Мудрый Юрист

Новый этап в развитии законодательства о государственных юридических лицах

Макарова Ольга Александровна, доцент кафедры коммерческого права СПбГУ, доцент, доктор юридических наук.

Прошел год с момента вступления в силу Федерального закона от 03.07.2016 N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", и уже можно сравнить эффективность публично-правовой компании, новой организационной формы государственного юридического лица, с эффективностью государственной корпорации и государственной компании. Проведенное исследование позволяет сделать вывод об определенной схожести данных организационных форм и о необходимости поиска оптимальной организационной формы юридического лица, создаваемого государством.

Ключевые слова: государственные юридические лица, государственная корпорация, государственная компания, публично-правовая компания, акционерное общество с участием государства, органы управления.

A New Stage in the Development of Legislation on Public Companies

O.A. Makarova

Makarova Olga A., Associate Professor of the Commercial Law Department at Saint Petersburg State University, PhD in Law.

A year has passed since the entry into force of Federal Law No. 236-FZ of July 3, 2016 "On Public Companies and Amendments to Certain Legislative Acts in the Russian Federation", and it is already possible to analyse the effectiveness of the newly introduced organisational form in comparison with two other types: state-owned corporation and state-owned company. This research supports the conclusion that there is some similarity between the above forms of legal entities alongside need to search for an optimal formation for a legal entity created by the government.

Key words: state-owned legal entities, state-owned corporation, state-owned company, public company, joint-stock company with government involvement, corporate bodies.

Реалии современной экономической жизни свидетельствуют об активном участии государства в экономике, хотя по поводу масштабов вмешательства государства в экономику, его роли в ней идет постоянная дискуссия <1>. Глобальный финансовый кризис 2000-х гг. привел к переоценке роли государства в экономике и к выводу о том, что в условиях глобализации государство является необходимым и неизбежным субъектом рыночной экономики.

<1> См.: Клинова М.В. Государство и частный капитал: от теории к практике взаимодействия в европейских странах: Монография. М., 2011. С. 98 - 131; Серегина С.Ф. Роль государства в экономике. Синергетический подход. М., 2002. С. 137 и след.

Государство призвано обеспечивать возможность функционирования хозяйственного комплекса в целом (как институционально, так и заменяя частный капитал там, где он не может или не заинтересован действовать), устранять недостатки рынка и действовать на благо общества <2>. "Можно сказать, - пишет М.В. Клинова, - что общество рассматривает государство как некое предприятие или социальную корпорацию, предоставляющую товары или услуги, которые обычные частные фирмы не в состоянии или не заинтересованы обеспечивать" <3>.

<2> См.: Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; Под общ. ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. М., 1998. С. 334.
<3> Клинова М.В. Государство и частный капитал... С. 266.

В мировой экономической науке понятие государственного сектора связано не столько с самой государственной собственностью, сколько со всей совокупностью форм участия государства в производстве, распределении, обмене и потреблении. В таком понимании этот сектор выступает в качестве основы, на которой государство может выполнять свои функции по достижению социально-экономических целей.

Государственный сектор в более традиционном понимании - это прежде всего совокупность государственных предприятий. В европейских странах такие предприятия называются предприятиями публичного сектора, имеющими различные организационно-правовые формы: промышленные и коммерческие учреждения, национальные (акционерные) общества с участием государственного капитала (Франция, Италия, Германия), государственные корпорации (Великобритания) <4>. Их деятельность определяется режимом общественного интереса, коммерческая же составляющая играет незначительную роль. При этом юридические лица с участием государства существуют, как правило, в известной всем правопорядкам форме акционерного общества, и создание какой-либо новой организационно-правовой формы, подобной государственным корпорациям или публично-правовым компаниям, не предусматривается.

<4> См.: Участие государства в коммерческой деятельности: Сб. ст. М., 2001; Дойников И.В. Государственное предпринимательство: Учеб. М., 2000, С. 85 - 99; Клинова М.В. Государственный предпринимательский сектор в странах Европейского сообщества. Экономическая роль и тенденции развития. М., 1988. С. 7; и след.

В современных экономических условиях российское государство участвует как в коммерческих, так и в некоммерческих организациях различных организационно-правовых форм, посредством которых оно выполняет задачу по удовлетворению общественных интересов и предоставлению общественных благ.

