делам административного характера, ни специальных мер. Поэтому суды, разрешая вопрос о принятии мер по таким делам, должны были руководствоваться нормой ст. 76 АПК РФ 1995 года, содержащей перечень обеспечительных мер, применяемых в исковом производстве.

С точки зрения М.С. Фальковича, этот перечень являлся исчерпывающим, и суд выбирал из предложенного законом перечня мер ту меру, которая наиболее всего соответствовала ходатайству истца, существу спора и имела под собой основания для введения <*>.

<*> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. Со вступ. статьей проф. В.Ф. Яковлева. М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2000. С. 188.

Более обоснованной нам представляется позиция В.М. Шерстюка, указывающего на то, что перечень мер являлся открытым, и суд по ранее действовавшему законодательству имел право вводить также меры, непосредственно в АПК РФ 1995 года непоименованные <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий В.М. Шерстюка "Арбитражный процесс в вопросах и ответах (Комментарии, рекомендации, предложения по применению Арбитражного процессуального кодекса РФ)" включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательский дом "Городец", 2004.

<*> Шерстюк В.М. Арбитражный процесс в вопросах и ответах (Комментарии, рекомендации, предложения по применению Арбитражного процессуального кодекса РФ). М.: Городец-издат, 2001. С. 107.

Таким образом, полагаем, что, применительно к спорам административного характера, суд имел право, с одной стороны, ввести меры, непосредственно предусмотренные АПК РФ 1995 года, - запрещение ответчику, иным лицам совершать определенные действия, а с другой стороны, меры, сформированные самой судебной практикой в виде приостановления действия оспариваемого акта, исполнения решения.

  1. Введение по делам, рассматриваемым в порядке глав 24, 25 АПК РФ, не только специальных, но и общих обеспечительных мер в настоящее время связано с неправильной трактовкой содержания специальных мер ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст. 208 АПК РФ со стороны участников спора, а также суда.

Так, в случае, когда заявитель обжалует в суде решение налогового органа о привлечении к ответственности, последний, при наличии неотмененных мер в виде приостановления действия указанного решения, осуществляет мероприятия по списанию денежных средств со счета налогоплательщика. В обоснование правомерности своих действий налоговый орган указывает на то, что судом ему непосредственно не запрещено списывать денежные средства. Такая трактовка специальной обеспечительной меры представляется необоснованной, поскольку сам факт приостановления действия ненормативного акта, действия (исполнения решения) государственного органа как таковой означает временный запрет их исполнять.

Заявитель, пытаясь защитить свои права, часто ставит перед судом вопрос о принятии двух или сразу трех-четырех мер, дублирующих друг друга. Делает он это по причине наличия сомнений в том, что государственный орган не будет соблюдать введенную специальную обеспечительную меру.

Пути решения поставленной проблемы видятся нам не в принятии сколь возможно большего количества мер по конкретному делу, а в правильном понимании содержания специальной обеспечительной меры и надлежащем соблюдении судебных актов всеми лицами.

Вопрос о том, могут ли при реализации специальных обеспечительных мер применяться нормы главы 8 АПК РФ, и если да, то в каком порядке, тоже вызывает затруднения в судебной практике. Полагаем, что отношения по применению специальных обеспечительных мер по делам, возникающим из административных отношений, регулируются нормами главы 8 АПК РФ. При этом следует иметь в виду, что ряд правил, регламентирующих порядок обеспечение исков, не может применяться вместе с нормами глав 24, 25 АПК РФ.

При введении мер по спорам из административных отношений не должны применяться нормы, касающиеся встречного и предварительного обеспечения, поскольку введение обеспечения такого рода зависит от имущественных требований либо от имущественных интересов лица. По спорам административного характера у заявителя отсутствуют как имущественное требование, так и имущественный интерес.

Не могут быть применены также нормы о замене одной обеспечительной меры другой, поскольку, как мы уже упоминали, по делам, возникающим из административных правоотношений, вводятся только специальные меры.

Затруднительным представляется применение норм об обжаловании определений суда по мерам. С одной стороны, ч. 7 ст. 93 АПК РФ предусматривает право обжалования определения о принятии мер либо отказе в их принятии, а с другой стороны - существуют правила о сокращенных сроках, установленных законом для рассмотрения дел административного характера (ч. 1 ст. 200, ч. 1 ст. 210 АПК РФ) <*>. Применение норм об обжаловании определений, разрешающих заявление о введении мер по делам административного характера, фактически исключает возможность соблюдения установленных законом сроков рассмотрения таких дел.

<*> Не больше двух месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов (ч. 1 ст. 200 АПК РФ), не больше десяти дней со дня поступления заявления по делам об оспаривании решений административных органов (ч. 1 ст. 210 АПК РФ).

Основываясь на положениях части 1 ст. 189 АПК РФ, можно, регулируя отношения, связанные с введением мер по этим делам, правилами главы 8 АПК РФ, не применять те из них, которые противоречат правилам административного судопроизводства.

Однако в ситуации применения нормы об обжаловании определения о введении мер либо об отказе в их введении такой подход неприемлем. Причина в том, что право на обжалование судебного акта, является одним из способов реализации права на судебную защиту.

Помня о том, что сокращенные сроки рассмотрения дел из административных отношений обусловлены публичным характером споров, требующих срочного судебного вмешательства, мы полагаем, что законодатель в то же время не может ограничить право лица на судебную защиту.

Таким образом, в целях обеспечения реализации права участвующих в деле лиц на судебную защиту мы полагаем необходимым законодательно установить общие сроки рассмотрения дел административного характера.

В том же случае, если законодатель решит сохранить правила о сроках рассмотрения таких дел в неизменном виде, то тогда необходимо вернуться обратно к положениям ГПК РСФСР 1964 года, предусматривающим императивную норму, согласно которой факт подачи жалобы приостанавливал исполнение оспариваемого решения. Однако такая мера, как нами уже указывалось, не потеряет своего обеспечительного характера.

В результате проведенного исследования мы пришли к выводу о том, что по своей правовой природе меры, принимаемые по делам из административных отношений, суть меры специальные по отношению к общим обеспечительным мерам, предусмотренным в главе 8 АПК РФ. При этом общие меры, предусмотренные ст. 91 АПК РФ, по таким делам вводиться не должны, поскольку закон предусматривает в данном случае специальные меры обеспечения.

По нашему мнению, для того чтобы судебная практика была единообразна, законодателю необходимо четко определиться со статусом рассматриваемых мер и решить вопрос о возможности регулирования порядка их введения при помощи норм главы 8 АПК, в том числе о возможности обжалования определения о принятии мер, либо об отказе в их принятии. При этом, с одной стороны, эти меры законодательно могут быть определены как специальные обеспечительные, к которым применяются в том числе и нормы главы 8 АПК РФ об обжаловании определения о принятии мер либо об отказе в их принятии. В том случае, если законодатель сочтет невозможным допустить обжалование соответствующего определения по данным категориям дел, то тогда необходимо вернуться к императивной норме о принятии мер, предусмотренной в ГПК РСФСР 1964 года.