Мудрый Юрист

Организационные основы и принципы государственной и муниципальной службы и проблемы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел

Рудь Марина Юрьевна, доктор философских наук, доцент, доцент кафедры философии и социологии Краснодарского университета МВД России.

Государственное управление - одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разнообразных практических факторов, влияющих на содержание и направление государственной политики.

В соответствии с конституционным правом государство - это "властная структура, обладающая суверенными полномочиями решать вопросы организации общества в масштабах страны, определять ее отношения с внешним миром" <1>. Государство, таким образом, есть система управления, в которую включены политические органы как оперативная часть управления.

<1> См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М., 1996. С. 47.

В процессе управленческой деятельности субъекты управления, органы управления, управляющие и каждый человек вступают в управленческие отношения. Управленческие и организационные отношения реализуются в управленческой деятельности, органической частью которых является организационная. Их нельзя отделять одну от другой потому, что это единый процесс: управление непременно предполагает организационные усилия, организация не имеет смысла без управления.

Усложнение управленческой деятельности приводит к усложнению отношений управления, а в качестве составной части - последних к усложнению организационных отношений. Одни исследователи выделяют организационные отношения в качестве самостоятельных отношений наряду с управленческими, другие считают их адекватными.

Организационные отношения, которыми пронизано все общество, его отдельные подсистемы, - это отношения в процессе управления, когда цели уже поставлены, определены задачи и методы их решения, но предстоит расставить людей по рабочим местам, рационально распределить их функции, права и полномочия, ответственность, обеспечить ресурсами, осуществить контроль за принятыми решениями и т.п. Эта часть управленческих отношений составляет суть организационных отношений, которые сегодня приобретают все большее значение в повышении эффективности управленческого воздействия. Каждая подсистема общества, социальный институт пронизаны организационными отношениями, которые выступают важным регулирующим фактором активности, усиленной деятельности, которая поддается планированию, координации, коррекции, контролю <1>.

<1> См.: Социальный менеджмент. М.: Высшая школа, 2001. С. 117.

Организационные отношения включают воздействия, взаимодействия и противодействия при создании, функционировании, реорганизации и прекращении деятельности организационных объектов (организаций). Принята следующая классификация организационных отношений: структурные и процессорные.

К структурным относятся: воздействия, взаимодействия и противодействия. К процессорным относятся: массовые и единичные, равенства и подчинения, зависимые и независимые, постоянные и случайные, последовательные и параллельные (т.е. одновременное воздействие на один объект нескольких), непрерывные и дискретные, межорганизационные и внутриорганизационные, экономические, политические, правовые и др.

Воздействие определяется как однонаправленное действие по передаче приказа, распоряжения, совета, просьбы от одного объекта (субъекта) управления к другому.

Взаимодействие - это положительное действие положительной обратной связи (положительная реакция) со стороны человека (объекта управления) на воздействие.

Противодействие - это отрицательное действие обратной связи со стороны человека на воздействие.

В основе организационных отношений лежит порядок, т.е. принятый и установленный свыше регламент нахождения объекта во времени и пространстве. Порядок бывает: должностной, ведомственный, особый (при чрезвычайных ситуациях), уставный, по законодательству и др. <1>.

<1> Смирнов Э.А. Основы теории организаций. М., 2000. С. 63 - 64.

Все отношения, возникающие в процессе организации и действий местных органов управления, регулируются муниципальным правом. Муниципальное право можно определить как право местного самоуправления.

В Конституции РФ перечислены важнейшие вопросы местного значения, в том числе и осуществление охраны общественного порядка.

В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач, в том числе "охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью".

В Положении "О Федеральной государственной службе", утвержденном в декабре 1993 г., перечислены основные принципы организации и действия государственной службы. Это - законность; обязательность решений вышестоящих государственных органов и должностных лиц для нижестоящих; подконтрольность и подотчетность государственных органов и государственных служащих; равный доступ граждан к государственной службе; ответственность государственных служащих за неисполнение своих должностных обязанностей; социальная защищенность государственных служащих; стабильность государственной службы.

Критериями оценки эффективности оперативно-служебной деятельности являются:

  1. результативность оперативно-служебной деятельности, показателями которой являются задержание правонарушителя, предотвращение преступления или ущерба, время, затраченное на выполнение оперативно-служебной задачи, отсутствие грубых ошибок в деятельности;
  2. удовлетворенность государственного (регионального) руководства и непосредственных исполнителей деятельности ее процессом и результатами (интерес к труду, заинтересованность в результатах оперативно-служебной деятельности, социальный статус в государстве и органах внутренних дел) как совокупность объективных и субъективных показателей.

