Мудрый Юрист

Саморегулирование и саморегулируемая организация как составляющая часть общественных отношений

Белов Валерий Александрович, юрист АНО "Юридический научно-исследовательский центр", преподаватель Московского финансово-юридического университета.

В данной статье уделяется внимание такому правовому феномену, как саморегулируемая организация, ее целевой направленности по защите интересов неопределенного круга лиц, а также практическим вопросам по реализации и обеспечению прав потребителей товаров/услуг, реализуемых членами саморегулируемых организаций.

Ключевые слова: саморегулируемая организация, саморегулирование, публичная организация.

Self-regulation and self-regulative organization as an element of public relations

V.A. Belov

Belov Valerij Aleksandrovich, lawyer of Autonomous Nonprofit Organization "Juridical Scientific-Research Centre", teacher of Moscow Financial Juridical University.

This article focuses on the legal phenomenon such as self-regulatory organization, its targeting to protect the interests of an indefinite number of persons, as well as practical issues for the implementation and enforcement of consumer goods/services sold by the members of the self-regulatory organizations.

Key words: self-regulatory organization, self-regulation, a public entity.

В рамках развития Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <1> в последнее время активизировалась политика создания в различных областях предпринимательской и иной деятельности саморегулируемых организаций (далее - СРО). Однако в юридической литературе существует определенная полемика относительно правовой природы деятельности саморегулируемых организаций в связи с неоднозначным толкованием самого понятия СРО и недавним существенным распространением данной конструкции некоммерческих организаций в системе российского права.

<1> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Для определения правовой природы саморегулируемой организации необходимо обратиться к ее базисному принципу - саморегулированию. Некоторые авторы дают разносторонне направленные определения понятия "саморегулирование". Так, А.Ю. Колябин полагает, что саморегулирование как основной принцип существования саморегулируемой организации представляет собой способ реализации ее внутренней корпоративной правоспособности, объединяющей лиц по признаку единства вида предпринимательской или профессиональной деятельности, которые самостоятельно и инициативно разрабатывают и устанавливают правила и стандарты указанной деятельности, а также осуществляют контроль за их соблюдением правовыми средствами, применяемыми внутри организации <2>.

<2> Колябин А.Ю. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 8.

Интересное определение саморегулирования выдвигает О.Н. Максимович, который под саморегулированием понимает действия как проявление гражданско-правовой диспозитивности, в рамках которой субъект гражданского права может не только по своему усмотрению участвовать в процедурах реализации права, но и в определенных пределах создавать правила поведения, то есть осуществлять гражданско-правовое саморегулирование <3>.

<3> Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 10.

Наиболее полно отражает суть юридической полемики определение, данное О.С. Соколовой, которая полагает, что саморегулирование воплощается в качестве механизма воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов, сочетающего административное и корпоративное регулирование, основанного на правовой корпоративной культуре, включающей осознание субъектами рынка необходимости соблюдения установленных ими стандартов и правил деятельности, содержащих повышенные требования по сравнению с административными нормами <4>.

<4> Соколова О.С. Правовые основы саморегулирования // Юрист. 2008. N 4.

Приведенные выше позиции авторов свидетельствуют о наличии одного существенного вопроса: является ли СРО частным или публичным образованием? Представляется, саморегулируемая организация является частно-публичным образованием с превалирующей чертой публичности. Для обоснования данной позиции проведем анализ основных признаков саморегулируемой организации.

Признаки СРО как частного субъекта общественных отношений:

  1. саморегулируемая организация является некоммерческой организацией, которая вправе иметь имущество, отвечать этим имуществом по своим обязательствам, реализовывать свои имущественные интересы, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс, открывать счета в банках и т.п. (ст. 3 ФЗ N 315-ФЗ <5>);
<5> Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // Собрание законодательства РФ. 03.12.2007. N 49. Ст. 6076.
  1. СРО создаются по инициативе субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности, а не государства (ст. 3 ФЗ N 315-ФЗ);
  2. самостоятельное формирование органов управления СРО (ст. 6 ФЗ N 315-ФЗ).

Одним из направлений деятельности СРО является развитие конкурентоспособности между субъектами предпринимательских отношений, в том числе путем установления высоких требований товара/услуг, реализуемых последними.

Самостоятельное создание и управление денежными средствами (ст. 12 ФЗ N 315-ФЗ).

Признаки СРО как публичного субъекта общественных отношений:

В настоящее время СРО могут применять к своим членам меры дисциплинарного воздействия в случае выявления нарушения стандартов СРО, к числу которых может относиться и запрет на привлечение к работам лиц, не имеющих допуска. При таких обстоятельствах саморегулируемая организация действует в роли административного органа, указывая на необходимость проверять надлежащим образом контрагентов, которые привлекаются в качестве субподрядчиков, тем самым СРО опосредованно защищает интересы потребителей от ненадлежащих и сомнительных субъектов предпринимательской деятельности, что свидетельствует о публичной роли данного образования.