В зависимости от того, кто является учредителем (акционером, участником) - государство (иное публично-правовое образование) либо частные юридические или физические лица, - юридические лица можно разделить на государственные, частные и смешанные. Такое деление юридических лиц было в свое время предложено М.И. Кулагиным: исследуя эволюцию системы юридических лиц в буржуазном праве, он отмечал, что "юридические лица буржуазного права целесообразнее делить не на публичные и частные, а на государственные, смешанные и частные" <5>.

<5> Кулагин М.И. Избранные труды по акционерному и торговому праву. М., 2004. С. 51. Акционерные общества, в которых наряду с государством присутствуют частные акционеры, являются смешанными.

Юридические лица, единственным учредителем или участником (акционером) которых выступает государство, являются государственными юридическими лицами, функционирующими наряду с частными и смешанными юридическими лицами. К государственным юридическим лицам относятся унитарные предприятия, государственные корпорации, государственные компании, государственные учреждения различных типов, а также акционерные общества (АО) со 100%-ным участием государства.

Со 2 октября 2016 г. Федеральный закон от 03.07.2016 N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о публично-правовых компаниях) пополнил перечень государственных юридических лиц публично-правовыми компаниями. В связи с этим определенный интерес представляет сравнительное исследование правового положения государственных корпораций, государственных компаний и публично-правовых компаний, в результате которого можно определить, во-первых, какая организационно-правовая форма государственного юридического лица является оптимальной, обеспечивающей эффективность управления и контроль государства как учредителя, а также максимальную защищенность государственного имущества, а во-вторых, есть ли потребность во введении в оборот новых организационно-правовых форм юридических лиц, создаваемых государством, или же для участия государства достаточно известных всем правопорядкам форм юридических лиц, прежде всего акционерного общества.

На наш взгляд, отечественная система юридических лиц раздувается за счет не всегда оправданного и обоснованного введения новых организационно-правовых форм как коммерческих, так и некоммерческих юридических лиц (достаточно посчитать количество изменений, внесенных в п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса (ГК) РФ после сентября 2014 г.), причем некоторые из них дублируют друг друга.

Это касается в первую очередь юридических лиц, создаваемых Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов и являющихся собственниками переданного им государственного имущества без сохранения за государством каких-либо прав в отношении этого имущества. Не является ли такая передача государственного имущества его скрытой приватизацией, осуществляемой при этом безвозмездно?

Государственная корпорация как организационно-правовая форма была введена в российское законодательство в 1999 г. специально для придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций <6>. В период с 2003 по 2008 г. было учреждено семь корпораций. Создавая их, государство предполагало, что они будут выполнять публичные полномочия государства и функционировать в рыночных отношениях наравне с другими хозяйствующими субъектами. Для осуществления их деятельности из бюджета были выделены большие средства, а также переданы находящиеся в федеральной собственности акции АО, созданных в результате приватизации государственных предприятий. Однако в процессе функционирования государственных корпораций стали возникать определенные проблемы, в том числе и правового характера. Как отмечает Е.А. Суханов, "суть дела состоит даже не в исключительном характере правового статуса государственных корпораций, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств" <7>. В Концепции развития гражданского законодательства РФ 2009 г. отмечалось, что "фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу" <8>. В связи с этим предлагалось исключить законодательную возможность создания госкорпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

<6> См.: Федеральный закон от 08.07.1999 N 140-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях".
<7> Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М., 2014. С. 270.
<8> Концепция развития гражданского законодательства РФ (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

В Послании Федеральному Собранию 2009 г. Президент отмечал, что данная форма в современных условиях в целом бесперспективна. Как следствие, в целях реализации положений Послания были даны поручения подготовить предложения о порядке и сроках реорганизации в акционерные общества государственных корпораций, которые работают в конкурентной среде, а также о сроках функционирования иных государственных корпораций <9>.

<9> См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Первым (и последним) шагом по преобразованию государственных корпораций в АО со 100%-ным участием государства стал Федеральный закон от 27.07.2010 N 211-ФЗ "О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий". В соответствии с ним реорганизация Корпорации была проведена в форме преобразования в открытое акционерное общество. Формирование уставного капитала АО осуществлялось за счет имущества Корпорации. 100% акций АО находятся в собственности Российской Федерации. Последующее распоряжение РФ акциями АО осуществляется в соответствии с законодательством.

