Мудрый Юрист

О некотором историческом и зарубежном опыте как истоке совместного ведения РФ и ее субъектов 1

<1> Исследование проведено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект N 07-03-00455а).

Аникин С.Б., доцент кафедры административного и муниципального права ГОУВПО "Саратовская государственная академия права", доцент, кандидат юридических наук.

Совместное ведение впервые было закреплено в ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Процесс оформления новой российской государственности в начале 90-х годов прошлого столетия напрямую связан с демонтажем другого федеративного государственного образования - СССР.

Joint competence was fixed for the first time in article 72 of the Constitution of the RF of 1993. The process of formalization of new Russian statehood in the beginning of 1990-ties is directly connected with dismantling another federative state formation - the USSR <*>.

<*> Anikin S.B. On Certain Historical and Foreign Experience as a Source of Joint Competence of the RF and Subjects Thereof.

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ) в юридической науке анализируется как многоплановая, системообразующая правовая категория. В первую очередь как государственно-правовая категория, идентифицирующая федеративное устройство России как систему отношений и демократический способ децентрализации и реализации государственной власти посредством конституционного установления предметов ведения и полномочий, являющихся сферами совместной заботы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за состояние их правового регулирования, управление ими <2>.

<2> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. 959 с.

Во-вторых, как совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. При этом предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации определяется как сфера общественной жизни, совокупность определенных общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Федерации, и к компетенции субъектов Федерации <3>.

<3> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Под ред. Л.А. Окунькова.

И в-третьих, в широком понимании, как самостоятельный уровень правового регулирования <4>.

<4> См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Саратов: Изд. "СГАП", 2000. С. 12.

Совместное ведение как юридическая категория впервые за всю историю российского конституционализма было закреплено в ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Известно, что процесс оформления новой российской государственности (полная международная правосубъектность, президентская форма правления, новое государственное устройство с новыми субъектами, движение к новому общественному строю <5>) в начале 90-х годов прошлого столетия напрямую связан с принудительным демонтажем другого федеративного государственного образования, каким был СССР, и по своему содержанию и последствиям был достаточно болезненным и сложным. Формирование Российской Федерации отмечалось острыми дискуссиями по вопросу принципов организации обновленной Федерации России. В итоге современное федеративное устройство Российского государства опирается на своеобразную конституционно-договорную основу, где договорный элемент представлен не только соглашением подавляющего большинства участников Федерации от 31 марта 1992 г., но и двусторонними актами "центра" и республик (в частности, России и Татарстана) <6>.

<5> См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов: Полиграфист, 1994. С. 326.
<6> См.: Синюков В.Н. Указ. соч. С. 323 - 324.

По словам депутата Госдумы О.В. Морозова, в процессе подготовки новой Конституции РФ приходилось постоянно заключать компромиссы, в которых федеральный центр уступал больше, правда ради обеспечения поддержки. В то же время все то, о чем не договорились субъекты Федерации и федеративный центр, было отнесено к системе совместного ведения, что отражено в ст. 72 Конституции. Де-факто появилась единственная возможность разделить полномочия между федеральным центром и субъектами Федерации: подписать двусторонние договоры <7>.

<7> См.: Фадеева Т.М. Евросоюз и Российская Федерация: Две модели федерализма. М.: АО / РАН ИНИОН. Отд. отеч. и зарубеж. истории, 2007. С. 66 - 67.

Таким образом, процесс формирования современной трехуровневой (федеральный, региональный и муниципальный уровни <8>) российской системы правового регулирования берет свое начало последовательно с федеративного договора 1992 г. и принятия Конституции 1993 г. Именно эти юридические документы предопределяют основные формально-правовые и организационные параметры современной правовой системы России.

<8> См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Саратов: Издательство "СГАП", 2000. С. 12.

В связи с этим возникает естественный вопрос: есть ли необходимость исследования понятия "совместное ведение" с других позиций? Возможно, понятие и содержание совместного ведения уже определено, круг общественных отношений, который охватывается им, очерчен и никаких проблем здесь не существует. Представляется, что это далеко не так. Приведенные выше точки зрения представляют собой юридическую оценку исследуемой категории с наиболее общих позиций конституционно-правового регулирования данной сферы федеративных отношений. В определенной мере приведенные выше оценки характеризуют лишь одну из юридических сторон этого многостороннего правового явления, в некоторой степени нормативную константу - закрепление положений о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и фиксацию основных направлений развития этого важного в условиях современного российского федерализма института управления делами общества и государства.

Исторический и современный российский опыт государственного строительства, а также опыт других исторически состоявшихся государств показывает, что распределение полномочий между центром государственного образования и его составными частями является не только объективной необходимостью, а часто и единственной возможностью сохранения государственной целостности. Причем такого рода разделение полномочий характерно для многих государств, независимо от федеративной, унитарной или иной формы государственно-политического устройства.

В первую очередь это стало необходимым для государственных образований с обширными территориальными владениями (Великобритания, Россия). Также это стало необходимостью для государств с относительно меньшими территориями (Австрия, Германия и др.). Перечисленные государства в течение XVII - XIX вв. в результате разного рода причин, преимущественно военно-политического характера, увеличивали свои территории за счет приграничных государств, включая их в свой состав полностью или частично (Россия, Германия, Австрия). Великобритания имела в своем составе обширные территориальные владения далеко за своими пределами (Канада, Австралия, Южная Африка и др.).

С течением времени перед перечисленными выше государствами неизбежно вставали проблемы как взаимоотношений новых территорий и метрополии, так и единства правового регулирования на территории государства в сочетании с исторически сложившимися традициями новых территорий.

