Мудрый Юрист

О развитии системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики в контексте стратегии экономической безопасности России на период до 2030 года

Горохова Светлана Сергеевна, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Королевского филиала Международного юридического института, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена вопросам определения новых направлений реализации государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения экономической безопасности, в частности развитию системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, в связи с обнародованием Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 13.05.2017 N 208, пришедшей на смену Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основным положениям) 1996 г. В исследовании проводится анализ отдельных норм новой Стратегии экономической безопасности Российской Федерации, а также положений иных нормативных правовых актов, конкретизирующих и детерминирующих вопросы направленности и конкретные задачи стратегического планирования в сфере обеспечения экономической безопасности в государственном масштабе.

Ключевые слова: Стратегия экономической безопасности, безопасность, национальная безопасность, экономическая безопасность, вызовы и угрозы экономической безопасности, деофшоризация, экономические санкции, национальная экономика.

On the Development of the System of Public Administration, Forecasting and Strategic Planning in the Economic Sector against the Background of the Russian Economic Security Strategy until 2030

S.S. Gorokhova

Gorokhova Svetlana S., Assistant Professor of the Department of Legal Regulation of Economic Operations of the Financial University under the Government of the Russian Federation Head of the Department of Civil Law and Procedure of the Korolev branch of the International Law Institute, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article is devoted to the definition of new directions of implementation of state policy of the Russian Federation in the sphere of ensuring economic security, particularly the development of the system of state management, forecasting and strategic planning in the economic sphere, in connection with the publication of the "Strategy of economic security of the Russian Federation for the period till 2030", approved by presidential decree of may 13, 2017 N 208, which replaced the "State strategy of economic security of the Russian Federation (Main provisions)" in 1996. The study analyzes certain provisions of the new Strategy of economic security of the Russian Federation and the provisions of other normative legal acts, specifying and determining issues of focus and specific tasks of strategic planning in the sphere of ensuring economic security at the state level.

Key words: economic security strategy, security, national security, economic security, challenges and threats to economic security, de-offshorization, economic sanctions, national economy.

Вопросы экономической безопасности в настоящий момент являются наиболее актуальной темой в разрезе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в целом. Это объясняется тем, что именно экономика остается наиболее уязвимым местом государственной безопасности, воздействуя на которое геополитические оппоненты могут осуществлять попытки добиться от нашего государства и политических уступок, противоречащих стратегическим национальным интересам России <1>.

<1> Горохова С.С. Безопасность как правовая категория // Современный юрист. 2016. N 4 (17). С. 8 - 14.

В этой связи необходимо повысить устойчивость отечественной экономической системы к внешним вызовам и угрозам, устранить негативные факторы, отрицательным образом влияющие на национальную экономику изнутри, добиться экономического роста и конкурентоспособности российской продукции на мировом рынке, реализовать другие цели, закрепленные в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г., принятой Указом Президента РФ 13.05.2017 <2>.

<2> Указ Президента РФ от 13.05.2017 N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2017. 15 мая. N 20. Ст. 2902.

Очевидно, чтобы достичь поставленных целей, тем самым обезопасив государство от деструктивного внешнего воздействия и разрушающих внутренних факторов самой экономической системы, крайне важно выработать основные направления реализации государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности, коренным образом пересмотрев стратегический план действий, существовавший до настоящего момента <3>.

<3> Указ Президента РФ от 29.04.1996 N 608 "О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)" // СЗ РФ. 1996. 29 апр. N 18. Ст. 2117.

Данная задача была реализована новой Стратегией 2017 г. в п. 15 разд. III.

Указанный пункт последовательно перечисляет основные направления государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности, указывая, что к таковым относятся:

Как видим, на первой позиции закреплена необходимость добиваться развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики. Именно это направление государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности и является предметом исследования данной статьи.

