Мудрый Юрист

Проблемы организации местного самоуправления на малонаселенных территориях и пути их решения

Буторин Михаил Вениаминович, доцент кафедры государственной политики и управления в социально-культурной сфере Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения, кандидат исторических наук, доцент.

Статья посвящена вопросам организации местного самоуправления в малонаселенных пунктах, к которым относятся, в частности, автономные округа. На основе анализа имеющейся практики выявляются проблемы, предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: местное самоуправление, поселение, муниципальный район, полномочия.

ISSUES AND SOLUTIONS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT ARRANGEMENT IN SPARSELY POPULATED TERRITORIES

M.V. Butorin

Butorin Mikhail V., Assistant Professor of the Department of State Policy and Management in Sociocultural Sector of the St. Petersburg State Institute of Film and Television Candidate of Historical Sciences Assistant Professor.

The article is devoted to the organization of local government in sparsely populated areas, which include, in particular, Autonomous district. Based on the analysis of existing practices, identifies challenges, proposes solutions to them.

Key words: local government, settlement, municipal district authority.

Ненецкий автономный округ, сохранивший за собой статус субъекта Российской Федерации, является одним из успешных в стране в экономическом развитии. Запасы углеродов, разведанные в свое время, получаемые от этого доходы позволяют сегодня не только поддерживать окружной бюджет, а значит социальную сферу, но являются еще и подспорьем для развития традиционных отраслей заполярного края - оленеводства, животноводства, рыболовства. Имея профицитный бюджет даже в самые неблагополучные времена становления российской государственности, финансовые возможности округа позволяли поддерживать жизнь в самых отдаленных, разбросанных на сотни километров населенных пунктах.

Однако сложившаяся за последние десять лет система местного управления в автономном округе вызывает сомнение относительно ее эффективности. Начало формированию было положено в конце XIX столетия. В 1894 г. обширная территория, находившаяся под юрисдикцией Мезенского уезда, самого северного в Европейской части Российской империи, была выделена в самостоятельную административно-территориальную единицу - в Печорский уезд. В таком статусе он просуществовал до 1929 г., преобразовавшись в Ненецкий национальный округ, который, в свою очередь, был разделен на три района, а они - на сельсоветы. В то время, когда еще не было местной авиации, а расстояние до окружного центра измерялось сотнями километров, это было вполне оправданно. В 1958 г. в результате проведенной реорганизации районы ликвидировали. Двухступенчатая система государственного управления: сельсовет - администрация округа, представленная исполкомом окружного Совета депутатов, вполне себя оправдывала. Полномочия между ними распределялись таким образом: нижестоящие Советы занимались решением текущих вопросов, а перспективные, требующие тщательной проработки были возложены на окружную власть.

В 1977 г., после принятия союзной Конституции, округ из национального был преобразован в автономный. Получив некоторую самостоятельность, в частности избирать своего представителя в Верховный Совет СССР, он по-прежнему оставался в непосредственном подчинении Архангельской области. Произошедшие изменения не коснулись системы управления. Она оставалась неизменной вплоть до 1992 г. С этого времени Ненецкий автономный округ, подписавший Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, приобрел самостоятельность. Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме в 1993 г., закрепила статус Ненецкого автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации <1>. Изменения в управлении на территории внутри округа происходят уже после принятия в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Существовавшая десятилетия государственная вертикаль была выстроена по-новому. Нарьян-марская городская, поселковая и сельские администрации становятся органами местного самоуправления. Проведенные выборы представительных органов, принятие уставов, в которых были закреплены за муниципалитетами конкретные полномочия, позволили им стать полноправными субъектами публичной власти. Это давало возможность каждому муниципальному образованию иметь собственный бюджет, налоги, имущество, самостоятельно всем этим распоряжаться, решая совместно с населением вопросы местного значения.

<1> Устав Ненецкого автономного округа // Нярьяна вындер. 1995. 26 сент.

Начавшаяся нарабатываться практика - работать в новых условиях - оказалась недолгой. Принятый в 2003 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предписывал создать двухуровневую систему местного самоуправления - район и поселение. Таким образом, "раскроив" муниципальное образование на более мелкие единицы, федеральный центр в этом видел свою главную задачу - приблизить местную власть к населению.