Характерным примером в этом отношении является Российская империя. Это связано с тем, что после присоединения к России Польши манифестами Екатерины II за отдельными областями были сохранены в полном объеме их прежние права, т.е. области эти перешли в состав Российской империи с юридическим наследием, которое они получили от своего исторического прошлого. Однако, гарантируя присоединяемым областям их прежний правопорядок, русская государственная власть столкнулась с проблемой разрозненности правового регулирования на данных территориях. Так как все отошедшие к России территории входили в состав Литовского великого княжества, основным источником права был Литовский статут (по редакции 1588 г.) <9>. Но не только. В городах долгое время действовало так называемое магдебургское право, комплекс норм германского (саксонского) городского права. При этом многие положения Статута были дополнены нормами, привнесенными сеймом Речи Посполитой. Ко всем этим разнородным и разновременным нормам присоединились новые - законы, исходящие от русской власти <10>.

<9> См.: Пергамент М.Я., Нольде А.Э. Свод местных законов западных губерний (проект). СПб., 1910. С. 3.
<10> Там же. С. 4.

В результате этого назрела очевидная необходимость приведения указанного законодательства в соответствие с общероссийскими нормами. Эта работа была поручена графу М.М. Сперанскому, под руководством которого был подготовлен проект "Западного свода". Основной идеей проекта "Западного свода", которую пытался реализовать М.М. Сперанский, было нормативное закрепление исторически сложившейся автономии законодательства западных территорий. Проект "Западного свода" был подготовлен, однако его принятие и реализация натолкнулись на противодействие местных генерал-губернаторов, особенно киевского генерал-губернатора Бибикова, который считал необходимой полную отмену остатков литовско-польского права, так как в этом усматривалась юридическая обособленность данных территорий от остальной России, что могло стать источником регионального сепаратизма и угрозы целостности России <11>.

<11> Там же. С. 10.

Русская юридическая мысль давала высокую оценку процессам эволюции отношений между центром и составными частями государств, направленным на углубление процессов автономизации окраинных территорий. В качестве положительных примеров такого рода политической деятельности приводятся отношения Великобритании с Канадой и Австралией, Германии, предоставившей поэтапно в 1877 г. широкую автономию Эльзасу и Лотарингии, Австрии по отношению к аннексированным (в октябре 1908 г.) Боснии и Герцеговине. Одновременно подвергалась достаточно серьезной критике российская имперская политика обратного свойства по отношению к Финляндии. В частности, отмечалось, что законодательные органы империи в одностороннем порядке ограничили автономию финского законодательства с перенесением в предмет ведения империи не только основных вопросов Финляндии, но и местных. При этом перечень предметов ведения, изъятых из финской компетенции, остался открытым без каких-либо гарантий от дальнейшего изъятия <12>. П.М. Толстой замечал по этому поводу, что ведь давно известно - западноевропейский мир нам не указка, предопределенные нам пути развития - пути самобытные <13>.

<12> См.: Труды юридического общества Санкт-Петербургского ун-та. Т. 4. СПб., 1912. С. 158 - 175.
<13> Там же. С. 169.

Советский период, несмотря на авторитаризм, на котором строились и развивались федеративные отношения, привнес определенный положительный опыт в решение проблем взаимоотношений между СССР и союзными республиками. При наличии предмета совместного ведения Союза и союзных республик разделение полномочий в нем осуществлялось в наиболее полном выражении в отраслевой организации государственного управления в СССР и ранее в Российской империи <14>.

<14> См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 30.

Сделанный выше исторический экскурс показывает, что разграничение полномочий между центром государственного образования и его территориями является объективно необходимым условием на определенном этапе развития как для сложнотерриториального унитарного государства, так и, само собой разумеется, для федеративных государственных образований. Идеи разграничения полномочий между субъектами управления в государстве, как показывает история, не всегда доводились до логического результата и воплощались в жизнь в полном объеме. Но важно то, что в обществе и государстве существовали понимание и необходимость такой возможности и юридическая наука имела представление о механизме ее реализации. И именно эти идеи являются в определенной мере истоками нормативного оформления в современном виде совместного ведения РФ и ее субъектов.

Современная практика государственного строительства в федеративных государственных образованиях по вопросу организации взаимоотношений между федерацией и ее субъектами достаточно разнообразна. В США компетенция штатов закреплена как исключительная. США запрещается в нее вмешиваться. Штаты имеют собственную систему управления, организацию здравоохранения, образования, охрану общественного порядка, уголовное законодательство и др. <15>.

<15> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 2007. С. 383.

Германский федерализм разделяет компетенцию Федерации и земель. В соответствии с Основным Законом 1949 г. различается компетенция Федерации, включающая вопросы обороны, внешние отношения, железные дороги, почту, телесвязь и др., конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель <16>.

<16> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 461.

В Индии наряду со сферой исключительной компетенции федерации, охватывающей иностранные дела, оборону, внешнюю торговлю, банковское дело, почту, телеграф и др. (всего 97 вопросов), устанавливается совместная компетенция федерации и штатов. Совместная (совпадающая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов (уголовный и гражданский процесс, брак, трудовое законодательство, законодательство о профсоюзах, печати и др.). Предусматривается исключительная компетенция штата, состоящая из 66 вопросов: общественный порядок, полиция, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, промышленность, сельское хозяйство и др. <17>.

<17> Там же. С. 554.

Обращает на себя внимание тот факт, что федеративные государства в своем подавляющем большинстве уделяют значительное внимание как компетенции, так и исключительной компетенции субъектов федерации. Перечни полномочий по этим вопросам субъектов федераций, как правило, подлежат детальному конституционному закреплению.

Таким образом, особенностью совместного ведения РФ и субъектов РФ является то, что норма ст. 72 Конституции выполняет двоякую роль. С одной стороны, она очерчивает границы совместного ведения РФ и ее субъектов. А также является источником формирования по остаточному принципу исключительных полномочий субъектов Федерации.