Отметим, что ранее, перечисляя основные угрозы и вызовы <4> российской экономике, Стратегия в подп. 17 п. 12 указывала в качестве таковых недостаточно эффективное государственное управление, кроме того, подп. 16 того же пункта говорил о несбалансированности национальной бюджетной системы, а подп. 11 контекстно упоминал об избыточных административных барьерах, препятствующих в числе прочего инвестированию в реальный сектор экономики. О недостатках прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики п. 12 в качестве угрозы или вызова не упоминал, однако, вероятно, такая проблема тоже есть. Особенно если учесть, что от государственного плана развития народного хозяйства Россия отказалась довольно давно, собственно, практически в тот же момент, когда отошла от административно-плановой системы хозяйствования в целом. Не будем говорить об эффективности рыночной экономики в Российской Федерации, однако напомним, что именно такая система закреплена Конституцией РФ. Причем в отношении государственного регулирования экономики в Основном Законе прослеживаются все признаки ее либеральной модели, что соответственно не предполагает никакого "госплана". Возможно, именно поэтому по настоящий момент стратегическое прогнозирование и планирование ограничивалось по большей части социально-экономической и бюджетной сферой <5>, хотя количество подобных документов предполагается довольно значительным. Так, в соответствии с Федеральным законом "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <6> предусмотрены 24 (а это, безусловно, немало) вида стратегических планов и прогнозов (не считая муниципального уровня), так или иначе связанных с экономикой, среди которых в качестве примера можно назвать следующие:

<4> Угрозы развитию России и задачи стратегического планирования / Л.Е. Гринин, С.Ю. Малков, В.И. Пантин, Д.С. Чернавский // Экономические стратегии. 2015. Т. 17. N 7. С. 46 - 59.
<5> Мироненко В.О. Стратегическое планирование, его значение и этапы // Молодой ученый. 2017. Март. N 12 (146). С. 331 - 333.
<6> Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2014. 30 июня. N 26 (ч. I). Ст. 3378.
<7> Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 N 1218 "О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период" (вместе с Правилами разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период) // СЗ РФ. 2015. 16 нояб. N 46. Ст. 6398; Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития РФ). Документ опубликован не был.<8> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) (утв. Правительством РФ 14.05.2015). Текст опубликован не был.<9> Например, Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 330 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие внешнеэкономической деятельности" (ред. от 31.03.2017) // СЗ РФ. 2014. 5 мая. N 18 (ч. IV). Ст. 2174.<10> Постановление Правительства РФ от 13.11.2006 N 680 "О составе схем территориального планирования Российской Федерации" (ред. от 03.03.2017) // СЗ РФ. 2006. 20 нояб. N 47. Ст. 4910.<11> Распоряжение Правительства РФ от 27.01.2015 N 98-р "О плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г. (с изменениями и дополнениями)" // СЗ РФ. 2015. 2 февр. N 5. Ст. 866; Постановление Правительства РФ от 26.12.2015 N 1449 "О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации" (вместе с Правилами разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации) // СЗ РФ. 2016. 4 янв. N 1 (ч. II). Ст. 254.

Можно предположить, что, говоря о развитии системы прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, Стратегия не имеет в виду дальнейшее увеличение их количества, и усилия будут сосредоточены на повышении качества уже имеющихся.

К сожалению, п. 16 Стратегии, посвященный основным задачами по реализации направления, касающегося развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, не дает никаких дополнительных комментариев на этот счет, указывая лишь, что первой из задач является совершенствование системы стратегического планирования и последовательное проведение государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности. Как видим, никаких развернутых пояснений не имеется. Но, может быть, они вскроются по мере изложения иных задач в рамках реализации данного направления?

Рассмотрим некоторые из них более подробно.

В качестве следующей задачи (подп. 2, п. 16) указано достижение улучшения инвестиционного климата, а также повышения привлекательности российской юрисдикции для осуществления предпринимательской деятельности. В данном случае, очевидно, речь идет в первую очередь о совершенствовании правовой базы, регулирующей указанные позиции, и это, несомненно, крайне важные и ответственные вопросы. Отметим, что в настоящий момент имеется уже целый ряд нормативных актов, так или иначе касающихся вопросов повышения инвестиционной привлекательности либо отдельных отраслей экономики, либо конкретных регионов государства. В их числе можно отметить следующие: распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 N 1039-р "Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года"; распоряжение Правительства РФ от 03.04.2013 N 511-р "Об утверждении Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации" (ред. от 18.07.2015); распоряжение Правительства РФ от 30.05.2017 N 1134-р "Об утверждении Концепции развития острова Русский" и другие.

Еще одна задача (подп. 3 п. 16) определяет, что необходимо принятие комплекса дополнительных мер, направленных на деофшоризацию национальной экономики.

Полагаем, значение решения данной задачи для российской экономики очевидно, однако в связи с ее постановкой возникает несколько вопросов.

Во-первых, термин "деофшоризация", вполне приемлемый для разговорного языка и в том числе для публичных выступлений, в письменном юридическом языке выглядит несколько чуждо, поскольку появился довольно недавно и еще не включен ни в один из толковых словарей, ни тем более в юридический.