Однако вышеописанное обстоятельство не лишено отдельных негативных черт, в связи с которыми может усматриваться небрежное отношение со стороны члена саморегулируемой организации к мерам дисциплинарной ответственности, которые СРО может применить к своим членам, так как саморегулируемая организация не обладает правомочиями к привлечению лица к административной ответственности. При таких обстоятельствах лицо, исключенное из СРО за нарушение условий и порядка осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности, может вступить в другое СРО и возобновить свое участие в общественных отношениях в качестве профессионального субъекта. Таким образом, принятие мер дисциплинарного воздействия в форме исключения из членов СРО не выполняет своей профилактической и предупредительной функции, а лишь ставит вопрос денег и времени, которые потребуются для того, чтобы исключенный член смог вступить в иную саморегулируемую организацию. Для повышения ответственности членов СРО и укрепления законности предпринимательской деятельности целесообразно в ФЗ N 315-ФЗ внести следующую норму: "Лицо, исключенное из СРО, лишается права на повторное вступление в СРО соответствующего вида деятельности в течение одного календарного года, отсчитываемого с даты вынесения решения об исключении".

На наличие признаков публичной организации у СРО также указывал Конституционный Суд РФ в одном из своих дел: "...саморегулируемые организации представляют собой профессиональное объединение, созданное согласно выраженной в законе воле государства, направленное на делегирование этим профессиональным объединениям определенных публичных функций" <6>. Кроме того, данный вывод подтверждается и судебной практикой зарубежных стран: в Постановлении по делу от 23 июня 1981 г. "Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и де Мейер (de Meyere) против Бельгии" суд пришел к выводу, что обязанность членства врачей в ордене врачей провинции, который выполняет публичные функции, обеспечивая публичный контроль за профессиональной деятельностью врачей, не является нарушением статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <7>, предусматривающей право каждого на свободу объединений <8>.

<6> Определение Конституционного Суда РФ от 10.02.2009 N 461-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мисовца Василия Григорьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 15 и 24.6 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 5.
<7> Собрание законодательства РФ. 2001. N 2. Ст. 163.
<8> Герасимов А.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 86.

Таким образом, можно сделать вывод, что саморегулируемая организация является частно-публичным субъектом общественных отношений, так как вышеприведенный анализ свидетельствует о наличии как частных, так и публичных признаков субъекта общественных отношений, ибо одной из главных задач саморегулируемой организации является опосредованная защита интересов неопределенного круга лиц.

В настоящее время наблюдается правовая неопределенность в отношении имущественной (обеспечительной) ответственности членов СРО и самой СРО за вред, причиненный потребителям услуг/работ, выполненных членами СРО, а именно отсутствует полноценный механизм исполнения обеспечительной функции СРО. В законе названо лишь 2 способа обеспечения (ст. 13 ФЗ N 315-ФЗ):

личное/коллективное страхование;

формирование компенсационного фонда.

Однако в настоящее время отсутствуют нормативно закрепленный порядок предъявления требований к члену саморегулируемой организации и непосредственно к самой саморегулируемой организации, а также основания, условия и сроки их предъявления. Сама роль компенсационного фонда в юридической литературе вызывает определенные дебаты, как со стороны ученых, так и со стороны практиков. Существует мнение, что следует отказаться от идеи создания компенсационного фонда, поскольку данный институт на практике не используется, а предусмотренная законодательством схема сохранения и прироста средств названного фонда не обеспечивает его сохранность <9>. Однако ликвидация компенсационного фонда является излишней мерой для существующих общественных правоотношений, а в связи с наличием тягот, которые испытывают на себе потерпевшие от некачественного товара/услуг члена СРО, было бы не лишним законодательное закрепление порядка и способа обращения взыскания на денежные средства, являющееся мерой обеспечения действий членов саморегулируемой организации.

<9> Герасимов А.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций. С. 110.

Отсутствие жесткой регламентированной структуры порядка предъявления требований по возмещению вреда потерпевшему от действий лица, которое является членом СРО, противоречит правовой природе саморегулируемой организации как частно-публичному субъекту общественных отношений.

Предлагается внести в ФЗ N 315-ФЗ положения, аналогичные нормам (с некоторым изменением), которые регулируют порядок выплаты компенсации лицам за вред, причиненный арбитражными управляющими <10> и оценщиками <11>. Порядок выдвижения требования о компенсации убытков должен быть представлен следующим образом: потерпевший, которому причинен вред, выдвигает требования к члену саморегулируемой организации с обязательным уведомлением самой СРО. По истечении установленного законом срока удовлетворения претензии в досудебном порядке (срок не должен превышать тридцати дней. Выделено мною. - Б.В.) потерпевший от действий члена саморегулируемой организации вправе обратиться в суд как к причинителю вреда, так и к саморегулируемой организации, членом которой причинитель вреда является. Иными словами, у СРО и причинителя вреда возникает солидарная ответственность перед потерпевшим, а наличие претензионного порядка позволяет сторонам урегулировать возникшие разногласия до передачи спора в суд, в том числе посредством медиации <12>.

