Мудрый Юрист

Новеллы законодательства о пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих: критический анализ ряда положений

Никифорова Нина Николаевна, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

В настоящей статье автор рассматривает изменения законодательства о пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих, анализируя некоторые теоретические и практические проблемы, связанные с принятием этих изменений.

Ключевые слова: государственные гражданские служащие, запреты и ограничения, связанные с государственной службой, страховые пенсии, пенсии за выслугу лет, пенсионный возраст, особенности пенсионного обеспечения гражданских государственных служащих.

New Laws on Pension Benefits of State Civil Servants: a Critical Analysis of Some Provisions

N.N. Nikiforova

Nikiforova Nina N., Assistant Professor of the Department of Civil and Legal Disciplines of the Saint Petersburg Law Institute (branch) of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

In this article author considers changes in legislation at the pensions for civil servants, analyzing some theoretical and practical problems, associated with the adoption of these changes.

Key words: state civil servants, prohibitions and restrictions connected with the public service, insurance pension, pensions for long service, retirement age, features of pension state civil servants.

В последние годы чиновники у нас часто являются объектом огульной критики, активно распространяемой средствами массовой информации. Однако очевидно, что государственное управление держится на чиновничестве, от эффективной работы которого зависит функционирование всех систем государства. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" выделяет такие виды государственной службы, как гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Правовое положение большой "армии" гражданских государственных служащих регулируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В соответствии с ним к государственным служащим предъявляются особые требования, связанные с их служебной деятельностью, для них установлен ряд весьма существенных ограничений и запретов, а также дополнительных обязанностей. В частности, у государственных гражданских служащих существенно ограничена законная возможность получения дополнительных доходов, им запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами, владеть ценными бумагами, по которым может быть получен доход. Они должны предоставлять сведения о доходах и расходах, избегать конфликтов интересов, исполнять обязанности, установленные в целях противодействия коррупции, и т.д. (ст. ст. 15 - 20 названного Закона). Поэтому вполне отвечающим общему принципу справедливости является и установление для них ряда особых социальных гарантий, одной из которых является предоставление права на пенсию за выслугу лет. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в п. 11 ч. 1 ст. 52 исходит из того, что условия предоставления такой пенсии должны быть предусмотрены специальным законом. Однако специальный закон принят не был. Государственные служащие обеспечиваются пенсиями в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", где этот вопрос регулируется рядом норм (ст. ст. 7, 14, 19, 21). Изначально Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 (с последующими изменениями) для федеральных госслужащих была предусмотрена доплата к обычной (трудовой) пенсии. Положения названного Указа были перенесены в Федеральной закон N 166-ФЗ без какой-либо существенной переработки, но выплата, ранее называвшаяся доплатой, стала именоваться пенсией за выслугу лет. Многое в регламентации пенсий гражданским госслужащим выглядит не вполне обоснованным, логичным и справедливым. В то же время принципиально важным моментом является то, что гражданские служащие, в отличие от военнослужащих и приравненных к ним по условиям пенсионного обеспечения лиц, подлежат в общем порядке пенсионному страхованию и приобретают право на пенсию, предусмотренную для большинства трудящихся граждан страны.

Последние несколько лет активно прорабатывалась идея реформы пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих. В связи с этим логичной была бы разработка специального закона, раз уж о нем говорится в Федеральном законе "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". Это вполне могло бы служить проявлением реализации Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы в целом <1>. Однако специальный закон разработан не был. Вместо этого Федеральным законом от 23 мая 2016 г. N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям лиц" были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении" и в Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях". Указанные изменения вступили в действие с 1 января 2017 г. Суть их сводится к тому, что государственным гражданским служащим повышаются требования к стажу государственной службы, при котором они имеют право выхода на пенсию за выслугу лет, а также увеличен возраст, при котором они могут выйти на страховую пенсию по старости при продолжении своей служебной деятельности. Вот эти последние изменения (прежде всего в части повышения возраста выхода на пенсию по старости) и вызывают наибольшие сомнения в плане их законности, справедливости и целесообразности одновременно.

