Уменьшение лимитов бюджетных обязательств как основание для изменения срока исполнения контракта
Зибзеева Е.В., кандидат экономических наук, заведующий сектором государственных закупок министерства общего и профессионального образования Ростовской области.
При исполнении договорных обязательств стороны достаточно часто сталкиваются с тем, что выполнить их по объективным причинам невозможно. Отсюда особый интерес к вопросу о возможности внести изменения в условия контракта. Как известно, нормы Закона N 44-ФЗ значительно ограничивают такую возможность. Перечень случаев, когда допускается изменение существенных условий заключенного контракта, установлен в ст. 95 Закона N 44-ФЗ.
Одним из таких случаев является уменьшение ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика лимитов бюджетных обязательств (далее - ЛБО) в порядке, предусмотренном п. 6 ст. 161 БК РФ <1>. При этом государственный или муниципальный заказчик должен согласовать новые условия контракта, в т.ч.:
<1> Пункт 6 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ.- цену контракта, и (или)
- срок исполнения контракта, и (или)
- количество товара, объем работы или услуги, предусмотренные контрактом.
Для начала определим, какие категории заказчиков могут (и обязаны) пользоваться п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ. Рассматриваемая норма содержит ссылку на ст. 161 БК РФ, которая регламентирует особенности правового положения казенных учреждений. Однако в соответствии с п. 11 ст. 161 БК РФ положения указанной статьи распространяются также:
- на органы государственной власти (государственные органы);
- органы местного самоуправления (муниципальные органы);
- органы управления государственными внебюджетными фондами.
При этом должны учитываться положения бюджетного законодательства, устанавливающие полномочия указанных органов.
Из ст. 161 БК РФ следует, что согласование новых условий исполнения государственных (муниципальных) контрактов это не право заказчика, а его обязанность. При этом основанием для изменения срока исполнения контракта и иных условий контракта является уменьшение ранее доведенных ЛБО. Не уточняется, идет ли речь об уменьшении ЛБО исходя из общего объема средств на исполнение контракта либо лишь об уменьшении ЛБО в определенном финансовом году.
Вопросы изменения количества товаров (объема работ, услуги) и цены контракта урегулированы Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1090 "Об утверждении методики сокращения количества товаров, объемов работ или услуг при уменьшении цены контракта", поэтому в настоящей статье они рассматриваться не будут. Интерес для автора представляет исключительно вопрос о переносе сроков исполнения по контракту.
Анализ имеющейся судебной практики позволяет прийти к следующему выводу: если при исполнении контракта органу исполнительной власти или казенному учреждению понадобилось изменить сроки исполнения обязательств по контракту, то такому заказчику достаточно обратиться в финансовые органы с целью утверждения новой разбивки ЛБО по годам, чтобы у него появилась законная возможность заключить соответствующее соглашение об изменении сроков.
Пример 1.
Одно из казенных учреждений Росавтодора заключило в августе 2014 года государственный контракт на реконструкцию автомобильной дороги, с ценой 463 млн руб. и сроком выполнения работ до 31.10.2014.
При этом еще в июле 2014 года данное казенное учреждение направило в Управление проектирования и строительства автомобильных дорог письмо о переносе ввода объекта в эксплуатацию на 2015 год и о рассмотрении новой разбивки бюджетных инвестиций в связи с затянувшейся процедурой размещения государственного заказа и невозможностью ввода объекта в эксплуатацию в 2014 году из-за ограниченного срока строительного сезона. Для освоения бюджетных инвестиций на 2014 год не освоенные заказчиком ЛБО 2014 года были в полном объеме перераспределены на другой объект. Соответственно, по рассматриваемому объекту ЛБО, доведенные казенному учреждению на 2014 год, были уменьшены, а его государственное задание уточнено. С учетом изложенного в декабре 2014 года казенное учреждение заключило с подрядчиком дополнительное соглашение к государственному контракту, по которому срок исполнения контракта был продлен на один год (до 31.10.2015), а первоначальная цена контракта, оставшись неизменной, распределена на 2014 и 2015 годы следующим образом:
- на 2014 год - 84 868 700,00 руб.;
- на 2015 год - 378 131 300,00 руб.
