Мудрый Юрист

Кодекс РФ об административных правонарушениях: история и современность (к 90-летию профессора н.г. Салищевой)

Хаманева Наталья Юрьевна, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена анализу тех новелл в развитии законодательства об административной ответственности, которые были внесены Кодексом РФ об административных правонарушениях. Профессор Н.Г. Салищева принимала самое активное участие в подготовке проекта этого Кодекса и тем самым внесла существенный вклад в развитие теории административной ответственности.

Ключевые слова: Надежда Георгиевна Салищева, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, административная ответственность.

The Code of Administrative Offences of the Russian Federation: history and modern times (dedicated to the 90th anniversary of Professor Nadezhda Salisheva)

N.Y. Khamaneva

Khamaneva Natalia Yurevna, honored lawyer of the Russian Federation, doctor of law, professor.

The legal innovations in this work are examined in the development of administrative legislation that was amended by the Code of Administrative Offences of the Russian Federation. Professor N. Salisheva actively took part in the preparation of the project of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation and made a significant contribution to the development of the theory of administrative liability.

Key words: Nadezhda Salisheva, the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, administrative liability.

Важным направлением совершенствования российского законодательства является его кодификация по отраслям права. В административном праве наиболее полную кодификацию имеет институт административной ответственности.

Первая кодификация законодательства об административной ответственности в СССР была проведена в 198 - 1985 гг. Тогда были приняты Основы законодательства об административных правонарушениях, на базе которых союзные республики принимали свои кодексы об административных правонарушениях. Кодекс РСФСР был принят 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г. Следует особо отметить, что данный Кодекс касался ответственности только физических лиц. Вместе с тем вопросы административной ответственности этой категории субъектов права нашли свое закрепление и в ряде других нормативных правовых актов. Ответственность юридических лиц вообще была не кодифицирована. К концу 2001 г. в стране действовало порядка 130 законодательных актов, которые давали право налагать административные взыскания: Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Законы РФ о валютном регулировании и валютном контроле, о ветеринарии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, об административной ответственности за нарушение законодательства в области использования атомной энергии и ряд других. Бесспорно, принятие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) явилось в свое время большим шагом вперед в развитии законодательства в данной области. Однако с момента принятия этого акта прошло достаточно много времени.

В условиях новой российской государственности возникла необходимость создания нового правового акта, регулирующего эту важную сферу общественных отношений. Федеральный законодательный акт об административной ответственности должен был прежде всего отвечать требованиям Конституции РФ 1993 г., в которой провозглашено обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, защита в равной степени безопасности личности, общества, государства. Кроме того, в Особенную часть КоАП РСФСР в те годы было внесено порядка ста новых составов. Около 200 статей подверглось корректировке. Некоторые положения Кодекса были признаны противоречащими Конституции РФ. Положения об административной ответственности многих федеральных законов не были включены в КоАП РСФСР и действовали непосредственно. Ряд норм устарел в связи с изменениями, произошедшими в государственном устройстве страны, экономической системе и т.д., а некоторые положения КоАП РСФСР фактически утратили юридическую силу, хотя не были отменены. Речь идет, в частности, о первоначальных статьях Кодекса, касающихся разграничения компетенции в области законодательства об административных правонарушениях. Это привело к тому, что субъекты Российской Федерации стали принимать свои законы об административной ответственности, об административных правонарушениях. Вместе с тем некоторые субъекты РФ в своих законодательных актах об административной ответственности стали изменять перечень видов административных взысканий, создавать новые юрисдикционные органы, изменять подведомственность в рассмотрении дел об административных правонарушениях, создавать свою процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, не учитывая необходимость обеспечивать соответствие этих законов нормам федерального Кодекса. Все это привело к тому, что на территории Российской Федерации нарушилось единство действия КоАП РСФСР. Это послужило основанием для начала дискуссии по поводу необходимости создания нового кодифицирующего акта в сфере административной ответственности. Следует также отметить, что Указом Президента РФ, утвердившим "Федеральную программу Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 гг." поручалось разработать проект Основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях. Форма законодательного акта затем неоднократно менялась, активно обсуждался вопрос, что это должен быть за акт. В конечном итоге решили сохранить прежнее название - кодекс.

Работа над подготовкой проекта нового КоАП РФ была начата еще в Верховном Совете РФ, а затем продолжена в Министерстве юстиции РФ и в Комитете Государственной Думы Федерального Собрания РФ по законодательству (в настоящее время - Комитет по государственному строительству). В работе принимали активное участие ученые и практики. Среди российских ученых особые заслуги принадлежат Н.Г. Салищевой, представляющей позицию Института государства и права РАН, - одному из ведущих специалистов в области административного права и процесса. В дальнейшем именно под ее общей редакцией вышел первый комментарий к новому КоАП РФ, который переиздавался уже семь раз <1>.

