Мудрый Юрист

Добровольно взятые полномочия органов местного самоуправления

Алексеев Игорь Александрович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Денилханов Шама Шамханович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного университета.

В статье рассмотрены и проанализированы научные позиции в классификации полномочий органов местного самоуправления. На основе проведенного анализа авторами выделен специфический признак всех полномочий органов местного самоуправления, предложена авторская классификация полномочий, а также дано авторское понятие "добровольно взятые полномочия".

Ключевые слова: добровольные полномочия, дополнительные полномочия, делегированные полномочия, местное самоуправление, органы местного самоуправления.

VOLUNTARILY ASSUMED POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES

I.A. Alekseev, Sh.Sh. Denilkhanov

Alekseev Igor A., Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Institute of the Pyatigorsk State University Candidate of Legal Sciences Assistant Professor.

Denilkhanov Shama Sh., Postgraduate Student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Institute of the Pyatigorsk State University.

The article examines and analyzes the scientific positions on the market of powers of local self-government bodies. On the basis of the analysis, the author singled out a specific feature of all powers of local self-government bodies, proposed authorial classification of powers, as well as the author's concept of "voluntarily taken authority".

Key words: voluntary powers, additional powers, delegated powers, local self-government, local self-government bodies.

Публично-правовые отношения в упрощенном виде можно представить как организованное воздействие органов власти, управления и самоуправления в форме "команда - подчинение" <1>. В данном виде одна сторона обладает властными полномочиями и может реально обеспечить поведение другой стороны в нужных границах. Таким образом, обеспечение второй стороны в определенных рамках преследует публичные, а значит, и общественные интересы посредством осуществления властных полномочий.

<1> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 136.

Придерживаясь данного мнения, можно с уверенностью утверждать, что полномочия - необходимый признак органов публичной власти различных уровней, с другой стороны, полномочия выступают выражением властвования.

Само по себе понятие "полномочия" изначально относится к органам местного самоуправления и должностным лицам, ввиду их статуса данное понятие является для них базовой составляющей <2>. Непосредственно под полномочиями следует понимать предоставленное право какой-нибудь деятельности, ведение дел <3>. Органы публичной власти имеют организационно-правовую структуру, имеют в своем распоряжении властные полномочия и методы их осуществления, в случае ненадлежащего их исполнения данные органы несут предусмотренную законодательством ответственность <4>.

<2> Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. N 10. С. 74 - 78.
<3> Ожогов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь. М.: Азъ, 1992. С. 571.
<4> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: НОРМА, 2007. С. 216.

В отношении местного самоуправления следует говорить о том, что власть в муниципальных образованиях принадлежит непосредственно местному населению. Согласно Конституции РФ <5> такая власть не является государственной и может осуществляться населением непосредственно, а также посредством избираемых органов местного самоуправления.

<5> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС "КонсультантПлюс".

Осуществление местным населением своей власти непосредственно, а также посредством избираемых органов составляет основу местного самоуправления. Ввиду этого реализация населением гарантированных прав на местное самоуправление осуществляется посредством наделения определенного рода властными полномочиями, которые в соответствии со ст. 130 Конституции РФ именуются самостоятельным решением вопросов местного значения.

Согласно мнению ученых-правоведов полномочия местного самоуправления представляются как права и обязанности, которые закреплены нормами муниципального права за субъектами местного самоуправления, в целях решения задач и осуществления функций в пределах территории муниципального образования <6>.

<6> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 125.

Иные авторы утверждают, что в законодательстве нашей страны не всегда присутствует категоричность неразрывной связи между правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном случае следует говорить о делении полномочий на обязательные и добровольно взятые полномочия <7>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Муниципальное право России" (под ред. Н.В. Постового) включен в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2016 (4-е издание, переработанное и дополненное).

<7> Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: Учебник / Под ред. Н.В. Постового. М.: Юриспруденция, 2008. С. 302 - 303.

Следует отметить справедливость замечания по поводу добровольности возложения на себя ряда полномочий органами местного самоуправления. Однако, по мнению авторов, в противовес данной точке зрения можно говорить о том, что закрепление в уставе муниципального образования полномочий, отличных от полномочий, закрепленных в ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8> (далее - ФЗ "Об общих принципах..."), не говорит о добровольности их исполнения. То есть самовозложение муниципальным образованием на себя полномочий не предусматривает добровольности их исполнения. Подобной точки зрения придерживается и законодатель (ст. 189 Арбитражного процессуального кодекса РФ <9>), так, в арбитражном суде рассматриваются дела об оспаривании законности решений и действий, а равно и бездействии государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействия).

<8> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 07.06.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 19.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС "КонсультантПлюс".

Кодекс административного судопроизводства также закрепляет возможность оспаривания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) (ст. 218)), в случае нарушения данными решениями, действиями и бездействием прав, свобод или законных интересов граждан и организаций <10>.

<10> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС "КонсультантПлюс".