<1> Воронин Ю.В., Савицкая Т.М. Проблемы реализации стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации // Социальное и пенсионное право. 2016. N 4. С. 3 - 20.

Как уже отмечалось, пенсия за выслугу лет гражданским государственным служащим в отличие от пенсий за выслугу лет военнослужащим, прокурорам и сотрудникам правоохранительной системы не носит самостоятельного характера, а назначается, как правило, дополнительно к страховой пенсии по старости. Причем устанавливается она следующим образом: гражданскому служащему назначается и высчитывается страховая пенсия по старости в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях". Затем определяется общий размер пенсий, т.е. страховой пенсии (с фиксированной выплатой) <2> и пенсии за выслугу лет, как процент от среднемесячного заработка государственного гражданского служащего (от 45% до 75% в зависимости от стажа государственной службы). Разница между полученной суммой (процентом от среднемесячной заработной платы) и страховой пенсией и составляет собственно пенсию за выслугу лет. Среднемесячный заработок при расчете пенсии за выслугу лет учитывается с рядом ограничений (ст. 21 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"), он, в частности, не может превышать 2,8 должностного оклада и 0,8 денежного вознаграждения служащего.

<2> В данном случае под термином "страховая пенсия" для удобства изложения понимаются собственно страховая пенсия, фиксированная выплата к ней и повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии. См.: ст. 14 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, пенсия государственного гражданского служащего состоит из двух частей: страховой пенсии и пенсии за выслугу лет. Индексируются эти части по-разному. В результате постепенно страховая пенсия "съедает" пенсию за выслугу лет, и зачастую через 10 - 15 лет после выхода на пенсию госслужащий, не занимавшей высокие посты, по существу, лишается пенсии за выслугу лет, особенно если продолжает работать, и его страховая пенсия из-за этого возрастает. Происходит поглощение пенсии за выслугу лет страховой (ранее трудовой) пенсией. Недовольство пенсионеров из числа гражданских служащих таким порядком назначения, расчета, индексации пенсий легко понять по количеству обращений в Конституционный Суд Российской Федерации и суды общей юрисдикции. Однако Конституционный Суд отказывается рассматривать эти вопросы, ссылаясь на то, что Конституция гарантирует гражданам только социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39). Установление же механизма реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий, правил исчисления их размеров, а также порядка их индексации, относится к компетенции законодателя, который вправе самостоятельно осуществлять свои дискретные полномочия <3>. Эту позицию воспроизводит и Верховный Суд Российской Федерации, отказывая в исках гражданам, требующим перерасчета и выплаты пенсий за выслугу лет <4>. С такой позицией Судов можно было бы согласиться, исходя из того, что пенсия за выслугу лет - это дополнительная гарантия пенсионного обеспечения госслужащих, а следовательно, законодатель вправе сам решать, на каких условиях это обеспечение предоставлять, если бы Конституционный Суд РФ в других ситуациях неоднократно не подчеркивал, что заработанное право не должно отниматься, погашаться или исчезать по воле законодателя, что исчезновение заработанного права не соответствует общеправовому принципу справедливости, одним из проявлений которого является принцип "разумных ожиданий" <5>. В рассматриваемых случаях госслужащий уже выработал требуемый стаж государственной службы, заработал пенсию за выслугу лет, она ему была назначена. Последующее приостановление (фактически прекращение) этой выплаты, по существу, лишает его разумно и законно ожидаемой компенсации за запреты и ограничения, связанные с исполнением обязанностей государственной гражданской службы <6>. Несправедливость такого положения очевидна при сравнении гражданских госслужащих с другими категориями государственных служащих, в частности военнослужащими и приравненными к ним по условиям пенсионного обеспечения лицами. Если последние после выхода на пенсию за выслугу лет продолжают трудовую деятельность и приобретают необходимый страховой стаж, выплата пенсии за выслугу лет им не прекращается, а к ней еще и добавляется страховая пенсия (за исключением фиксированной выплаты) по основаниям, предусмотренным ч. 6 ст. 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2014 г. N 309-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ким Натальи Антоновны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 14, пунктами 1 и 2 статьи 21 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ. N 4 (2016), Определение N 67-АПУ16-9, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20 декабря 2016 г.
<5> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 30 ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан" // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 31 октября 2016 г. по делу N 33-14700/2016 // СПС "КонсультантПлюс". URL: http://www.consultant.ru.