<1> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общей ред. к.ю.н., профессора, Заслуженного юриста РФ Н.Г. Салищевой. 7-е изд. перераб. и доп. М.: Проспект, 2011.

20 июня 1997 г. Кодекс был принят Государственной Думой в первом чтении, после чего сложная и кропотливая работа над этим актом была продолжена. После принятия Кодекса Государственной Думой в третьем чтении и одобрения Советом Федерации Президент РФ наложил вето на законопроект и указал на концептуальные недостатки, а также на то, что Кодекс не в полной мере соответствует Конституции РФ.

18 января 2001 г. в связи с наложенным Президентом РФ вето на проект КоАП РФ была создана специальная комиссия, в которую входили депутаты Государственной Думы, представители Совета Федерации, Администрации Президента РФ, Верховного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства юстиции РФ, МВД России и некоторых других ведомств, а также видные юристы. Надо отметить, что в рабочую группу, образованную указанной комиссией, также входила Н.Г. Салищева, которая, на мой взгляд, внесла немалый вклад в решение проблемы о понятии вины юридического лица, о системе административных наказаний, в т.ч. об административном аресте.

Совместными усилиями все разногласия были сняты. Обновленный вариант проекта КоАП РФ был принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г., одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г. и подписан Президентом РФ В.В. Путиным 30 декабря 2001 г. В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" Кодекс введен в действие с 1 июля 2002 г.

Кодекс включал в себя Общие положения, Особенную часть, разделы, посвященные органам (должностным лицам), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, производству по делам об административных правонарушениях, исполнению постановлений по данным делам. Следует отметить, что в отличие от КоАП РСФСР, где была сплошная нумерация статей, в новом Кодексе законодатель предпочел иной вариант - каждая глава имеет свою нумерацию статей. Это, как считали разработчики Кодекса, облегчит пользование им в случае внесения изменений и дополнений в КоАП РФ, т.е. не будет нарушена общая нумерация статей.

КоАП РФ определяет задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях. Данное законодательство состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Это существенно повысило по сравнению с прежним КоАП РСФСР гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности. Такое положение полностью соответствует п. "к" ст. 72 Конституции РФ, согласно которой административное и административно-процессуальное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, при осуществлении правового регулирования по вопросам административной ответственности возникает необходимость разграничения полномочий по данному предмету совместного ведения.

Применительно к законодательству об административных правонарушениях принципы разграничения полномочий были разъяснены в Определении Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 145-О. В Определении указывалось, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения, а при отсутствии такого федерального закона - осуществлять собственное правовое регулирование в области административной ответственности. При этом законодатель субъекта Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявленные к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях.

Впервые в КоАП РФ была закреплена презумпция невиновности (ст. 1.5), что полностью соответствует положениям Европейской конвенции о правах человека и основных свободах. Следует отметить, что указанный принцип ранее не провозглашался в законодательстве об административной ответственности. В этой связи можно отметить, что впервые в научной литературе по административному праву в России принцип презумпции невиновности применительно к административной ответственности был обоснован в монографии Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР" <2>. Сопоставление ст. 1.5 Кодекса с содержанием ст. 49 Конституции РФ показывает, что данная норма Кодекса воспроизводит и развивает конституционные положения о презумпции невиновности с учетом особенностей, присущих законодательству об административной ответственности, в частности производству по делам об административных правонарушениях.

<2> См.: Салищева Н.Г. Избранное. М.: РАП, 2011. С. 176 - 177.

Впервые в КоАП РФ в качестве субъектов административной ответственности были предусмотрены юридические лица. До этого долгое время административная ответственность юридических лиц не была кодифицирована. Таким образом, КоАП РФ устранил имеющиеся пробелы в действующем законодательстве об административной ответственности юридических лиц и признал их самостоятельными субъектами данного вида ответственности. При подготовке Кодекса возникла проблема определения вины юридического лица. Достаточно сложным оказалось сформулировать понятие и признаки вины юридического лица, поскольку речь идет о коллективном субъекте и его органе управления. Вместе с тем в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ были обозначены контуры понятия вины данного самостоятельного субъекта административной ответственности.

В КоАП РФ законодатель сохранил существовавший возраст, с которого физическое лицо может быть привлечено к административной ответственности - 16 лет на момент совершения административного правонарушения. Однако следует вспомнить, что дебаты по этому поводу имели место. Предлагалось снизить возраст до 14 лет.

В Кодексе сохранен принцип более строгой ответственности должностных лиц, перечень составов, предусматривающих для них повышенную ответственность, расширен. Особо следует отметить, что впервые в КоАП РФ в примечании к статье об ответственности должностных лиц дается определение должностного лица.

