Мудрый Юрист

Гражданская правосубъектность бюджетных учреждений (в аспекте реформы системы публичных учреждений) *

<*> Kleschev S.E. Civil legal personality of budgetary institutions (in the aspect of reform of the system of public institutions).

Клещев Сергей Евгеньевич, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Прикамского социального института.

Автором рассматривается конструкция обновленной в российской системе юридических лиц организационно-правовой формы - бюджетного учреждения. В статье определяются особенности правосубъектности и правового режима имущества бюджетного учреждения, а также новые правила об ответственности бюджетного учреждения по своим обязательствам.

Ключевые слова: юридические лица, учреждение, бюджетное учреждение, публично-правые образования.

The author considers construction of renovated in the Russian system of juridical persons organizational-law form - budgetary institution. The article determines the peculiarities of legal personality and legal regime of the property of budgetary institution and also new rules on responsibility of budgetary institution on its obligations.

Key words: juridical persons, institution, budgetary institution, public-law formations.

Реформирование системы публичного управления в России сопровождается вовлечением в гражданский оборот бюджетных учреждений, которые, с одной стороны, осуществляют функции некоммерческого характера, а с другой - являются активными участниками экономического оборота. Учреждение является наиболее распространенной организационно-правовой формой юридического лица, используемого в публичном секторе.

Однако низкая экономическая эффективность государственного сектора экономики и необходимость сокращения бюджетных расходов стали одними из аргументов для постановки вопроса о необходимости реструктуризации сети бюджетных учреждений. При этом речь идет как о многочисленных нареканиях со стороны населения в отношении бесплатных услуг учреждений социальной сферы, так и все более очевидной для государственных и муниципальных органов власти неэффективности растущих бюджетных расходов на содержание сети учреждений. Реформа, которая затронет более 328 тыс. бюджетных учреждений, имеет целью приспособить эту громоздкую и затратную сеть к работе в рыночных условиях, которая будет разделена на две части - бюджетную и казенную. В таких сферах, как национальная оборона, обеспечение безопасности государства, психиатрическая помощь населению, пенитенциарная система и др., бюджетные учреждения будут преобразованы в казенные, которые продолжат работать по смете с сохранением субсидиарной ответственности бюджетов. В сфере науки, образования, здравоохранения и культуры учреждения вместо работы по смете будут оказывать услуги на основе государственного задания, получая за это субсидии из соответствующих бюджетов, а доходы от платных услуг, сдачи имущества в аренду смогут оставлять себе. Одновременно с этим государство снимет с себя субсидиарную ответственность по их обязательствам.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях)).

Исходя из легального определения бюджетного учреждения как организационно-правовой формы юридического лица и самого названия (используемого прилагательного "бюджетный"), следует, что оно может быть только государственным или муниципальным и соответственно создаваться Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием (п. 1 ст. 9.1 Закона о некоммерческих организациях). Следует обратить внимание, что государственные и муниципальные учреждения могут быть созданы только одним публично-правовым образованием, поэтому невозможно существование государственно-муниципального учреждения, как и государственного учреждения, созданного совместно Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации (п. 2 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях). Также не может быть и смешанного типа учреждений (автономно-бюджетного и т.п.).

Единственным учредительным документом для бюджетного учреждения, как и прежде, остается устав (абз. 2 п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях). Утверждение устава бюджетного учреждения осуществляется в порядке, установленном:

  1. Правительством Российской Федерации - в отношении федеральных бюджетных учреждений;
  2. высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;
  3. местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных учреждений (п. 1.1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях). Аналогично вносятся и изменения в устав бюджетного учреждения (п. 4 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях).

Устав бюджетного учреждения также должен содержать наименование учреждения с указанием типа "бюджетное учреждение", сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов (абз. 5 п. 3 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях).

Функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (п. 3 ст. 9.1 Закона о некоммерческих организациях).

Решение о создании бюджетного учреждения принимается в порядке, установленном:

  1. Правительством Российской Федерации - для федеральных бюджетных или казенных учреждений;
  2. высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - для бюджетных или казенных учреждений субъектов Российской Федерации;
  3. местной администрацией муниципального образования - для муниципальных бюджетных или казенных учреждений (п. 2 ст. 13 Закона о некоммерческих организациях).