Новое пенсионное законодательство в отношении государственных гражданских служащих не только сохранило указанные сомнительные положения, но и добавило к ним новые. Новеллы законодательства в части постепенного увеличения требований к минимальному стажу государственной службы, дающему право на пенсию, с 15 до 20 лет с точки зрения их конституционности и возможной обоснованности не вызывают существенных возражений.

Можно согласиться и с положением о назначении пенсии за выслугу лет гражданским госслужащим в более позднем возрасте, так как в этом вопросе законодатель вправе решать, какие дополнительные гарантии предоставлять указанной категории лиц, а какие не предоставлять. Традиционно считается, что основанием для введения пенсий за выслугу лет служит раннее профессиональное старение, однако этот критерий нехарактерен для государственных гражданских служащих и пенсия за выслугу лет для них выступает как мера социальной защиты, призванная компенсировать запреты и ограничения, связанные со службой.

Однако законодатель повысил гражданским госслужащим общий пенсионный возраст выхода на страховую пенсию по старости. С 1 января 2017 г. госслужащий при достижении общего пенсионного возраста (55 лет у женщин, 60 лет у мужчин) не может претендовать на страховую пенсию по старости, если не оставит госслужбу. График постепенного повышения пенсионного возраста для гражданских госслужащих предусмотрен приложением N 5 к Федеральному закону "О страховых пенсиях". Исходя из него предполагается постепенное повышение возраста выхода госслужащих на страховую пенсию для мужчин на пять, а для женщин на восемь лет. То есть госслужащие лишаются общего права, предоставленного для всех застрахованных в системе пенсионного страхования. Вот это положение вызывает большие сомнения.

Вопрос о возможных пределах дифференциации, о возможности так называемой отрицательной дифференциации правового регулирования активно обсуждается в российской правовой науке <7>. В целом осуществляемая содержательная дифференциация социального обеспечения не противоречит принципам социальной справедливости, в частности принципам равенства, учета заслуг и потребностей <8>.

<7> Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: Учебник: В 2 т. М.: Статут. С. 281 - 285; Ильясова Е.Ф. Принцип единства и дифференциации: сущность и проявления в нормах трудового права // Молодой ученый. 2016. N 6.6 (110). С. 69 - 71.
<8> Пашкова Г.Г. Реализация принципа социальной справедливости в праве социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. 2016. N 2. С. 6.

Однако единой точки зрения о том, когда допустима "отрицательная" дифференциация, т.е. ухудшение правового положения отдельных категорий лиц по сравнению с общеустановленными правилами, а когда это следует рассматривать как недопустимую дискриминацию, нет. При разрешении этой проблемы следует опираться на положения, выработанные судебной практикой высших судебных инстанций.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, при внесении изменений в действующее правовое регулирование федеральному законодателю надлежит иметь в виду, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из закрепленного в ней принципа равенства (ст. 16), в соответствии с которым такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации для осуществления прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (в рассматриваемом случае застрахованных в системе пенсионного страхования лиц), которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых и сходных ситуациях) <9>.

<9> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положений подп. 1 п. 2 ст. 2 ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ" и ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ" в связи с запросом Верховного Суда РФ и жалобой граждан М.М. Орлова, Х.Ф. Орлова, З.Х. Орлова" // http://regnews.org/doc/xr/w5.htm.

Принятые решения о повышении общепенсионного возраста для гражданских госслужащих не оправданы какими-либо объективными причинами. Они являются, по существу, ярким примером "отрицательной" дифференциации, т.е. необоснованного лишения права, установленного для всех в общем порядке, в том числе и для других категорий государственных служащих. Например, прокурорский работник - женщина, достигшая 55-летнего возраста, не имеющая требуемой выслуги лет для прокурорской пенсии, но имеющая требуемый страховой стаж для назначения страховой пенсии по старости, будет иметь право на ее получение, пока не оформит пенсию за выслугу лет.