Пока решался вопрос о дальнейшей судьбе государственных корпораций, появилась еще одна организационно-правовая форма некоммерческой организации, учреждаемой РФ, а именно государственная компания. Федеральный закон от 17.07.2009 N 145-ФЗ <10> дополнил Закон о некоммерческих организациях ст. 7.2, определяющей статус государственной компании.

<10> Федеральный закон от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Так же, как и государственная корпорация, государственная компания является собственником своего имущества, переданного за счет имущественных взносов РФ, но в отличие от нее, использует государственное имущество еще и на основе договора доверительного управления.

Вместе с тем в соответствии с ГК РФ доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. То есть государство, являясь собственником имущества, вправе передать его по договору доверительного управления любой коммерческой организации, кроме унитарного предприятия.

Более того, передача имущества в доверительное управление не является сущностным признаком, позволяющим индивидуализировать юридическое лицо. Любое юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией и имеющее имущество на праве собственности, может выступить доверительным управляющим. Поэтому для передачи имущества в доверительное управление нет необходимости специально создавать особое юридическое лицо в новой организационно-правовой форме.

О публично-правовой компании как новой организационной форме юридического лица стали говорить с весны 2013 г., когда Минэкономразвития России был разработан и внесен в Государственную Думу законопроект "О публично-правовых компаниях". Годом позже, с 1 сентября 2014 г., в ст. 50 ГК РФ среди организационно-правовых форм юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, были названы публично-правовые компании <11>.

<11> См.: Федеральный закон от 05.05.2014 N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

По замыслу разработчиков законопроекта, публично-правовые компании должны позволить государству реализовывать масштабные инфраструктурные проекты. В Пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что в соответствии с п. 1 Плана-графика мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании "Автодор" (утв. Председателем Правительства РФ 29.12.2010 N 6793п-13) существующие в настоящее время государственные корпорации и государственная компания "Автодор" должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы <12>.

<12> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В чем заключаются принципиальные отличия публично-правовых компаний от государственных корпораций и государственной компании? Если их нет, то зачем создавать новую, но практически аналогичную старым форму? Позволяет ли законодательное регулирование публично-правовых компаний говорить о том, что такие компании станут оптимальной организационно-правовой формой участия государства в экономике и выполнения им публичных полномочий?

Являясь государственными юридическими лицами, государственные корпорации, государственная компания и публично-правовые компании учреждаются Российской Федерацией в порядке, предусмотренном соответствующими специальными законами <13>.

<13> См.: Федеральные законы от 13.07.2015 N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"; от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития"; от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"; от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"; от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех"; от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". 29 июля 2017 г. был принят Федеральный закон N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (далее по тексту - Закон N 218-ФЗ), вступивший в силу с момента его официального опубликования (2 августа 2017 г.), за исключением отдельных статей, вступающих в силу с 1 января 2018 г. Законом создана публично-правовая компания "Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства" (далее по тексту - Фонд защиты прав граждан). Представляется некорректным использовать в названии публично-правовой компании указание на иную организационно-правовую форму некоммерческой организации - фонд.

Правовое положение государственных корпораций и государственной компании напрямую определено специальными федеральными законами и полностью выведено из-под действия ГК РФ. То есть приоритет в регулировании имеют специальные нормы, а не нормы ГК РФ, что следует из п. 5 ст. 49 Кодекса. На государственные корпорации и государственную компанию не распространяются положения Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", а также целый ряд статей Закона о некоммерческих организациях, хотя последний и содержит понятие государственной корпорации и государственной компании (ст. ст. 7.1, 7.2).

Если государственные корпорации и государственная компания создаются и действуют только на основании специальных федеральных законов и не имеют учредительных документов, то публично-правовая компания создается как федеральным законом, так и указом Президента РФ и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством РФ устава.

Решение о создании публично-правовой компании соответствует требованиям ст. 50.1 ГК РФ о содержании решения об учреждении юридического лица.

Именно в решении о создании публично-правовой компании определяются функции и полномочия публично-правового характера, возлагаемые на компанию, а также виды деятельности, которые она вправе осуществлять. Эти же сведения отражаются в уставе публично-правовой компании.

Следует обратить внимание, что в решении о создании публично-правовой компании должны быть определены, в частности, цели ее деятельности, функции и полномочия публично-правового характера, осуществление которых на нее возлагается, порядок их осуществления и виды деятельности, которые она вправе осуществлять.

