Мудрый Юрист

Некоторые проблемы правового регулирования рассмотрения обращений граждан

Потяркин Д.Е., к.ю.н., государственный советник г. Москвы 3-го класса.

В мае 2006 г. был принят Федеральный закон N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", вступивший в силу 2 ноября 2006 г.

Нельзя сказать, что до этого момента реализация права граждан на обращения не имела правового регулирования - в данной области действовали, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан", признанный утратившим силу на основании Закона г. Москвы от 11 июля 2007 г. N 34.

Однако новый федеральный акт, наряду с упорядочением хода рассмотрения обращений граждан, обострил ряд вопросов, наиболее часто возникающих в практике работы с поступающими документами.

  1. Из определения, содержащегося в ст. 4 указанного Федерального закона от 2 мая 2006 г., следует, что обращение гражданина направляется в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, во-первых, и в форме предложения, заявления или жалобы, во-вторых.

На основании ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке излагает суть предложения, заявления или жалобы.

Любое обращение подлежит обязательному рассмотрению и ответу (ст. ст. 9, 10 Федерального закона N 59-ФЗ).

Однако в отношении предложения следует указать на формальный характер обязательности ответа. Если заявитель высказывает, например, свои рекомендации по совершенствованию нормативных актов, то в ответ, как правило, можно лишь указать, что его предложения будут учтены при последующем совершенствовании законодательства, если никаких аналогичных проектов или уже действующих правовых актов не имеется.

Если же заявитель прямо указывает на то, что ответ не нужен, или его обращение является "эмоциональной разрядкой" и не содержит конкретных просьб или жалоб, то ответ может быть расценен как "отписка" или, соответственно, "издевательство". То есть в Законе отсутствуют своего рода "санкции" (например, в виде отказа в рассмотрении) в отношении обращений, не содержащих в себе никакой "сути".

1.1. Исходя из этого же правила обязательности ответа, заявления граждан на участие, например, в жилищных программах также не должны оставаться без обратной реакции.

В этой связи представляется необходимым в нормативных актах, помимо механизма реализации той или иной программы, предусматривать порядок рассмотрения заявлений на участие в ней, особенно в отношении пакета документов, подаваемых гражданином при вступлении в число участников программы, а также оснований для отказа в удовлетворении заявления.

Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 765 "О порядке предоставления молодым ученым социальных выплат на приобретение жилых помещений в рамках реализации мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" для участия в мероприятиях данной Программы молодой ученый подает в соответствующее подразделение Академии наук следующие документы:

а) заявление;

б) копии документов, подтверждающих наличие ученой степени;

в) копии документов, подтверждающих стаж работы в должности научного работника.

Академия организует работу по проверке сведений, содержащихся в документах, после чего принимает решение о признании молодого ученого участником мероприятий и письменно уведомляет его о принятом решении. При этом срок подготовки такого решения не указан, в то время как согласно Закону об обращениях граждан от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ ответ на поданное заявление должен составлять не более 30 дней.

В этой связи представляется, что указанный Закон не должен распространяться на такого рода заявления, хотя согласно данному Закону заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод (п. 3 ст. 4), и установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч. 2 ст. 1).

Это не умаляет значения установления ясного регламента принятия решения по заявлениям граждан на участие в Программе. Подобный порядок либо отсутствует, либо не четко прописан и в ряде московских жилищных программ.

Например, в Постановлении Правительства Москвы от 8 ноября 2005 г. N 881-ПП "О мерах по развитию ипотечного жилищного кредитования в городе Москве" указан лишь орган, уполномоченный учитывать поданные заявления на участие в Программе.

А Постановлением Правительства Москвы от 10 февраля 2009 г. N 76-ПП "О третьем этапе Московской программы "Молодой семье - доступное жилье" на 2009 - 2011 гг. и заданиях до 2015 г." указано, что для участия в указанной Программе молодые семьи подают заявление установленного образца в территориальное подразделение Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы или по месту работы в зависимости от классификации молодых семей по группам, установленным указанным Постановлением. При этом не приводится перечень иных подаваемых документов; а дальнейшая регламентация прохождения документов сводится к определению того органа, который принимает решение о признании молодых семей заявителями, не указывая даже на обязанность уведомить о принятом решении.

По аналогии с извещением о постановке на учет нуждающихся в жилых помещениях, направляемым гражданину, в отношении которого принято положительное решение <1>, можно было бы выдавать аналогичные документы о наличии решения по вопросу участия в программе.

<1> См.: ч. 6 ст. 52 ЖК РФ, Постановление Правительства Москвы от 12 декабря 2006 г. N 976-ПП "О регламенте рассмотрения в режиме "Одного окна" заявлений граждан о признании их нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма (безвозмездного пользования), или о признании нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ".

При этом необходимо принимать во внимание, что, например, в г. Москве в рамках проводимой административной реформы руководителям органов исполнительной власти г. Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий г. Москвы предписано исключить выдачу заявителям документов, не включенных в Единый реестр документов <2>.

<2> См.: Постановление Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 856-ПП "О дальнейшем совершенствовании деятельности органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы по оформлению и выдаче документов заявителям".

Таким образом, в Москве выдаче новых документов, помимо упомянутой надлежащей регламентации данных вопросов в самой программе, должна предшествовать работа по включению их в Единый реестр, разработке опять-таки специального регламента их выдачи заявителям (п. 10.2 Постановления Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 856-ПП).

  1. В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения передавались в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение (ч. 5 ст. 11).

В тексте самого Закона нет указания на то, что многократные ответы должны даваться после даты вступления Закона в силу - 2 ноября 2006 г.

Однако законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан <3>. В этой связи, полагаем, прекращение переписки возможно лишь на основании ответов, данных после вступления указанного Закона в силу.

<3> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. N 415-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части 1 статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 3.

Следует обратить также внимание на то, что прекращение переписки целесообразно тем органом власти, который более двух раз рассматривал направленные, а не только лишь адресованные ему обращения гражданина по одному и тому же вопросу. Это особенно важно, так как большое количество обращений адресовано Президенту РФ и Мэру Москвы, но направлены для ответа автору в орган, занимающийся в силу своих полномочий поднятой в обращении проблемой.

Если уполномоченный орган обозначил свою позицию, с которой гражданин не согласен, и данную позицию поддержало вышестоящее должностное лицо, курирующее указанный компетентный орган, то логичным было бы прекратить переписку указанным уполномоченным органом.

Это согласуется с принципом исключения направления обращения гражданина тому органу, действие или бездействие которого гражданин обжалует.

  1. На основании ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Редакция данного правила представляется не очень удачной в связи с тем, что граждане, как правило, не обжалуют судебное решение, а выражают недовольство принятым в отношении них решением органом власти, по поводу которого, возможно, уже есть решение суда об отказе гражданину в удовлетворении требования признать решение противоречащим законодательству. Либо предлагают одновременно решить положительно их вопрос и изменить конкретный закон, на основе которого суд отказал заявителю в удовлетворении искового заявления.

Поэтому видится необходимым дополнение приведенной выше нормы правилом о том, что не только при обжаловании, но и при наличии судебного решения по вопросу, поднятому, по сути, в обращении, гражданину разъясняется его право обратиться в вышестоящие судебные инстанции без правового анализа сути обращения, если, конечно, такое обращение не направлено в контролирующий правоохранительный орган.