Позиция авторов подтверждается и федеральным законодательством. Так, ФЗ "Об общих принципах...", помимо конкретных полномочий органов местного самоуправления, содержит и их права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. В этом случае такие права (права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения) могут иметь добровольный порядок реализации.

Имеются и иные точки зрения в отношении квалификации полномочий. Так, полномочия органов местного самоуправления зачастую делят на полномочия собственные, а также отдельные государственные полномочия, то есть полномочия, делегированные органам местного самоуправления <11>.

<11> Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 12. С. 62 - 68.

В данном случае под собственными полномочиями предлагается понимать полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления в ФЗ "Об общих принципах...", а также иных нормативных правовых актах, которые будут рассмотрены ниже.

К делегированным полномочиям следует относить полномочия в соответствии с ФЗ "Об общих принципах..." по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являющиеся государственными полномочиями и закрепленные за органами местного самоуправления на основании федерального или регионального закона.

К последнему виду полномочий следует отнести полномочия, которые могут быть закреплены за органами местного самоуправления и содержащиеся в иных нормативных правовых актах.

Однако, как справедливо отмечено В.И. Васильевым <12>, открытый перечень полномочий, закрепленный в ст. 17 ФЗ "Об общих принципах...", существует параллельно с закрытым перечнем вопросов местного значения. Сюда полномочия могут быть дополнены рядом иных полномочий, которые вытекают из смысла вопросов местного значения.

<12> Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005. 336 с.

На основании проведенного анализа теоретической базы в области полномочий публичных органов и органов местного самоуправления из возможной классификации, а также специфических признаков автором сделаны определенного рода выводы в исследуемой области.

Так, согласно ст. 17 ФЗ "Об общих принципах..." существует открытый перечень полномочий органов местного самоуправления в целях решения вопросов местного самоуправления в интересах местного сообщества. Также в соответствии с п. 9 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах..." муниципальное образование может быть наделено дополнительными полномочиями, не указанными в статье.

О дополнительных полномочиях упоминается и в научной среде. Так, ряд авторов указывают на наличие у органов местного самоуправления дополнительных полномочий в различных сферах <13>.

<13> Кукелко Д.В. Законодательное регулирование обязательных неналоговых платежей в бюджеты муниципальных образований в Российской Федерации // Финансовое право. 2017. N 3. С. 18 - 22; Ларичев А.А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан: проблемы правового регулирования и пути их решения // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. N 2. С. 14 - 19.

Исходя из содержания подп. 9 п. 1 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах..." в соответствии с законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться и дополнительными полномочиями, которые не носят добровольного характера и относятся к делегированным полномочиям <14>.

<14> Мадьярова А.В. Создание специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств: компетенция органов местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2013. N 10. С. 52 - 60.

Также, следуя нормам ст. 17, можно говорить и об еще одном виде полномочий, который был упомянут ранее, - это добровольно взятые полномочия. Данные полномочия устанавливаются на основании устава муниципального образования и обеспечиваются за счет бюджета муниципального образования.

Данная позиция находит подтверждение и в федеральном законодательстве. Так, согласно нормам Бюджетного кодекса РФ <15> (ст. 86) расходные обязательства муниципального образования в результате принятия по вопросам местного значения муниципальных правовых актов и иных вопросов, отнесенных к органам местного самоуправления, а также в результате заключения договора или соглашения по таким вопросам устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

<15> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 28.12.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

Самостоятельность таких расходных обязательств и финансирование их исполнения за счет местного бюджета говорят о том, что они носят добровольный характер.

Статья 86 БК РФ также затрагивает и делегированные полномочия, указывая их как расходные обязательства муниципального образования по осуществлению органами местного самоуправления и отдельных государственных полномочий. Делегирование таких полномочий возможно в соответствии с главой 4 ФЗ "Об общих принципах...", которая регулирует порядок наделения такими полномочиями, их осуществление и контроль над таким осуществлением.

Согласно проведенному анализу полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения целесообразнее классифицировать на следующие виды:

Нами затрагивался вопрос, что в научных кругах и законодательстве бытует мнение об отсутствии категоричной связи между правами и обязанностями, объединенными таким понятием, как "полномочия". Однако, как было отмечено ранее, обязательные полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления, полномочия добровольные и дополнительные не предполагают добровольности исполнения. Наделение органов местного самоуправления полномочиями, а также самонаделение полномочиями предполагают обязательность их осуществления, в противном случае органы местного самоуправления могут быть привлечены как к гражданской, так и к уголовной ответственности.

Авторами предлагается выделить наиболее существенный признак полномочий органов местного самоуправления (обязательные, дополнительные, добровольные), а равно полномочий органов публичной власти, - это обязательность исполнения.

