Мудрый Юрист

Об административной ответственности за экологические нарушения

"Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение", 2010, N 11

Речь в данной статье пойдет о явлении, достаточно обыденном и объединяющем своей проблемностью многие виды деятельности различных организаций. Тема статьи - загрязнение окружающей среды, в том числе отходами, образующимися в деятельности предприятий. В предпринимательской среде существует поговорка: мусор - это деньги, которые валяются под ногами. И можно смело утверждать, что данное выражение полностью соответствует сегодняшним реалиям. Ведь существует несколько вариантов развития событий в "жизни" мусора: первый и наиболее удачный вариант - доходный: сдать его на вторичную переработку, пополнив тем самым бюджет организации; второй вариант - расходный: избавиться от мусора, передав его на утилизацию специализированной фирме и оплатив ее услуги. Кроме того, существует и третий, наиболее худший сценарий "взаимоотношений" мусора с бюджетом строительной организации - уплата в бюджет административного штрафа (к примеру, за хаотично возникшую свалку опасных отходов на строительной площадке). Разберем третий, "штрафной" сценарий подробнее.

Все дело в том, что государство, создавая систему экологических стандартов, параллельно установило достаточно широкую систему наказаний за их нарушение. Ответственность в данной системе санкций варьируется от дисциплинарной до уголовной. Мы же рассмотрим наиболее "популярный" и широко применяемый ее вид - административную ответственность.

Общие положения

Согласно п. п. 1 и 2 ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. При этом данные лица должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводить мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством. Проще говоря, все организации, независимо от рода своей деятельности, должны заботиться об экологии и соблюдать экологическое законодательство.

Относительно мусора это означает соблюдение порядка обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду. Основы обращения с отходами регулирует множество законов, специализированным среди которых является Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ). В соответствии со ст. 1 названного Закона под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Ответственность за эконарушения предусмотрена гл. 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" КоАП РФ. Данная глава содержит 42 статьи. Мы рассмотрим лишь три - 8.1, 8.2 и 8.41, так как именно на них приходится львиная доля всех проблем строительных организаций.

Названные статьи предусматривают ответственность за следующие виды экологических нарушений:

  V   ст. 8.1: несоблюдение  экологических  требований при  территориальном
планировании, градостроительном зонировании, планировке территории,
архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном
ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из
эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов
капитального строительства влечет предупреждение или наложение
административного штрафа на должностных лиц от 2 тыс. до 5 тыс. руб.,
на юридических лиц - от 20 тыс. до 100 тыс. руб.;
---------------------------------------------------------------------
V ст. 8.2: несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических
требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании,
транспортировании, размещении и ином обращении с отходами
производства и потребления или иными опасными веществами влечет
наложение административного штрафа на должностных лиц от 10 тыс. до
30 тыс. руб., на юридических лиц - от 100 тыс. до 250 тыс. руб. или
административное приостановление деятельности на срок до 90 суток;
---------------------------------------------------------------------
V ст. 8.41: невнесение в установленные сроки платы за негативное
воздействие на окружающую среду влечет наложение штрафа на
должностных лиц в размере от 3 тыс. до 6 тыс. руб., на юридических
лиц - от 50 тыс. до 100 тыс. руб.

Как видим, размеры штрафов заметно отличаются, поэтому важно знать, какая статья должна применяться контролерами при выявлении того или иного нарушения и какое именно действие либо бездействие является нарушением. Практика свидетельствует, что проверяющие нередко перегибают палку или просто путают статьи. В таких случаях организация может избежать уплаты штрафа, обратившись в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административного органа о назначении наказания.

Статья 8.1 КоАП РФ

Данная статья применяется в случаях, когда предприятие нарушает экологические требования в процессе строительства, реконструкции, ремонта, а также при вводе в эксплуатацию (выводе из эксплуатации) и непосредственно эксплуатации в своей хозяйственной деятельности зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства. Типичным примером нарушения, ответственность за которое предусмотрена данной статьей, является строительство в водоохранной зоне объектов (баз отдыха, коттеджных поселков, ливнево-дренажных сетей и т.д.) при отсутствии проектной документации, разрешения на строительство, экологических согласований (Постановления ФАС ЦО от 25.03.2009 N А14-12105/2008/406/23, ФАС СЗО от 18.05.2010 N А21-8271/2009 и др.).