Таким образом, публично-правовая компания является унитарной некоммерческой организацией, действующей на основании устава и уполномоченной осуществлять те виды деятельности, которые указаны в ее уставе (т.е. обладающей уставной правоспособностью), а также выполнять предусмотренные уставом функции и полномочия публично-правового характера.

В отличие от государственных корпораций и государственной компании, публично-правовая компания может быть создана как путем учреждения, так и посредством реорганизации государственных корпораций <14>, государственной компании, АО, единственным участником которых является Российская Федерация, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации <15>.

<14> Изначально предполагалось, что в публично-правовые компании будут преобразованы все государственные корпорации, однако в ч. 4 ст. 2 Закона о публично-правовых компаниях сделаны исключения для Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанка), Агентства по страхованию вкладов, Ростеха, Росатома и Роскосмоса.
<15> Закон N 218-ФЗ дополнил ч. 3 ст. 2 Закона о публично-правовых компаниях указанием на то, что публично-правовая компания может быть создана путем реорганизации также некоммерческой организации, уполномоченной Правительством РФ на осуществление функций по формированию компенсационного фонда долевого строительства, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации. Имеется в виду Фонд защиты прав граждан. Складывается ситуация, когда законы утрачивают нормативно-правовой характер и превращаются в некие акты индивидуального характера.

Говоря о реорганизации АО с единственным акционером - государством - в публично-правовую компанию (ее формой будет преобразование), следует иметь в виду требование, установленное ст. 217 ГК РФ: отчуждение акций, принадлежащих государству, допускается только в рамках приватизационного закона.

Могут ли акции, принадлежащие государству как акционеру, быть переданы в качестве имущественного взноса в публично-правовую компанию? Если речь идет о реорганизации АО в форме преобразования, то акционерное общество вправе преобразоваться в общество с ограниченной ответственностью, хозяйственное товарищество или производственный кооператив (п. 2 ст. 104 ГК РФ) и не может быть преобразовано в некоммерческую организацию. Вместе с тем публично-правовая компания может быть преобразована в хозяйственное общество или фонд (ч. 2 ст. 20 Закона о публично-правовых компаниях).

В любом случае порядок реорганизации АО со 100%-ным участием государства в публично-правовую компанию может быть определен только специальным законом. Вероятнее всего, должны быть приняты и специальные законы о реорганизации государственных корпораций и государственной компании в соответствующие публично-правовые компании.

Являясь некоммерческими организациями, государственные корпорации, государственная компания и публично-правовые компании имеют целью своей деятельности решение задач государства по поставке общественных благ и удовлетворению общественных потребностей. Если государственная корпорация создается для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, а государственная компания - для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления, то цели публично-правовой компании определены самым широким образом (ч. 5 ст. 2 Закона о публично-правовых компаниях), включая и поглощая тем самым цели, ради которых были созданы государственные корпорации и государственная компания. Кроме того, на публично-правовую компанию возлагается выполнение полномочий публично-правового характера, например управление государственным имуществом, предоставление государственных услуг, осуществление контрольных функций. Вместе с тем представляется целесообразным определить в законе понятие полномочий публично-правового характера.

Государственные корпорации, государственная компания, публично-правовые компании являются собственниками имущества, формируемого за счет имущественного взноса Российской Федерации, а также имущества, созданного или приобретенного ими в результате собственной деятельности. Соответственно, государство не имеет ни вещных, ни корпоративных прав на это имущество.

При этом в решении о создании публично-правовой компании должны быть определены источники, порядок, способы и сроки формирования ее имущества, порядок распоряжения им, а также направления расходования ее средств, полученных в том числе в результате приносящей доход деятельности. Тем самым публично-правовые компании могут быть ограничены в распоряжении имуществом, находящимся в их собственности, что может характеризовать их как весьма защищенную форму использования государственного имущества и средств, полученных в результате приносящей доход деятельности.

Важным с точки зрения защищенности использования государственного имущества является определение порядка совершения некоторых сделок. Речь идет о так называемой уставной экстраординарности (ч. 1 ст. 17 Закона о публично-правовых компаниях), когда уставом публично-правовой компании может быть предусмотрена необходимость получения предварительного одобрения на совершение отдельных видов сделок и критерии отнесения сделок к таковым, включая их размер.

Закон определяет также основания заинтересованности и порядок одобрения сделок с заинтересованностью, однако не регламентирует последствия совершения таких сделок без одобрения и не устанавливает ответственность лиц, заинтересованных в совершении сделок с конфликтом интересов.