Вопросы эффективности профессиональной деятельности руководителей органов внутренних дел находятся на стыке интересов общества, государства, министерств и ведомств Российской Федерации и конкретной личности.

Чтобы изменить сложившуюся ситуацию, необходимо выработать четкую систему оценки деятельности правоохранительных органов. Процедура оценки должна предполагать в первую очередь решение вопроса: "Кто осуществляет оценку?" В качестве субъекта оценки, на наш взгляд, должны выступать вышестоящие государственные органы (внешняя оценка); контрольно-инспекторские подразделения МВД России (внутриведомственная оценка); население (анализ общественного мнения). Вместе с тем все перечисленные виды оценки не лишены недостатков.

При внешней оценке неизбежны ошибки, связанные прежде всего с тем, что оценивающие должны не только детально знать специфику деятельности ОВД, но и за короткое время глубоко вникнуть в суть проблемы, объективно оценить количество и качество проделанной работы, что представляет определенные трудности. В связи с этим повышается роль внутриведомственной оценки. Однако при внутриведомственной оценке часто имеют место субъективизм и завышенные результаты.

Не лишена недостатков сама система оценки их деятельности. В частности, используемую для оценки двухбалльную шкалу нельзя считать достаточной для объективной характеристики их работы. Известно, что при оценке деятельности органов внутренних дел за основу берутся средние показатели по системе МВД России, относительно которых и осуществляется оценка. Если показатели по органу превышают средний, ставится оценка "удовлетворительно", если ниже среднего - "неудовлетворительно". При этом не учитывается тот факт, что в системе борьбы с преступностью даже так называемые средние показатели являются относительными и не свидетельствуют об эффективной работе органа внутренних дел. Следовательно, в основу системы оценки их деятельности заведомо положены заниженные показатели. Нередко осуществляется недифференцированный подход к оценке. Очевидно, что одно "удовлетворительно" не соответствует другому, в результате чего по данной методике нельзя проранжировать органы - кто из хороших лучший, кто средний, а кто худший.

Методика оценки в разделе оценки управленческой деятельности содержит ряд трудно фиксируемых и подверженных влиянию внешних и случайных факторов показателей. К ним можно отнести такой показатель, как стиль и методы руководства.

В качестве одного из критериев оценки в последние годы активно используется показатель "отношение населения к деятельности органов внутренних дел". И это естественно, так как главным для деятельности правоохранительных органов является правозащищенность граждан. Поэтому их мнение о том, удовлетворены ли они результатами деятельности по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, несомненно, должно являться составной частью совокупной оценки деятельности правоохранительных структур. Однако органы внутренних дел часто сами и осуществляют организацию и проведение опросов общественного мнения о своей работе, в результате чего проводимые исследования, в силу определенных обстоятельств, порой не отражают реального состояния дел. В итоге ведомственные данные нередко значительно отличаются от данных, представляемых различными центрами по изучению общественного мнения.

Эффективному решению этой задачи могло бы способствовать создание системы независимых мониторинговых экспертных советов при МВД России и их подчиненных подразделениях в субъектах Федерации. В них могли бы войти представители средств массовой информации, занимающиеся освещением проблем борьбы с преступностью.

Представляется, что оптимальным вариантом является комбинированная оценка. Она должна включать самооценку (внутриведомственную) и внешнюю оценку, которая может осуществляться специально созданной для этого комиссией, включающей в свой состав представителей вышестоящих государственных органов, соответствующих специалистов, представителей общественных организаций и движений, деятелей науки и т.д. Интегрированная оценка включает и показатели, учитывающие мнение населения о деятельности милиции.

Отчет о результатах внутриведомственной оценки деятельности служит основой для внешней оценки. Его результаты дополняются выводами государственно-общественной комиссии, на основе чего готовится итоговый отчет о результатах оценки деятельности органов внутренних дел, перспектив и возможностей ее развития. Оценка правоохранительных органов должна учитывать независимое мнение главы администрации данной территории либо представителя президента в данном субъекте Федерации.

Важное место в системе оценки деятельности правоохранительных органов должна занимать оценка по критерию ее соответствия требованиям законности. В качестве критериев оценки состояния законности деятельности правоохранительных органов, на наш взгляд, могут использоваться следующие: законность при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях; законность при решении вопросов возбуждения уголовного дела, отказа в его возбуждении, законность задержания и заключения под стражу граждан, обоснованность их привлечения к уголовной ответственности.