Основанием для наложения административного штрафа по этой статье являются выявленные контролерами нарушения требований Закона N 7-ФЗ. Данный вывод подтвержден Постановлениями ФАС МО от 02.07.2010 N КА-А40/6371-10, от 21.04.2010 N КА-А41/3249-10, ФАС ПО от 23.07.2010 N А12-3959/2010 и др.

Назовем наиболее распространенные правонарушения:

  V   строительство и  реконструкция зданий,  строений,  сооружений и  иных
объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных
участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в
ущерб требованиям в области охраны окружающей среды (п. 2 ст. 37);
---------------------------------------------------------------------
V ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных техническими средствами и
технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов
производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов
загрязняющих веществ (п. 2 ст. 38);
---------------------------------------------------------------------
V ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за
загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных
проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной
среды, рекультивации земель, благоустройству территорий (п. 2
ст. 38);
---------------------------------------------------------------------
V вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов
при отсутствии утвержденной в установленном порядке проектной
документации (п. 3 ст. 39).

Кроме того, названная статья может быть применена в случае нарушения организацией срока представления расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду. Это также является нарушением положений Закона N 7-ФЗ. В частности, ФАС СКО (Постановление от 12.04.2010 N А32-51737/2009-51/972-299АЖ), признавая наложение штрафа правомерным, исходил из следующего. В соответствии со ст. 16 Закона N 7-ФЗ негативное воздействие на окружающую среду является платным. Приказом Ростехнадзора от 05.04.2007 N 204 утвержден Порядок заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее - Порядок). Согласно п. 3 Порядка расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду представляется плательщиками не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим отчетным кварталом. Как видно из материалов дела, указанный расчет общество представило с пропуском установленного срока, чем нарушило экологические требования при эксплуатации базы отдыха.

Статья 8.2 КоАП РФ

Напомним, данная статья предусматривает не только более высокие размеры штрафов, но и возможность административного приостановления деятельности предприятия-нарушителя на срок до 90 суток. Второй вид ответственности является более жестким по сравнению с наложением штрафа, поэтому обычно применяется, если в действиях нарушителя имеются отягчающие обстоятельства (например, особо крупный размер ущерба) либо если ликвидация нарушений просто физически не может идти параллельно с деятельностью, осуществляемой организацией (например, если невозможно убрать образовавшиеся кучи мусора без остановки строительства). Приостановление деятельности организации производится на основании решения суда.

Столь строгие санкции применяются к организациям за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Какие нарушения подпадают под действие ст. 8.2 КоАП РФ?

Правоприменительная практика выработала следующий подход к решению этого вопроса. Если организация нарушила нормы Закона N 89-ФЗ, ответственность наступит по ст. 8.2 КоАП РФ.

Так, штраф по этому основанию налагают:

<1> Порядок заполнения и представления данной формы утвержден Постановлением Росстата от 17.01.2005 N 1.

Данный вывод подтверждается Постановлениями ФАС ПО от 18.08.2010 N А12-6165/2010, ФАС МО от 04.05.2010 N КА-А40/3966-10, ФАС ВВО от 14.12.2009 N А17-3049/2009, ФАС ЗСО от 01.09.2010 N А75-12846/2009, ФАС СЗО от 07.04.2010 N А44-5234/2009 и др.

Напомним, ст. 11 Закона N 89-ФЗ обязывает организации при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения, предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами. В соответствии с п. 3 ст. 14 этого Закона на отходы I - IV классов опасности должен быть составлен паспорт. В силу п. 2 ст. 19 Закона N 89-ФЗ предприятия, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны представлять статистическую отчетность.

Обратите внимание! Пункт 3 ст. 18 этого Закона освобождает субъектов малого и среднего предпринимательства от обязанности разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Такие предприятия представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта РФ отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке <2>. Добавим, что критерии отнесения организаций к категории субъектов малого и среднего предпринимательства установлены ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Поэтому, если контролеры выписали штраф за отсутствие нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, такому предприятию избежать материальных потерь поможет обращение в суд (см., например, Постановление ФАС СЗО от 16.08.2010 N А44-846/2010).