<10> Пункт 3 статьи 25.1 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2014) // Собрание законодательства РФ. 28.10.2002. N 43. Ст. 4190.
<11> Статья 24.8 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (ред. от 23.07.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 05.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3813.
<12> Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" (ред. от 23.07.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013) // Собрание законодательства РФ. 02.08.2010. N 31. Ст. 4162.

Таким образом, претензионный порядок будет играть важную роль для данных отношений, так как он позволит саморегулируемой организации проанализировать сложившуюся ситуацию и, возможно, удовлетворить требования потерпевшего, а далее уже самостоятельно разбираться с причинителем вреда, в том числе в порядке, установленном внутренними положениями.

Таким образом, можно сформулировать норму, которая подлежит включению в Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ: "Лицо, которому причинен вред действием/бездействием члена саморегулируемой организации, вправе солидарно требовать от причинителя вреда и саморегулируемой организации, членом которой является причинитель вреда, возмещения причиненных ему убытков в случае соблюдения им претензионного порядка. Срок рассмотрения претензии по требованиям потерпевшего о взыскании убытков, причиненных действиями члена саморегулируемой организации, составляет не более 30 дней с момента получения соответствующего требования саморегулируемой организацией и причинителем вреда". При этом необходимо обратить внимание, что предъявление требований к СРО НЕ должно носить субсидиарный характер <13>. Потребитель товара или услуги должен иметь право предъявить требование к СРО как к солидарному ответчику в случае неудовлетворения или оставления без рассмотрения его заявления о компенсации убытков членом СРО. При этом правило выдвижения требования о солидарном взыскании вышеназванных убытков должно быть схожим с тем, которое установлено в отношении солидарного поручительства, а именно: "Если поручитель и основной должник отвечают солидарно, то для предъявления требования к поручителю достаточно факта неисполнения либо ненадлежащего исполнения обеспеченного обязательства" <14>. Однако при данных правоотношениях, на взгляд автора настоящей статьи, необходим претензионный порядок, о котором говорилось выше. Таким образом, факт причинения членом СРО убытков третьему лицу (потребителю) должен давать последнему право подачи соответствующего иска как к члену саморегулируемой организации, так и к самой СРО с соблюдением претензионного порядка.

<13> Схожей позиции придерживается Д.А. Петров, который указывает следующее: "Ответственность СРО за счет средств компенсационного фонда является субститутивной ответственностью (vicarious liability) - ответственностью, наступающей независимо от того, каким образом действовало лицо, которое несет такую ответственность". См.: Петров Д.А. Правовой режим обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами // Юрист. 2013. N 18.
<14> Пункт 35 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.07.2012 N 42 "О некоторых вопросах разрешения споров, связанных с поручительством" // Экономика и жизнь (бухгалтерское приложение). 31.08.2012. N 34.

При изложенных обстоятельствах следует упорядочить нормы, которые устанавливают субсидиарную ответственность саморегулируемой организации, в том числе положения, установленные в ст. 25.1 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ.

В последнее время в юридической литературе встречаются попытки расширить количество субъектов, несущих ответственность за членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами. Так Ю.Г. Лескова предполагает, помимо предусмотренных ст. 13 ФЗ N 315-ФЗ мер, обязательное страхование саморегулируемой организацией риска своей деятельности по выполнению публичных функций и риска профессиональной ответственности своих членов <15>.

<15> Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 234.

Другие представители юридической науки говорят о необходимости введения субсидиарной ответственности других членов саморегулируемой организации по обязательствам своих коллег (других членов СРО).

Похоже, такие авторы рассматривают саморегулируемую организацию как средство ужесточения ответственности за некачественные товары или оказываемые услуги, существовавшее до момента "отпочкования" подлежащих ранее лицензированию видов деятельности. Однако необходимо все-таки соблюдать разумные пределы такой ответственности и не создавать чрезмерные, а порой и надуманные виды дополнительной ответственности саморегулируемой организации за своих членов. Компенсационный фонд/страхование деятельности члена СРО и его личная ответственность являются обоснованной и достаточной совокупностью способов обеспечения надлежащего исполнения обязательств перед потребителями. В противном случае мы будет наблюдать обратный эффект, которого старался достичь законодатель, а именно - снизить административные барьеры для субъектов предпринимательской деятельности. Если же мы пойдем по пути, предложенному вышеуказанными авторами, то в результате получим преобразовавшийся административный барьер с еще более жестким общественным контролем.

В заключение хотелось бы отметить, что способность саморегулируемых организаций более квалифицированно и более точечно, нежели государственные органы, реагировать на противоправную деятельность своих членов является безусловным преимуществом для общества.

Литература

  1. Герасимов А.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
  2. Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013.
  3. Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.
  4. Соколова О.С. Правовые основы саморегулирования // Юрист. 2008. N 4. С. 6 - 10; СПС "КонсультантПлюс".