Контрольный орган увидел в изменении сроков выполнения работ по контракту нарушение ст. 95 Закона N 44-ФЗ <2>. Суды трех инстанций пришли к выводу о правомерности данного дополнительного соглашения (в т.ч. в части изменения срока выполнения работ), указав, что правовым основанием для его заключения является п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ <3>.
<2> Акт проверки ТУ Росфиннадзора от 30.06.2015 в отношении ФКУ "Управление Федеральных автомобильных дорог "Южный Байкал" Федерального дорожного агентства".<3> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16.03.2017 по делу N А10-7326/2015.
Пример 2.
В ФАС России поступила жалоба на то, что Комитет по строительству Санкт-Петербурга заключил дополнительное соглашение к контракту на реконструкцию корпусов многофункционального медицинского центра. Дополнительным соглашением срок завершения работ был изменен с "не позднее 15 декабря 2016 года" на "не позднее 20 декабря 2017 года". ФАС России посчитала, что действия заказчика нарушают положения ст. 95 Закона N 44-ФЗ, которая не позволяет изменять срок выполнения работ <4>.
<4> Решение ФАС России от 29.03.2016 по делу N П-53/16.Однако суды признали данное решение недействительным, поскольку спорное дополнительное соглашение было заключено в связи с уменьшением ЛБО в одном из годов, на которые предусматривалось финансирование. А именно, в соответствии с адресной инвестиционной программой (АИП), утвержденной Законом Санкт-Петербурга, для целей проведения работ на объекте Комитету как их заказчику установлены лимиты финансирования:
- 2014 год - 853 708,6 тыс. руб.;
- 2015 год - 1 634 509,3 тыс. руб.;
- 2016 год - 947 943,3 тыс. руб.
В конце 2015 года в АИП были внесены изменения в части сроков и объема финансирования работ по контракту: период выполнения работ продлен до 2017 года включительно, соответственно перераспределено финансирование. ЛБО на 2016 год уменьшены с 947 943,3 тыс. руб. до 841 317 тыс. руб., а на 2017 год предусмотрено дополнительное финансирование в объеме 1 742 586,2 тыс. руб.
В связи с указанным суды пришли к выводу, что дополнительное соглашение, в соответствии с которым были продлены сроки выполнения работ, заключено с соблюдением требований п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ <5>.
<5> Постановление ФАС Московского округа от 07.06.2017 по делу N А40-141570/2016. Определением ВС РФ от 02.10.2017 N 305-КГ17-13700 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в СКЭС ВС РФ.Пример 3.
Управление по строительству, ремонту дорог и искусственных сооружений администрации г. Уфы (заказчик) заключило муниципальный контракт, сроки выполнения работ по которому были определены с 10.08.2015 по 20.12.2016. Впоследствии к данному контракту был заключен ряд дополнительных соглашений: изменены сроки оплаты и объемы финансирования обязательств по контракту, в частности предусмотрено увеличение периода оплаты выполненных работ до 2019 года. В связи с этим подрядчик предложил перенести на 2019 г. в т.ч. и срок окончания работ, однако муниципальный заказчик на это не пошел.
Суды в полном объеме удовлетворили иск подрядчика об изменении срока окончания работ ("до 20.12.2019"), указав на взаимосвязь ст. 767 ГК РФ, ст. 161 БК РФ и п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ. Поскольку факт изменения ЛБО был подтвержден материалами дела и не оспаривался сторонами, суды признали данное обстоятельство достаточным основанием для изменения срока исполнения муниципального контракта <6>.
<6> Постановление ФАС Уральского округа от 18.05.2017 по делу N А07-20439/2016. См. также: Постановление ФАС Уральского округа от 19.10.2016 по делу N А07-26470/2015.Как видно из приведенных кейсов, контрольные органы неодобрительно относятся к заключению заказчиками соглашений, ведущих к изменению сроков исполнения контракта. Поэтому рассматриваемый механизм нельзя считать однозначным. Причиной этого является несовершенство формулировки п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ, буквальное прочтение которой действительно предполагает возможность различного понимания данной нормы.
Однако, как можно было убедиться, последнее слово всегда остается за судебными инстанциями. И по вопросу о правомерности изменения сроков исполнения контракта в связи с уменьшением ЛБО суды демонстрируют редкое единодушие, считая такое изменение правомерным. Участники контрактной системы могут использовать изложенные аргументы для обоснования действий, отвечающих их практическим интересам.