<2> Данная норма действует с 30.06.2009 (п. 16 ст. 33, п. 2 ст. 49 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

По этой же статье взыскивают штраф за отсутствие специально обученных лиц по обращению с опасными отходами (Постановления ФАС ВВО от 14.07.2010 N А31-127/2010 и от 14.12.2009 N А17-3049/2009, ФАС УО от 27.05.2010 N Ф09-3977/10-С1 и др.). Основанием для привлечения к ответственности в данном случае является несоблюдение требования п. 1 ст. 15 Закона N 89-ФЗ, согласно которому лица, которые допущены к обращению с отходами I - IV классов опасности, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I - IV классов опасности.

Долгое время предметом споров был вопрос о наличии (отсутствии) обязанности получения лицензии организациями, в процессе деятельности которых образуются отходы. Ростехнадзор настаивал на том, что практически все предприятия должны иметь лицензии, при отсутствии которых контролеры взыскивали штраф по ст. 8.2 КоАП РФ. Однако с 30.06.2009 в связи с внесенными в законодательство изменениями ситуация прояснилась. Во-первых, в пп. 74 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" четко сказано: к лицензируемой относится деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV классов опасности; деятельность по накоплению отходов I - V классов опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности лицензированию не подлежит. Во-вторых, ст. 1 Закона N 89-ФЗ содержит следующие определения:

  V   сбор отходов - прием или  поступление  отходов  от  физических  лиц и
юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания,
транспортирования, размещения таких отходов;
---------------------------------------------------------------------
V использование отходов - применение отходов для производства товаров
(продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения
энергии;
---------------------------------------------------------------------
V обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и
обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях
предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и
окружающую среду;
---------------------------------------------------------------------
V транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью
транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в
собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя
либо предоставленного им на иных правах;
---------------------------------------------------------------------
V размещение отходов - хранение и захоронение отходов;
---------------------------------------------------------------------
V хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в
целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;
---------------------------------------------------------------------
V захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему
использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения
попадания вредных веществ в окружающую среду;
---------------------------------------------------------------------
V накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не
более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в
соответствии с требованиями законодательства в области охраны
окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-
эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего
использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Таким образом, получать лицензию не требуется тем предприятиям, у которых отходы только образуются и накапливаются (не более шести месяцев) до вывоза их специализированной организацией на полигон. Не нужна лицензия и тем, кто осуществляет любую деятельность с отходами V класса опасности (к этому классу относятся макулатура, картон, электрические лампы накаливания отработанные, отходы стекловолокна и др. <3>). Соответственно, привлечение к ответственности за отсутствие лицензии в таких случаях неправомерно (Постановления ФАС УО от 02.08.2010 N Ф09-5719/10-С1, ФАС ВВО от 14.12.2009 N А17-3049/2009 и др.).

<3> См. Приказ МПР России от 02.12.2002 N 786 "Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов".

Статья 8.41 КоАП РФ

Согласно ст. 16 Закона N 7-ФЗ негативное воздействие на окружающую среду является платным. При этом под негативным понимается такое воздействие, последствия которого приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (ст. 1 этого Закона).

В соответствии с п. 2 ст. 16 Закона N 7-ФЗ к видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

  V   выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;
---------------------------------------------------------------------
V сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в
поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на
водосборные площади;
---------------------------------------------------------------------
V загрязнение недр, почв;
---------------------------------------------------------------------
V размещение отходов производства и потребления;
---------------------------------------------------------------------
V загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными,
ионизирующими и другими видами физических воздействий;
---------------------------------------------------------------------
V иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду установлен Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и Приказом Ростехнадзора от 08.06.2006 N 557 "Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду", в соответствии с которыми платежи за негативное воздействие на окружающую среду вносятся не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом (кварталом).