В отличие от Закона о публично-правовых компаниях некоторые законы о государственных корпорациях определяют ответственность лиц, действующих с конфликтом интересов <16>.

<16> См., напр.: Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". В некоторых других законах содержатся положения о заинтересованности в совершении государственной корпорацией сделки, но не предусматривается ответственность заинтересованных лиц.

Защищенность использования государственного имущества в некоторой степени обеспечивается положением Закона о публично-правовых компаниях, предусматривающим возможность установления Правительством РФ перечня имущества и (или) видов имущества публично-правовой компании, на которое не может быть обращено взыскание по ее обязательствам, а также положением о том, что часть имущества публично-правовой компании по решению наблюдательного совета может быть безвозмездно передана в собственность Российской Федерации в соответствии с порядком, утвержденным Правительством <17>.

<17> Нужно сказать, что Закон о публично-правовых компаниях содержит целый ряд отсылочных норм к подзаконным актам Правительства, без принятия которых реализация Закона может быть затруднена.

В Пояснительной записке к проекту Закона о публично-правовых компаниях было декларировано, что он направлен на решение проблемы использования временно свободных средств публично-правовых компаний. Так, предлагалось инвестировать эти средства на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых активов (объектов инвестирования). Однако в итоге данный вопрос оказался практически нерешенным в принятом Законе, а Постановление Правительства РФ от 22.12.2016 N 1432 "Об инвестировании временно свободных средств публично-правовой компании" отсылает к Правилам инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании и Правилам осуществления контроля за инвестированием временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании (утв. Постановлением Правительства РФ от 21.12.2011 N 1080).

Государственные юридические лица характеризуются тем, что государство, являясь единственным учредителем, решает все вопросы управления и контроля.

Действующие законы о государственных корпорациях и государственной компании устанавливают следующую структуру управления: наблюдательный совет или совет директоров - высший орган управления; коллегиальный исполнительный орган - правление; единоличный исполнительный орган - генеральный директор, являющийся председателем правления.

В состав высшего органа управления государственной корпорации и государственной компании могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими. Порядок участия членов Правительства РФ и государственных служащих в высших органах управления государственных корпораций и госкомпании устанавливает Правительство <18>.

<18> См.: Постановление Правительства РФ от 28.01.2012 N 44 "О порядке участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в высших органах управления государственных корпораций и государственных компаний".

Таким образом, "в отсутствие участников, членов государственной корпорации формирование органов этих юридических лиц прямо или косвенно осуществляется государством" <19>. Государство контролирует управление корпорациями и компаниями только через назначение своих представителей в наблюдательный совет (совет директоров) и через назначение единоличного исполнительного органа.

<19> Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России. 2009. N 4. С. 6.

Аналогичная структура управления предусматривается для публично-правовой компании (ст. 7 Закона о публично-правовых компаниях). Закон определяет компетенцию <20> ее органов, предусматривая в том числе и принятие внутренних документов (положений) о них.

<20> В отличие от ГК РФ, использующего термин "компетенция", Закон о публично-правовых компаниях использует термин "полномочия".

В то же время если законы о государственных корпорациях и государственной компании не содержат каких-либо положений об ответственности членов наблюдательного совета (или совета директоров), членов правления и генерального директора за убытки, причиненные государственным корпорации и компании их действиями (бездействием), то ч. 6 ст. 6 Закона о публично-правовых компаниях, напротив, предусматривает ответственность органов управления публично-правовой компании за убытки, причиненные ей их виновными действиями (бездействием). С таким требованием от имени публично-правовой компании вправе обратиться федеральный орган исполнительной власти, указанный в решении о ее создании.

Законы о государственных корпорациях и государственной компании определяют порядок контроля за их деятельностью со стороны государственных органов, а также требования к их публичной отчетности.

Аналогичные требования к отчетности включены в Закон о публично-правовых компаниях. Однако в нем есть и некоторые заслуживающие внимания нюансы. Во-первых, федеральными законами о создании публично-правовых компаний, а также правовыми актами Президента РФ может быть предусмотрено осуществление Президентом РФ отдельных полномочий в отношении публично-правовых компаний (ч. 10 ст. 5 Закона). Во-вторых, для публично-правовых компаний предусматривается более строгая система отчетности: составляемые ими годовые отчеты направляются Президенту, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство, Счетную и Общественную палаты до 15 июля года, следующего за отчетным годом.