Но время показало, что эксперимент оказался далеко не везде удачным. Что касается Ненецкого автономного округа, то власть здесь не то что приблизилась, а, наоборот, и вовсе отдалилась от населения. Имея немногочисленное население (по данным Всероссийской переписи 2010 г., 42 628 чел. <2>, а площадь округа - 176,7 тыс. кв. км <3>), решено было создать два муниципальных образования: одно в окружном центре - Нарьян-Маре - как городской округ, а другое - на территории округа, объединив ее в Заполярный муниципальный район, центром нахождения которого был определен поселок Искателей. В его состав вошли все оставшиеся муниципальные образования - одно городское и 18 сельских поселений. Часть вопросов, которые раньше поселения решали самостоятельно, теперь перешли к муниципальному району. Таким образом, образовалось еще одно управленческое звено. Но и не создать его было нельзя: такое требование предписывало федеральное законодательство. Это повлекло за собой дополнительные затраты на тот же аппарат управления, не способствовало оперативному решению вопросов местного значения, повышению эффективности.

<2> URL: http://www.perepis-2010.ru/results_of_the_census/results-inform.php.
<3> URL: http://base.garant.ru/33699000/1/#friends#ixzz43QlwKNE0.

И тем не менее у сельских поселений до недавнего времени еще оставалось немало полномочий, по которым они могли, не обращаясь к районной власти, принимать решения самостоятельно. Но в соответствии с внесенными 27 мая 2014 г. изменениями в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" их число было урезано. На уровень муниципального района "Заполярный район", согласно решению представительного органа - Совета депутатов от 10 апреля 2015 г., передавалось 13 вопросов местного значения, а еще восемь - на уровень органов государственной власти Ненецкого автономного округа. В их числе:

Таким образом, поселения лишались решения даже таких жизненно необходимых вопросов, в которых, казалось бы, должно быть прежде всего заинтересовано население. Сельские поселения остались, по сути дела, безвластными органами. Их деятельность теперь заключаются:

На уровень Заполярного муниципального района, как показывает анализ, перешли вопросы, с которыми должна и вполне могла бы справиться власть поселения. Например, создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Или присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети. Было бы разумно, если бы создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения относились к полномочиям местной власти, так же как и сохранение, использование и популяризация памятников истории и культуры, находящихся в собственности поселения, их охрана. И этот перечень вопросов, изъятых у сельских поселений, можно продолжить.

Возможно, задуманная реорганизация в отношении сельских поселений пошла бы на пользу в небольших по размеру территориях. Но в Ненецком автономном округе, а соответственно, в Заполярном муниципальном районе, расстояние которого с севера на юг составляет 320 км, а с запада на восток - 950 км, где можно разместить не одно европейское государство, это вряд ли является оправданно. Нужно учесть и то, что это Крайний Север, дорожной сети здесь практически нет. С большинством сельских муниципалитетов связь поддерживается с помощью малой авиации, которая, в свою очередь, зависима от погодных северных условий.

Поэтому, учитывая эти и другие обстоятельства, в Ненецком автономном округе, как и в подобных ему северных малонаселенных территориях, все-таки более разумно иметь одноуровневое местное самоуправление. Это позволило бы, с одной стороны, оперативно решать вопросы местного значения, во-вторых, сократить управленческие расходы, в-третьих, что немаловажно, повысить эффективность управляемости. В таких территориях, нам представляется, местное самоуправление должно строиться исходя из условий их существования, как это предусмотрено для внутригородских территорий городов федерального значения. Полномочия, с которыми вполне могла бы справиться поселенческая власть, необходимо передать им. А решение наиболее важных вопросов оставить за государственной властью.

В связи с этим было бы разумно, на наш взгляд, в отдаленных и труднодоступных территориях, а именно в автономных округах, законодательно закрепить право выстраивания системы местного самоуправления, ее организации непосредственно субъекту Российской Федерации, как это сделано в отношении внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Несомненно, это позволило бы повысить управляемость, а саму систему сделать более эффективной и гибкой, главное - более удобной для людей, проживающих в российской глубинке.