В КоАП РФ законодатель отказался от понятия необходимой обороны, которая очень редко встречалась в административном праве, однако сохранено понятие крайней необходимости.

В отличие от КоАП РСФСР, в котором речь шла об административных взысканиях, в КоАП РФ законодатель ввел термин "административное наказание". Новая терминология более соответствовала содержанию наказания как адекватной реакции государства на совершенное правонарушение. Как указано в ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ, наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

В КоАП РФ был изменен перечень видов административных наказаний. Так, были изъяты исправительные работы, поскольку они могли применяться исключительно по месту работы и, по существу, являлись штрафом в рассрочку. В качестве нового вида административного наказания появился такой вид, как дисквалификация, а в дальнейшем - административное приостановление деятельности. Однако следует сделать оговорку по этому вопросу. В соответствии с Федеральным законом от 8 июля 2012 г. N 65-ФЗ в КоАП РФ был включен новый вид административного наказания - обязательные работы, суть которых заключается в выполнении физическими лицами бесплатных общественно полезных работ в свободное от работы, службы или учебы время. Статья 3.13 КоАП РФ предусматривает сроки и условия назначения указанных работ.

В качестве нового административного наказания, которое будет применяться с начала 2015 г., был введен административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (см. ст. 3.14 КоАП РФ).

Кроме того, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу контроля в сфере оборота гражданского оружия", который вступил в силу с 1 июля 2011 г., из перечня видов административных наказаний исключен такой их вид, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Серьезные изменения внесены в ст. 3.5 КоАП РФ, имея в виду значительное увеличение сумм административных штрафов, налагаемых как на граждан, так и на юридических лиц. Существенно изменились и критерии, и условия применения этого самого распространенного вида административного взыскания.

В Особенной части Кодекса перечислены конкретные составы административных правонарушений. В эту часть был включен ряд норм КоАП РСФСР, которые доказали свою эффективность при осуществлении правоприменительной практики, нормы, принятые в последнее время федеральными законами, предусматривающими административную ответственность. В последние годы Особенная часть пополнилась большим количеством новых норм. Перечень составов был существенно дополнен в связи с изменившимися условиями жизни общества, и этот процесс продолжается. Таким образом, по сравнению с КоАП РСФСР в современном Кодексе существенно расширен перечень составов административных правонарушений, влекущих административную ответственность. Так, например, в связи с принятием в свое время нового Трудового кодекса РФ значение приобрели статьи КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность работодателей и иных должностных лиц за нарушение трудового законодательства.

В связи с развитием информационных услуг, оказываемых населению, в КоАП РФ появились составы административных правонарушений, устанавливающие административную ответственность должностных лиц за нарушения законодательства РФ о защите информации, нарушения порядка изготовления и хранения информации, нарушения требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов.

В третьем разделе КоАП РФ законодатель закрепляет систему и полномочия органов административной юрисдикции. В Кодекс включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать дела об административных правонарушениях, органы, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации, осуществляющие государственный надзор за связью и информацией, органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг и т.д. В то же время такие органы, как комиссии по борьбе с пьянством, административные комиссии, в КоАП РФ в качестве субъектов административной юрисдикции на федеральном уровне не предусмотрены.

С учетом законодательства РФ о судебной системе законодатель распределил подсудность дел между мировыми судьями, федеральными судьями районных судов, судьями гарнизонных военных судов, федеральными арбитражными судьями. Следует отметить, что в настоящее время ярко просматривается тенденция расширения подсудности дел об административных правонарушениях.

КоАП РФ объединяет материальные и процессуальные нормы. Таким образом, Кодекс регулирует и вопросы производства по делам об административных правонарушениях. При подготовке Кодекса обсуждался вопрос о том, должен ли он содержать в себе одновременно и те, и другие нормы. Кодекс РСФСР был построен как раз по такому принципу. В результате дискуссии было решено этот принцип сохранить. Таким образом, КоАП РФ является актом комплексной кодификации. Вместе с тем и сейчас некоторые представители науки и правоприменительной практики предлагают выделить и расширить содержание процессуальной части и создать Административно-процессуальный кодекс по делам об административных правонарушениях. Однако, учитывая множество субъектов административной юрисдикции в виде федеральных и региональных органов исполнительной власти, должностные лица которых уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, не представляется возможным ввести процедуру рассмотрения этих дел, аналогичную судебной. На практике также стало привычным сосредоточение и материальных, и процессуальных норм в одном кодифицированном акте.

В КоАП РФ значительно расширены права потерпевшего, введены новые участники производства, такие как законные представители юридического лица, защитник, представитель, понятой, специалист. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" отражены права прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.

