Мудрый Юрист

Формы участия государственных учреждений в государственных программах Российской Федерации и приоритетных проектах (программах)

Яговкина Вита Александровна, доцент кафедры государственного регулирования экономики Института общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; старший консультант Института реформирования общественных финансов, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена анализу возможности участия государственных учреждений в осуществлении государственных программ и приоритетных проектов и выявленных форм такого участия как в организационном аспекте, так и в виде получения бюджетного финансирования.

Ключевые слова: государственная программа, приоритетные проекты, государственное учреждение.

Forms of Involvement of Government Institutions in State Programs of the Russian Federation and Priority Projects (Programs)

V.A. Yagovkina

Yagovkina Vita A., Assistant Professor of the Department of State Regulation of Economy of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Senior Consultant of the Institute for Public Finance Reform, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article is dedicated to the analysis of the possibility to involve government institutions in implementation of state programs and priority projects, and finding forms of such participation in the organizational aspect and in the form of budget financing receipt.

Key words: state program, priority projects, government institution.

Постоянное повышение роли программного бюджета и использование проектного подхода в бюджетной сфере влекут необходимость изучения форм участия в реализации государственных программ и приоритетных проектов иных юридических лиц помимо государственных органов власти, в том числе и государственных учреждений всех типов.

Законодательство, регламентирующее статус и деятельность государственных учреждений всех типов, не содержит норм, закрепляющих возможность такого участия. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <1> в ст. 11 предусматривает единственную форму участия кого-либо кроме уполномоченных государственных органов в процессе формирования документов стратегического планирования, к каковым относятся и государственные программы: к разработке документов стратегического планирования могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации. Можно сделать вывод, что в данном случае речь идет в том числе и о государственных учреждениях, поскольку они являются организациями с точки зрения законодательства.

<1> СЗ РФ. 2014. N 26. Ст. 3378 (статья подготовлена с использованием СПС "КонсультантПлюс").

Однако детализация процесса принятия и реализации столь важных документов, как государственные программы и приоритетные проекты, содержится не в законе, а в подзаконных нормативных актах. Разработка и реализация государственных программ Российской Федерации регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" (далее - Постановление N 588 <2>). Кроме того, поскольку до настоящего времени на федеральном уровне реализуются принятые ранее федеральные целевые программы, которые являются частью государственных программ, следует упомянуть также в качестве источника Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (далее - Постановление N 594) <3>.

<2> СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4329.
<3> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669.

Принятие и реализация приоритетных проектов регулируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 N 1050 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" <4> (далее - Постановление N 1050). В литературе приоритетным проектам уделено пока недостаточное внимание, но они рассматриваются как важный элемент проектного управления и как институт регулирования публично-правовых отношений <5>. Что касается соотношения приоритетных проектов и государственных программ (включая федеральные целевые программы), то на практике такие проекты (программы) могут быть также включены целиком либо в части отдельных мероприятий в целевые программы, а то и заменить последние собой.

<4> СЗ РФ. 2016. N 43. Ст. 6028.
<5> См., напр.: Петров М.П. Совершенствование методов административно-правового регулирования инновационной деятельности // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 10. С. 54 - 62.

В соответствии с указанным выше Постановлением N 588 разработка и реализация государственной программы осуществляются федеральным органом исполнительной власти либо иным главным распорядителем средств федерального бюджета, определенным Правительством Российской Федерации в качестве ответственного исполнителя государственной программы, совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными главными распорядителями средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов - соисполнителями государственной программы и (или) участниками государственной программы. Соисполнителями также являются федеральные органы исполнительной власти и (или) иные главные распорядители средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, являющиеся ответственными за разработку и реализацию подпрограммы (подпрограмм) или государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) федеральной целевой программы, входящей в состав государственной программы. Участниками государственной программы являются федеральные органы исполнительной власти и (или) иные главные распорядители средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, участвующие в реализации одного или нескольких основных мероприятий подпрограммы либо ведомственной целевой программы (ведомственных целевых программ), и (или) государственные заказчики федеральных целевых программ, входящих в состав государственных программ, не являющиеся соисполнителями.

В связи с изложенным участие в качестве ответственного исполнителя, соисполнителя или участника программы (а также федеральной целевой программы или приоритетного проекта) казенных учреждений сомнения не вызывает хотя бы потому, что все федеральные органы власти, которые, несомненно, могут обладать указанными выше статусами, с точки зрения их существования как юридического лица считаются казенными учреждениями.

Что же касается бюджетных и автономных учреждений и иных казенных учреждений, не являющихся федеральными органами исполнительной власти, то их участие в разработке и реализации государственных программ в Постановлении N 588 напрямую не предусмотрено ни в одном из перечисленных выше качеств. Однако упоминание в числе ответственного исполнителя, соисполнителя или участника программы главного распорядителя средств федерального бюджета делает это возможным в некоторых случаях, поскольку таковым в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации <6> признается в том числе наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

<6> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Следовательно, если федеральное учреждение (любого типа) обладает статусом главного распорядителя бюджетных средств, оно может стать ответственным исполнителем, соисполнителем или участником государственной программы Российской Федерации. Однако анализ показал, что учреждения выступают в основном в качестве участника программы, но не ответственного исполнителя или соисполнителя. Так, например, в числе участников Государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы" (утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 317 <7>) названы федеральные государственные бюджетные учреждения культуры "Государственный академический Большой театр России", "Государственный Эрмитаж", "Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации". Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" является одним из участников Государственной программы Российской Федерации "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы" (утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 305) <8>.

<7> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2163.
<8> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2152.