Годовой отчет в объеме, определенном решением наблюдательного совета публично-правовой компании, подлежит обязательному опубликованию на официальном интернет-сайте компании до 15 июля года, следующего за отчетным годом, с соблюдением требований законодательства РФ о государственной тайне.

Кроме того, публично-правовая компания должна размещать в открытом доступе на своем официальном сайте и другие предусмотренные Законом документы и информацию.

Помимо обязательного аудита, Закон о публично-правовых компаниях предусматривает создание системы внутреннего контроля и службы внутреннего аудита, положения о котором изложены весьма подробно, в отличие от законов о государственных корпорациях и государственной компании <21>.

<21> Так, согласно ст. 3 Закона N 218-ФЗ бухгалтерская (финансовая) отчетность Фонда защиты прав граждан подлежит ежегодному обязательному аудиту. Аудиторское заключение размещается на интернет-сайте Фонда и подлежит направлению в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, и Правительство. Счетная палата и иные государственные органы РФ в соответствии с законодательством осуществляют внешний государственный аудит (контроль) в отношении Фонда. Сам Фонд составляет консолидированную финансовую отчетность; его деятельность подлежит ежегодному актуарному оцениванию по итогам финансового года.

Таким образом, с одной стороны, по сравнению с государственными корпорациями и госкомпанией публично-правовые компании становятся более прозрачными и открытыми, с другой стороны, они в большей степени подпадают под прямое административное воздействие и контроль.

Сравнительный анализ государственных корпораций, государственной компании и публично-правовых компаний позволяет говорить об определенной схожести данных некоммерческих организаций, являющихся государственными юридическими лицами. Вместе с тем Закон о публично-правовых компаниях делает определенный, хотя и небольшой, шаг к установлению положений, позволяющих рассматривать публично-правовые компании как более защищенную форму использования государственного имущества в публичных целях, имеющую систему как внутреннего, так и внешнего контроля и аудита, что делает ее более прозрачной и открытой, не исключая при этом прямого административного воздействия.

Возможная в будущем реорганизация государственных корпораций и государственной компании в публично-правовые компании приведет к отмене целого ряда соответствующих законов, что будет означать определенную унификацию законодательства о государственных юридических лицах. Будут ли публично-правовые компании эффективными или нет, покажет время. По-видимому, в поиске оптимальной организационной формы государственного юридического лица российский законодатель скорее предпочитает идти по пути введения новых организационных форм, принципиально не отличающихся друг от друга, чем по пути совершенствования известных и оправдавших себя форм.

References

Batchikov S.A. and Glazyev S.Yu. (eds.). Efficiency of Public Administration: Translation from English [Effektivnost' gosudarstvennogo upravleniya / Per. s angl.]. Moscow, 1998. 846 p.

Dolinskaya V.V. "Problems of the Legislation on State Corporations" [Problemy zakonodatel'stva o gosudarstvennykh korporatsiyakh]. Laws of Russia: Experience, Analysis, Practice. 2009. No. 4. P. 2 - 6.

Doynikov I.V. State Entrepreneurship: Course book [Gosudarstvennoe predprinimatel'stvo: Ucheb.]. Moscow, 2000. 240 p.

Golitsyn Yu.P., Yukhnin A.V., Fournier J. et al. State Participation in Commercial Activities: Collection of Articles [Uchastie gosudarstva v kommercheskoy deyatel'nosti: Sb. st.]. Moscow, 2001. 384 p.

Klinova M.V. State and Private Equity: from the Theory to Practice of Interaction in the European Countries: Monograph [Gosudarstvo i chastnyy kapital: ot teorii k praktike vzaimodeystviya v evropeyskikh stranakh: Monografiya]. Moscow, 2011. 400 p.

Klinova M.V. State Enterprise Sector in the Countries of the European Community. Economic Role and Development Trends [Gosudarstvennyy predprinimatel'skiy sektor v stranakh Evropeyskogo soobshchestva. Ekonomicheskaya rol' i tendentsii razvitiya]. Moscow, 1988. 183 p.

Kulagin M.I. Selected Works on Joint-Stock and Trade Law [Izbrannye trudy po aktsionernomu i torgovomu pravu]. 2nd ed. Moscow, 2004. 363 p.

Seryogina S.F. The Role of the State in Economics. Synergy Approach [Rol' gosudarstva v ekonomike. Sinergeticheskiy podkhod]. Moscow, 2002. 286 p.