Мудрый Юрист

Федеральный округ как центр территориальных органов государственной власти *

<*> Lapina M.A., Prokhorov K.V. Federal district as a center of territorial agencies of state power.

Лапина М.А., доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления РГГУ.

Прохоров К.В., аспирант кафедры государственного и муниципального управления РГГУ.

В статье анализируется современный институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и его роль в региональном управлении при взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов России. Дается обоснованный вывод о фактическом переходе к трехуровневой структуре государственной власти: федеральный центр - федеральные округа - субъекты Российской Федерации, а также в связи с этим о необходимости повышения статуса полномочных представителей Президента России в федеральных округах.

Ключевые слова: федеральный округ, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, региональное управление, органы исполнительной власти.

The article analyses contemporary institute of Empowered Representatives of the president of the Russian Federation in federal districts and the role thereof in regional management in cooperation with territorial agencies of federal agencies of executive power of the subjects of Russia. The authors make a substantiated conclusion on the actual transfer to three-level structure of state power: Federal Center - Federal Districts - Subjects of the Russian Federation, and also in this connection on the necessity of advancement of the status of Empowered Representatives of the President of the Russian Federation in the federal districts.

Key words: federal district, Empowered Representative of the President of the Russian Federation in the federal district, regional department, agencies of executive power.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, введенный в 2000 г., является важным инструментом, способствующим реализации единой государственной политики на всей территории РФ и поддержанию единства исполнительной власти.

Его правовой основой являются положения п. "к" ст. 83 Конституции Российской Федерации, наделяющие Президента РФ правом назначать и освобождать своих полномочных представителей. Территория при этом не оговаривается, а следовательно, ничего не противоречит праву Президента РФ создать еще одну систему округов, подобно округам судебным, военным или пограничным.

Тесно связаны с указанными положениями и нормы ч. 1 ст. 78 Конституции, наделяющие федеральные органы исполнительной власти правом создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Президент Российской Федерации реализует это свое право через назначение полномочных представителей, Правительство же может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Согласно той же статье Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается регламентом соответствующего федерального органа исполнительной власти. Также полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа. Территориальные органы могут быть окружными, межрегиональными, региональными, межрайонными, городскими или районными.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <1> федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих структур этого органа, обеспечивают взаимодействие с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. На федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и другого уровня, которые размещаются во всех центрах федеральных округов, возлагаются сводно-аналитические, контрольные функции, ответственность за обеспечение взаимодействия.

<1> Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схема размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 34. Ст. 3473.

Сходным целям служат также Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <2> и принятое 5 декабря 2005 г. на его основе Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти <3>.

<2> Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.
<3> Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти // Собрание законодательства РФ. 2005. N 50. Ст. 5311.

Образование федеральных округов стало результатом осознания управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Российской Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Оно стало также актом вертикальной деконцентрации полномочий Президента РФ, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации и к населению. Одновременно активизировался и процесс деконцентрации полномочий федеральных органов исполнительной власти посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Создавая систему федеральных округов, Президент Российской Федерации фактически делегировал полномочным представителям часть своих полномочий.

Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе <4> возложило на них задачи организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти, обеспечением реализации президентской кадровой политики и представлением Президенту регулярных докладов о положении в округе.

<4> Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 (в ред. от 19.01.2010) "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Таким образом, функции полномочных представителей призваны способствовать реализации положений ч. 2 ст. 80 Конституции РФ - охране суверенитета и территориальной целостности, согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.

Этой же цели служат и советы при полномочных представителях, созданные Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. N 337 в составе высших должностных лиц субъектов, представителей Министерства регионального развития и иных лиц <5>.

<5> Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. N 337 (в ред. от 22.03.2010) "О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 13. Ст. 1139.

Положение о полномочном представителе Президента РФ 2000 г. восприняло большинство позиций, содержавшихся в характеристике ранее существовавших институтов представителей главы государства на местах. Вместе с тем, как справедливо отмечает К.В. Черкасов, правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах серьезно повышен по сравнению с правовым статусом их предшественников, усилены их роль и значение в механизме государственного управления <6>.