Бюджетное учреждение сохраняет свою целевую правосубъектность, поэтому, как и иные типы учреждений, может осуществлять свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (п. 2 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Несмотря на то что устав бюджетного учреждения должен содержать исчерпывающий перечень видов деятельности, основополагающим для него становится государственное (муниципальное) задание, которое формируется и утверждается в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

  1. Правительством Российской Федерации в отношении федеральных бюджетных учреждений;
  2. высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;
  3. местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений (п. 7 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Только при уменьшении объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения бюджетное учреждение вправе его приостановить до соответствующего изменения государственного (муниципального) задания (п. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Бюджетное учреждение также осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме (п. 5 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Финансовое обеспечение осуществления бюджетными учреждениями полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа), органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (п. 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Как и ранее, бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 1 п. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Бюджетное учреждение также вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (абз. 2 п. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Правовой режим имущества бюджетных учреждений также претерпел существенные изменения. Сохранив именование права, на котором за бюджетным учреждением закрепляется имущество и приобретается в последующем, - право оперативного управления (п. 9 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях), законодатель внес в его содержание существенные коррективы.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (п. 10 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Следует сразу указать на то, что буквальное толкование вышеприведенной нормы позволяет сделать однозначный вывод, что бюджетное учреждение не может распоряжаться недвижимым имуществом, как выделенным ему собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником на приобретение недвижимого имущества, так и приобретенным за счет средств, полученных от деятельности (работ и услуг гражданам и юридическим лицам за плату) сверх установленного государственного (муниципального) задания (то, что ранее условно именовалось внебюджетными средствами). Заметим, что ранее такого ограничения в праве оперативного управления бюджетных учреждений не было и оно могло свободно распоряжаться как средствами, так и приобретенным на них имуществом, полученными от самостоятельной приносящей доход деятельности. Новое правило вызывает дисбаланс в правовом режиме имущества бюджетных учреждений, в том числе ограничивая возможность удовлетворения своих прав и интересов кредиторами - контрагентами бюджетных учреждений.

Под особо ценным движимым имуществом бюджетного учреждения понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством Российской Федерации, а виды такого имущества могут определяться:

  1. федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;
  2. в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;
  3. в порядке, установленном местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений (п. 11 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в том числе в уставах бюджетных учреждений.

Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, кроме следующих случаев. Во-первых, если иное не предусмотрено федеральными законами, бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами (п. 14 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Во-вторых, крупные сделки могут совершаться бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения (п. 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Следует отметить, что понятие "крупная сделка" ранее не использовалось в нормативных актах о статусе учреждений. Фактически же уставы и распоряжения учредителей ограничивали возможности совершения учреждением сделки свыше определенной суммы или сделки, связанной с распоряжением имуществом выше установленной балансовой стоимости. Понятие же крупной сделки было характерно для коммерческого сектора юридических лиц.

Крупной сделкой бюджетного учреждения считается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (п. 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Крупная сделка, совершенная с нарушением вышеуказанных требований, может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения. Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением требований абзаца первого настоящего пункта, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

В-третьих, только с согласия собственника бюджетное учреждение вправе передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить вышеуказанное имущество в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника (п. 4 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях).

В-четвертых, сделка должна быть одобрена органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, при наличии конфликтов интересов (абз. 3 п. 3 ст. 27 Закона о некоммерческих организациях). В случае если заинтересованное лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть бюджетное учреждение, а также в случае иного противоречия интересов указанного лица и бюджетного учреждения в отношении существующей или предполагаемой сделки оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя, до момента принятия решения о заключении сделки.

Лицами, заинтересованными в совершении бюджетным учреждением тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами (далее - заинтересованные лица), признаются руководитель (заместитель руководителя) бюджетного учреждения, а также лицо, входящее в состав его органов управления или органов надзора за его деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации. Заинтересованность в совершении бюджетным учреждением тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, и влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и бюджетного учреждения.

Заинтересованные лица обязаны соблюдать интересы некоммерческой организации, прежде всего в отношении целей ее деятельности, и не должны использовать возможности некоммерческой организации или допускать их использование в иных целях, помимо предусмотренных учредительными документами некоммерческой организации. Следует указать, что под термином "возможности" понимаются принадлежащие бюджетному учреждению имущество, имущественные и неимущественные права, информация о деятельности и планах учреждения, имеющая для него ценность.

Следует также обратить внимание, что земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Это снимает вопрос о возможности права оперативного управления на земельные участки, который неоднократно поднимался как цивилистами, так и учеными в области земельного права.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за бюджетным учреждением на условиях и в порядке, которые определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Право оперативного управления бюджетного учреждения на объекты культурного наследия религиозного назначения, в том числе ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, переданные в безвозмездное пользование религиозным организациям (а также при передаче таких объектов в безвозмездное пользование религиозным организациям), прекращается по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом (п. 8 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Существенные изменения в статусе бюджетных учреждений касаются их ответственности по своим обязательствам. Согласно новой редакции п. 2 ст. 120 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник же имущества бюджетного учреждения (учредитель - соответствующее публично-правовое образование) согласно последним изменениям теперь не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.