Если исходить из буквального толкования текста Закона, с 1 января 2017 г. гражданский госслужащий, не оставив службу, не может получить пенсию по старости: женщина ранее 55 лет 6 месяцев, а мужчина ранее 60 лет 6 месяцев, даже если у них имеется право на досрочную пенсию по старости в соответствии со ст. ст. 30 - 32 Федерального закона "О страховых пенсиях". Законодатель никак не соотнес внесенные изменения с правами целого ряда граждан на досрочное пенсионное обеспечение. Возможно, в дальнейшем будет осуществлено разъяснение этого вопроса подзаконными актами, но пока их нет, и правоприменители оказались в сложном положении. Особенно этот вопрос актуален для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Положения Закона носят дискриминационный характер в отношении женщин. Их предполагается более продолжительное время лишать заработанной страховой пенсии, если они не оставят госслужбу. На сегодняшний день не имеется каких-либо данных об общем повышении пенсионного возраста, утвержденных хотя бы в виде концепции. Поэтому можно предположить, что к 2032 г. женщина, находящаяся на государственной службе, будет лишена общего права на страховую пенсию целых восемь лет, а мужчина только пять. Это не что иное, как фактическое вытеснение женщин с госслужбы. Такое положение вполне может вызвать отток квалифицированных кадров с "низовых" должностей гражданской государственной службы, замещаемых преимущественно женщинами.

Следует согласиться с высказанным мнением, что идеологическим обоснованием изложенных изменений законодательства является широко пропагандируемый тезис "о коррумпированности чиновничества, неэффективности работы и низкой результативности деятельности государственных структур" <10>. Но такая пропаганда не вполне обоснованна и весьма опасна, поскольку направлена на подрыв доверия к институтам государственной власти и управления. Для примера можно сослаться на гражданских госслужащих судов, к которым относятся заведующие канцеляриями, специалисты, делопроизводители, секретари судебных заседаний, помощники судей. Указанные лица выполняют тяжелую и очень ответственную работу, зачастую крайне перегружены и получают небольшую заработную плату. Текучесть кадров гражданских госслужащих в судах является очень существенной проблемой для надлежащего отправления правосудия, недаром на 9-м Съезде судей России был поставлен вопрос о выделении судебной службы в особый вид государственной службы <11>. Лишение этих госслужащих права на страховую пенсию на общих для всех застрахованных лиц условиях представляется не только несправедливым и необоснованным, но еще и нецелесообразным.

<10> Дидятковский М.Ю. Право государственного гражданского служащего Российской Федерации на государственное пенсионное обеспечение: новеллы правового регулирования // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2016. N 3 (48). С. 61 - 68.
<11> СПС "КонсультантПлюс". URL: http://www.consultant.ru.

В то же время автор статьи вполне осознает и поддерживает необходимость общей пенсионной реформы в стране, в том числе и с постепенным повышением общепенсионного возраста. Но положение, при котором государственных гражданских служащих за службу, сопряженную со значительным количеством запретов и ограничений, лишают общего права, предоставленного всем застрахованным в системе пенсионного страхования лицам, представляется недопустимым.

Литература

  1. Воронин Ю.В., Савицкая Т.М. Проблемы реализации стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации // Социальное и пенсионное право. 2016. N 4. С. 3 - 20.
  2. Дидятковский М.Ю. Право государственного гражданского служащего Российской Федерации на государственное пенсионное обеспечение: новеллы правового регулирования // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2016. N 3 (48). С. 61 - 68.
  3. Ильясова Е.Ф. Принцип единства и дифференциации: сущность и проявления в нормах трудового права // Молодой ученый. 2016. N 6.6 (110). С. 69 - 71.
  4. Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: Учебник: В 2 т. М.: Статут. Т. 1. С. 281 - 285.
  5. Пашкова Г.Г. Реализация принципа социальной справедливости в праве социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. 2016. N 2. С. 3 - 8.