Законодатель расширил перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, добавив в 2005 г. временный запрет деятельности, а в 2007 г. - освидетельствование на состояние алкогольного опьянения. Так, временный запрет деятельности в административном порядке может быть применен в том случае, если за совершение административного правонарушения, связанного с нарушением конкретных правил, Кодексом предусмотрена административная ответственность в виде административного приостановления деятельности. До 1 января 2011 г. назначать такой вид наказания были уполномочены только судьи. После этого право назначать такое наказание предоставлено должностным лицам федерального органа исполнительной власти, которые уполномочены применять ч. 3 ст. 9.1 Особенной части Кодекса, упомянутые в ч. 1 ст. 3.12 Кодекса.

Важной стадией производства по делам об административных правонарушениях является пересмотр постановлений и решений по этой категории дел. Право обжалования постановления по делу об административном правонарушении всегда рассматривалось как одна из важных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Обжаловано может быть любое постановление по делу об административном правонарушении, а также определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении независимо от того, каким органом или должностным лицом они вынесены.

Вопрос о разграничении подведомственности дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях судам общей юрисдикции и арбитражным судам в Кодексе решен не четко.

Связано это с тем, что подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судам в первой инстанции определяется путем перечисления определенных составов правонарушений в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, а компетенция арбитражных судов при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях определена недостаточно четко в ч. 3 ст. 30.1, в которой указано, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд.

Необходимость двух судебных инстанций при рассмотрении жалоб по делам об административных правонарушениях определена Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 КоАП РСФСР. Этим Постановлением указанные нормы закона были признаны не соответствующими Конституции РФ как исключающие возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.

В последние годы по вопросам обжалования постановлений судей новеллой КоАП РФ явилось установление права лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол, обжаловать в вышестоящий суд такие постановления.

Несмотря на создание многоступенчатой и достаточно надежной системы проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях до вступления этого постановления в законную силу, КоАП РФ сохранил возможность исправления ошибок и после вступления состоявшихся решений в законную силу. На этот счет была высказана правовая позиция Конституционного Суда РФ, которая была выражена в целом ряде определений. Это послужило основанием для дополнения главы 30 КоАП РФ статьями 30.12 - 30.19, регламентирующими порядок рассмотрения жалобы (протеста) на постановления и решения по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу в суде надзорной инстанции.

После принятия КоАП РФ прошло 12 лет. За этот период в него было внесено достаточно большое количество изменений и дополнений, исходя из реалий современной действительности. Вместе с тем ряд положений Кодекса нуждается в дальнейшем совершенствовании и доработке. Это касается как Особенной части, так и процессуальных аспектов. В настоящее время в Государственной Думе идет работа по модернизации КоАП РФ и подготовке новой редакции Кодекса с учетом практики его применения, уточнения и развития ряда его положений.

В заключение хотелось бы отметить, что проф. Н.Г. Салищева тщательно следит за изменениями Кодекса и правоприменительной практикой. Об этом свидетельствуют глубокий критический анализ состояния КоАП РФ и предложения Н.Г. Салищевой по совершенствованию законодательного регулирования административной ответственности в ее научных статьях и выступлениях на научно-практических конференциях <3>.

<3> Салищева Н.Г. Проблемные вопросы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития): Сборник. М.: ИГП РАН, 2003; Ее же. Проблемные вопросы института административной ответственности // Административная ответственность: вопросы теории и практики: Сборник статей. М.: ИГП РАН, 2004; Ее же. Проблемы совершенствования норм КоАП РФ // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Сборник статей. М.: ВНИИ МВД России, 2005; Ее же. О практике применения Кодекса РФ об административных правонарушениях // Труды ИГП РАН. 2006. N 4; Ее же. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности // Административное право и процесс. 2009. N 5.

Литература

  1. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общей ред. к.ю.н., профессора, Заслуженного юриста РФ Н.Г. Салищевой. 7-е изд. перераб. и доп. М.: Проспект, 2011.
  2. Салищева Н.Г. Избранное. М.: РАП, 2011. С. 176 - 177.
  3. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития): Сборник. М.: ИГП РАН, 2003.
  4. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности // Административная ответственность: вопросы теории и практики: Сборник статей. М.: ИГП РАН, 2004.
  5. Салищева Н.Г. Проблемы совершенствования норм КоАП РФ // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Сборник статей. М.: ВНИИ МВД России, 2005.
  6. Салищева Н.Г. О практике применения Кодекса РФ об административных правонарушениях // Труды ИГП РАН. 2006. N 4.
  7. Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности // Административное право и процесс. 2009. N 5.