Заметим, пеней за несвоевременное внесение платы не установлено. Вместе с тем ст. 8.41 КоАП РФ предусматривает ответственность за просрочку платежа в виде штрафа на должностных лиц в размере от 3 тыс. до 6 тыс. руб., на юридических лиц - от 50 тыс. до 100 тыс. руб. Согласитесь, немаленькая сумма, особенно если учесть, что нередко карается даже минимальная просрочка внесения платежей. Другими словами, штраф даже при нарушении срока внесения платы на несколько дней будет законным, и суды, в том числе ВАС, поддерживают такую позицию органов Ростехнадзора. Впрочем, в этом случае иногда в пользу организации "срабатывает" довод о малозначительности нарушения, что позволяет добиться отмены постановления о взыскании штрафа (Постановления ФАС ЗСО от 31.03.2010 N А81-4031/2009 (нарушение срока внесения платы составило семь дней), ФАС ВСО от 20.10.2009 N А74-2177/2009 (просрочка - девять дней) и др.) <4>.

<4> Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья может освободить лицо, совершившее правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Обратите внимание! Предприятие нельзя оштрафовать за это нарушение, если оно выявлено спустя год после истечения срока внесения платы (п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, Постановления ФАС СЗО от 15.12.2009 N А44-3057/2009, ФАС ДВО от 24.03.2010 N Ф03-1528/2010 и т.д.).

Подробнее рассмотрим такой вид негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов производства и потребления. Понятно, что строительная отрасль пока не относится к безотходным производствам, но возникает ли у предприятия обязанность внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду в результате размещения отходов производства и потребления?

Для ответа на этот вопрос необходимо вернуться к приведенному нами выше определению "размещение отходов", под которым понимается хранение (не путать с накоплением!) и захоронение отходов. Следовательно, размещением отходов занимаются специализированные компании, имеющие лицензии и эксплуатирующие полигоны. Соответственно, строительные организации, в подавляющем большинстве случаев лишь временно накапливающие отходы, не обязаны вносить плату за размещение отходов. Этот вывод подтверждается и мнением Президиума ВАС.

Разъясняя практическое применение определений, приведенных в ст. 1 Закона N 89-ФЗ, а также случаи, когда у организации возникает обязанность внесения платы за размещение отходов производства и потребления, неисполнение которой влечет наложение штрафа по ст. 8.41 КоАП РФ, Президиум ВАС в Постановлении от 20.07.2010 N 4433/10 указал следующее. Статья 12 Закона N 89-ФЗ устанавливает особые требования к объектам размещения отходов: их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специальных исследований и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов, ведение которого осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах.

Следовательно, при отсутствии обязанности вносить плату за размещение отходов организация не может быть привлечена к ответственности за просрочку платежа на основании ст. 8.41 КоАП РФ. Аналогичная позиция была представлена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 N 14561/08.

Заметим, что федеральные арбитражные суды, взяв на вооружение позицию Президиума ВАС, стали отменять постановления о привлечении к ответственности (Постановления ФАС ЦО от 03.02.2010 N А23-1764/09А-11-67, ФАС СЗО от 23.11.2009 N А05-9018/2009), а также отказывать органам Ростехнадзора во взыскании сумм невнесенной платы за такое загрязнение (Постановления ФАС СЗО от 13.05.2010 N А21-4875/2009 и от 24.12.2009 N А21-1922/2009, ФАС ВВО от 31.05.2010 N А79-3668/2009).

Например, ФАС УО в Постановлении от 17.06.2010 N Ф09-4648/10-С1 отметил: деятельность организации по содержанию отходов в промежуточных местах хранения до их вывоза контрагентами по сделкам гражданско-правового характера не обладает признаками деятельности по хранению отходов по смыслу, придаваемому этой деятельности нормами Закона N 89-ФЗ. При этом контролирующим органом в материалы дела не представлено каких-либо сведений о самостоятельном вывозе и захоронении предприятием отходов. Поскольку организация не занималась размещением отходов, у нее отсутствует обязанность внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду в связи с размещением отходов.

Более того, у предприятий появилась возможность вернуть излишне внесенные платежи за размещение отходов, которое, как теперь выяснилось, фактически не производилось (Постановление ФАС ПО от 17.03.2010 N А55-15472/2009).

* * *

В заключение заметим, что допущенные контролерами процессуальные нарушения (например, составление протокола об административном правонарушении без участия законного представителя организации) можно использовать как основание для освобождения от ответственности (Постановления ФАС СЗО от 07.09.2010 N А56-18016/2010, от 28.07.2010 N А56-72295/2009 и т.д.).

С.С.Кислов

Эксперт журнала

"Строительство:

бухгалтерский учет

и налогообложение"