Также авторами предлагается авторское понятие добровольно взятых полномочий органов местного самоуправления, к которым относятся обязательные для исполнения полномочия по решению вопросов местного значения, закрепленные уставом муниципального образования на добровольной основе, финансируемые за счет средств местного бюджета и не отнесенные законодательством к полномочиям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Литература

  1. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы / В.И. Васильев. М.: Формула права, 2005. 336 с.
  2. Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления / М.Ю. Дитятковский // Современное право. 2006. N 10. С. 74 - 78.
  3. Кукелко Д.В. Законодательное регулирование обязательных неналоговых платежей в бюджеты муниципальных образований в Российской Федерации / Д.В. Кукелко // Финансовое право. 2017. N 3. С. 18 - 22.
  4. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. М.: Юристъ, 2004. 559 с.
  5. Ларичев А.А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан: проблемы правового регулирования и пути их решения / А.А. Ларичев // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. N 2. С. 14 - 19.
  6. Мадьярова А.В. Создание специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств: компетенция органов местного самоуправления / А.В. Мадьярова // Практика муниципального управления. 2013. N 10. С. 52 - 60.
  7. Ожегов С.И. Толковый словарь / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. М.: Азъ, 1992. 660 с.
  8. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 12. С. 62 - 68.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Муниципальное право России" (под ред. Н.В. Постового) включен в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2016 (4-е издание, переработанное и дополненное).

  1. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник / Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор; Под ред. Н.В. Постового. М.: Юриспруденция, 2008. 448 с.
  2. Тихомиров Ю.А. Публичное право / Ю.А. Тихомиров. М.: БЕК, 1995. 496 с.
  3. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. М.: НОРМА, 2007. 352 с.

References

  1. Vasilyev V.I. Zakonodatel'naya osnova munitsipal'noj reformy [Legislative Foundation of Municipal Reform] / V.I. Vasilyev. Moskva: Formula prava - Moscow: Law Formula, 2005. 336 s.
  2. Dityatkovsky M.Yu. Ponyatie otdel'nykh gosudarstvennykh polnomochij, kotorymi nadeleny libo mogut nadelyat'sya organy mestnogo samoupravleniya [Notion of Separate State Authorities Vested or Potentially Vested in Local Self-Government Bodies] / M.Yu. Dityatkovsky // Sovremennoe pravo - Modern Law. 2006. N 10. S. 74 - 78.
  3. Kukelko D.V. Zakonodatel'noe regulirovanie obyazatel'nykh nenalogovykh platezhej v byudzhety munitsipal'nykh obrazovanij v Rossijskoj Federatsii [Legislative Regulation of Mandatory Non-Tax Payments to Budgets of Municipal Structures of the Russian Federation] / D.V. Kukelko // Finansovoe pravo - Financial Law. 2017. N 3. S. 18 - 22.
  4. Kutafin O.E. Munitsipal'noe pravo Rossijskoj Federatsii: Uchebnik [Municipal Law of the Russian Federation: Textbook] / O.E. Kutafin, V.I. Fadeev. Moskva: Yurist - Moscow: Lawyer, 2004. 559 s.
  5. Larichev A.A. Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v sfere okhrany zdorov'ya grazhdan: problemy pravovogo regulirovaniya i puti ikh resheniya [Authorities of Local Self-Government Bodies in Public Health Protection: Legal Regulation Issues and Solutions] / A.A. Larichev // Munitsipal'naya sluzhba: pravovye voprosy - Municipal Service: Legal Issues. 2017. N 2. S. 14 - 19.
  6. Madyarova A.V. Sozdanie spetsializirovannykh stoyanok dlya khraneniya zaderzhannykh transportnykh sredstv: kompetentsiya organov mestnogo samoupravleniya [Creation of Specialized Parking Lots for Detained Vehicle Storage: Competence of Local Self-Government Bodies] / A.V. Madyarova // Praktika munitsipal'nogo upravleniya - Municipal Management Practice. 2013. N 10. S. 52 - 60.
  7. Ozhegov S.I. Tolkovyj slovar' [Explanatory Dictionary] / S.I. Ozhegov, N.Yu. Shvedova. Moskva: Az - Moscow: Az publishing house, 1992. 660 s.
  8. Peshin N.L. Novye tendentsii munitsipal'noj reformy: pereraspredelenie polnomochij mezhdu urovnyami publichnoj vlasti [New Municipal Reform Tendencies: Redistribution of Authorities between Public Authority Levels] / N.L. Peshin // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo - Constitutional and Municipal Level. 2016. N 12. S. 62 - 68.
  9. Postovoy N.V. Munitsipal'noe pravo Rossii: Uchebnik / Pod red. N.V. Postovogo [Russian Municipal Law: Textbook / Edited by N.V. Postovoy] / N.V. Postovoy, V.V. Tabolin, N.N. Chernogor. Moskva: Yurisprudentsiya - Moscow: Jurisprudence, 2008. 448 s.
  10. Tikhomirov Yu.A. Publichnoe pravo [Public Law] / Yu.A. Tikhomirov. Moskva: BEK - Moscow: BECK, 1995. 496 s.
  11. Chirkin V.E. Yuridicheskoe litso publichnogo prava [Legal Entity of Public Law] / V.E. Chirkin. Moskva: Norma - Moscow: Norm, 2007. 352 s.