Кроме того, в государственных программах возможно предусмотреть выделение субсидий конкретным бюджетным и автономным учреждениям на выполнение государственного задания. Например, подпрограмма "Авиационная наука и технологии" предусматривает выделение субсидии федеральному государственному бюджетному учреждению "Национальный исследовательский центр "Институт имени Н.Е. Жуковского" в 2017 - 2019 годах на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в качестве одного из контрольных событий (см. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 303 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" <9>). Подпрограмма "Развитие производства средств производства" государственной программы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" предусматривает предоставление субсидии федеральному государственному автономному учреждению "Российский фонд технологического развития" на цели реализации проектов в области станкостроения и инструментального производства (см. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 328 <10>).

<9> СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2413.
<10> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2173.

Что касается федеральных целевых программ, следует напомнить, что в настоящее время они являются частью государственных программ Российской Федерации. В соответствии с нормами Постановления N 594 инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать федеральные органы исполнительной власти, а формирование целевой программы, в осуществлении которой участвует Российская Федерация, производится государственным заказчиком целевой программы в соответствии с решением Правительства Российской Федерации. При этом в Постановлении N 594 не раскрывается понятие государственного заказчика федеральной целевой программы, а описывается состав государственных заказчиков мероприятий и объектов капитального строительства, включенных в федеральные целевые программы. Таковыми могут являться федеральные органы государственной власти, государственные учреждения и другие организации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, государственные учреждения любого типа могут участвовать в осуществлении федеральных целевых программ в качестве государственных заказчиков мероприятий и объектов капитального строительства, включенных в федеральные целевые программы, а на практике и выступать непосредственно государственными заказчиками федеральных целевых программ. Например, в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2015 - 2020 годы в качестве одного из государственных заказчиков названо федеральное государственное бюджетное учреждение "Российская академия наук" (см. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 323 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" <11>). Более того, в Федеральной целевой программе "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 - 2020 годы)" федеральное бюджетное учреждение "Служба единой системы авиационно-космического поиска и спасания" является основным разработчиком федеральной целевой программы (см. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 319 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" <12>).

<11> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2169.
<12> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2165.

Кроме того, в отличие от государственных программ нормами Постановления N 594 прямо предусмотрена возможность предоставления субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям на реализацию инвестиционных проектов по строительству, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации либо приобретению объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации. Например, государственная программа Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов" предусматривала субсидии на осуществление капитальных вложений бюджетным учреждениям в размере 26,6 млрд рублей (см. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 322 <13>).

<13> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2168.

Что касается участия государственных учреждений в осуществлении приоритетных проектов (программ), в соответствии с Постановлением N 1050 предложения по приоритетным проектам (программам) могут инициироваться заинтересованными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями. Под проектом в данном случае понимается комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений, а под программой - комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, объединенных общей целью и координируемых совместно в целях повышения общей результативности и управляемости. При этом, как упоминалось выше, допускается включение отдельных приоритетных проектов (программ) и (или) мероприятий, входящих в состав приоритетных проектов (программ), в целевые программы, а по факту некоторые приоритетные проекты заменят собой федеральные целевые программы на практике.

В цитируемом акте напрямую не говорится, кто может быть исполнителем приоритетного проекта (программы), однако встречаются косвенные указания на то, что организации могут являться таковыми. Например, указывается на состав проектного комитета приоритетного проекта (программы), куда могут включаться не только руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но также иных организаций, являющихся исполнителями или соисполнителями мероприятий приоритетного проекта (программы) либо заинтересованных в результатах реализации приоритетного проекта (программы). Также в паспорт проекта (программы) включаются сведения об органах государственной власти и организациях - исполнителях и соисполнителях мероприятий приоритетного проекта (программы). При этом прямое указание на закрытый перечень исполнителей или запрет на исполнение проекта (программы) кем-либо кроме государственных органов в документе отсутствуют. Это позволило, например, привлечь в качестве исполнителей и соисполнителей приоритетного проекта "Федеральный центр компетенций в сфере производительности труда" федеральные государственные учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" и Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики" <14>.

<14> Паспорт приоритетного проекта "Федеральный центр компетенций в сфере производительности труда" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 30.08.2017 N 9) // СПС "КонсультантПлюс".

Можно предположить, что поскольку инициатором приоритетного проекта (программы) может быть в соответствии с положениями Постановления N 1050 "научная и иная организация", а термин "организация" в законодательстве используется в широком смысле, включая в себя все виды юридических лиц, то любое учреждение, также являясь организацией, теоретически сможет инициировать предложения по приоритетным проектам (программам).

Кроме того, в рамках приоритетных проектов возможно прямое бюджетное финансирование отдельных государственных бюджетных и автономных учреждений, например, в форме грантов <15>.

<15> См.: Постановление Правительства РФ от 18.06.2017 N 723 "Об утверждении Правил предоставления грантов в форме субсидий из федерального бюджета федеральным государственным образовательным организациям высшего образования" и Приказ Минобрнауки России от 04.08.2017 N 754 "Об утверждении формы соглашения о предоставлении гранта в форме субсидии из федерального бюджета федеральной государственной образовательной организации высшего образования в рамках основного мероприятия "Реализация отдельных мероприятий приоритетного проекта "Современная цифровая образовательная среда в Российской Федерации" в сфере профессионального образования" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, исходя из проанализированных положений действующих нормативных правовых актов, государственные учреждения могут принимать участие в реализации государственных программ (включая федеральные и целевые программы) и приоритетных проектов (программ) в следующих формах, предполагающих как реализацию полномочий организационного характера, так и использование предоставленных бюджетных ассигнований:

Литература

  1. Петров М.П. Совершенствование методов административно-правового регулирования инновационной деятельности / М.П. Петров // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 10. С. 54 - 62.