И, во-вторых, поскольку сами офшорные зоны, как и использование их в законной предпринимательской деятельности, не противоречат праву, желательно было бы пояснить, что Стратегия имеет в виду под "деофшоризацией", или же вообще исключить данное слово в пользу более устоявшегося выражения, соответствующего точному смыслу поставленной задачи.

Далее, по порядку, следует задача, заключающаяся в совершенствовании государственного контроля за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Напомним, что в настоящее время данный вид деятельности осуществляется в первую очередь (хотя есть и другие нормы непрофильных актов <12>) на основании Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" <13>, и хотя изменения в него вносились уже неоднократно (в том числе дважды в 2017 году), полагаем, вопросы государственного контроля в указанной сфере никогда не перестанут нуждаться в своем совершенствовании.

<12> Например, ст. 8.1 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (ред. от 06.07.2016) // СЗ РФ. 1995. 14 авг. N 33. Ст. 3349.
<13> Федеральный закон от 29.04.2008 N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (в ред. ФЗ от 18.07.2017 N 165-ФЗ) // СЗ РФ. 2008. 5 мая. N 18. Ст. 1940.

Подпункт 5 п. 16 Стратегии в качестве задачи по реализации направления, касающегося развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, устанавливает необходимость совершенствования механизма принятия ответных мер в случае применения иностранными государствами и международными организациями санкций и других дискриминационных ограничений в отношении российских юридических и (или) физических лиц и отраслей экономики Российской Федерации.

Данная задача выглядит вполне обоснованной и сообразной другим положениям рассматриваемого документа, так как подп. 3 п. 12 Стратегии указывает на то, что угрозу для экономической безопасности страны представляет использование дискриминационных мер в отношении ключевых секторов экономики Российской Федерации, ограничение доступа к иностранным финансовым ресурсам и современным технологиям. Кроме того, по прошествии двух лет с момента введения первых санкций перечень их постоянно расширяется и, видимо, будет продолжать расширяться. Так, 3 августа 2017 г. президент США Дональд Трамп подписал закон об ужесточении санкционного режима в отношении трех стран: России, Ирана и КНДР <14>.

<14> Трамп одобрил новые санкции против РФ, призывая Москву к партнерству. URL: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/4458486 (дата обращения: 03.11.2017).

Какой же механизм противодействия указанным обстоятельствам существует сейчас? Его в достаточной степени иллюстрируют следующие нормативные акты: Указ Президента РФ от 06.08.2014 N 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации" (запрет либо ограничение осуществления внешнеэкономических операций, (с изм. от 30.06.2017) предусматривающих ввоз на территорию Российской Федерации отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившееся к такому решению); Указ Президента РФ от 29.07.2015 N 391 "Об отдельных специальных экономических мерах, применяемых в целях обеспечения безопасности Российской Федерации" (уничтожение товаров, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившееся к такому решению); Федеральный закон от 28.12.2012 N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации" (ред. от 28.03.2017) (приостановление деятельности некоторых иностранных организаций); Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (ред. от 29.07.2017) (запрет въезда для отдельных категорий иностранных граждан); и другие.

Очевидно, что всякому действию равно противодействие, в связи с чем, полагаем, уже существующий механизм принятия ответных мер в случае применения иностранными государствами и международными организациями санкций и других дискриминационных ограничений будет пополняться дополнительными рычагами ответного воздействия на иностранных оппонентов.

Помимо уже рассмотренных, п. 16 Стратегии указывает еще на целый ряд предусмотренных к решению задач, которые в конечном счете должны привести к поступательному развитию системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, а именно:

Подводя итог, стоит с сожалением заметить, что формат статьи не позволяет содержательно рассмотреть все вышеперечисленные задачи, однако и простое их перечисление обращает внимание на то, что объем запланированной работы, безусловно, впечатляет и, несомненно, потребует от органов государственной власти, субъектов экономических отношений, да и от всего общества в целом значительных усилий по их разрешению. А ведь это только те задачи, которые предусматриваются в части развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, всего лишь одного из запланированных восьми направлений государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности.

Литература

  1. Горохова С.С. Безопасность как правовая категория // Современный юрист. 2016. N 4 (17). С. 8 - 14.
  2. Мироненко В.О. Стратегическое планирование, его значение и этапы // Молодой ученый. 2017. Март. N 12 (146). С. 331 - 333.
  3. Угрозы развитию России и задачи стратегического планирования / Л.Е. Гринин, С.Ю. Малков, В.И. Пантин, Д.С. Чернавский // Экономические стратегии. 2015. Т. 17. N 7. С. 46 - 59.