<6> Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование: Автореф. дис. д.ю.н. М., 2009. С. 23.

В связи с возрастанием значения федеральных округов встает вопрос о постепенном преобразовании двухуровневой структуры государственной власти (федеральный центр - субъекты Российской Федерации) в трехуровневую (федеральный центр - федеральные округа - субъекты Российской Федерации). Формирование окружного уровня управления является объективной необходимостью. Приоритетными кандидатами на перенесение на окружной уровень представляются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Образование федеральных округов создало определенные предпосылки для перестройки и оптимизации их системы. Многие ведомства уже сформировали свои органы на уровне федеральных округов, например территориальные управления Федерального агентства железнодорожного транспорта или департаменты Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Однако организация таких межрегиональных органов зачастую отличается непоследовательностью, а их подведомственность может не соответствовать территории федеральных округов. Так, Федеральная служба по финансовым рынкам имеет 13 территориальных органов. Семь из них именуются региональными отделениями в федеральных округах, а остальные шесть - отделениями "в регионах" (Юго-Западном, Юго-Восточном, Волго-Камском, Прикубанском, Восточно-Сибирском, Центрально-Сибирском). Таким образом, подведомственность "окружных" региональных отделений ФСФР не соответствует их названиям. И это лишь одна из проблем, связанных с оптимальным размещением по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Президент Д.А. Медведев отмечал это в Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., однако окончательно данный вопрос пока не решен.

Представляется, что в долгосрочной перспективе при сохранении тенденции объединения субъектов РФ и их численном сокращении именно федеральные округа РФ станут центром территориальных органов государственной власти (в первую очередь исполнительной и судебной) с последующим переходом к двухуровневой структуре государственной власти: федеральный центр - федеральные округа.

В рамках повышения значимости окружного уровня государственного управления целесообразным представляется также включение полномочных представителей Президента в число государственных должностей Российской Федерации.

Интересно в этом отношении положение А.Г. Хлопонина, назначенного 19 января 2010 г. заместителем Председателя Правительства РФ и полномочным представителем Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе <7>. Как известно, заместители Председателя Правительства РФ отнесены Указом Президента РФ "О государственных должностях Российской Федерации" от 11 января 1995 г. N 32 к числу лиц, замещающих государственные должности РФ <8>. В то же время полномочные представители Президента РФ в федеральных округах согласно статье 2 Положения являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента РФ. Таким образом, г-н Хлопонин одновременно в одной своей должности является лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, а в другой - государственную должность Федеральной государственной гражданской службы РФ. Такой двойственный административно-правовой статус конкретного должностного лица противоречит целому ряду норм двух Федеральных законов о государственной службе, даже с учетом новой редакции пп. "а" п. 2 ч. 1 ст. 17 "Запреты, связанные с гражданской службой" <9> Федерального закона N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <10>. Так, согласно Федеральному закону N 58-ФЗ, определяющему правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации, четко определено понятие государственной службы РФ. Государственный служащий РФ призван обеспечивать полномочия лиц, замещающих государственные должности РФ <11>. На государственных гражданских служащих распространяется ряд ограничений и запретов, не свойственных для лиц, замещающих государственные должности. Например, в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 79-ФЗ "в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности", а в соответствии с п. 13 - "использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности" и др.

<7> Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. N 83 "О заместителе Председателя Правительства Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 4. Ст. 375; распоряжение Правительства РФ от 29 января 2010 г. N 71-р "О включении в состав Президиума Правительства Российской Федерации заместителя Председателя Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 5. Ст. 563.
<8> Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 (в ред. от 01.12.2008) "О государственных должностях Российской Федерации" // Российская газета. N 11 - 12. 1995. 17 января.
<9> "1. В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: ...2) замещать должность гражданской службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного частью второй статьи 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (пп. "а" в ред. Федерального закона от 29.01.2010 N 1-ФЗ).
<10> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 14.02.2010) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<11> См.: ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Повышение статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах поможет в дальнейшем избежать таких коллизий.

Перечисленные в статье меры по повышению значимости окружного уровня государственного управления могут стать важным шагом, способствующим образованию эффективной системы государственного управления и действительно единой системы исполнительной власти в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации.