Мудрый Юрист

Проблемы соотношения международных стандартов в сфере охраны личной и семейной жизни с публичным правом России

Левицкая Елена Алексеевна, доцент кафедры международного права юридического факультета Южного федерального университета, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются проблемы соотношения положений международных конвенций об уважении права человека на личную и семейную жизнь с некоторыми положениями российского права, в частности, о запрете въезда на территорию РФ и нахождении на ее территории иностранных граждан.

Ключевые слова: права человека, международные стандарты, международная охрана права на семейную жизнь, частное и публичное право, право на семейное воспитание детей.

Issues of correlation between international standards in personal and family life protection and Russian public law

E.A. Levitskaya

Levitskaya Elena A., Assistant Professor of the Department of International Law of the Law Faculty of the Southern Federal University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article discusses the problem of correlation of the provisions of International conventions on respect for human rights to private and family life with certain provisions of Russian law, in particular, prohibiting entry to the territory of the Russian Federation and stay in its territory of foreign citizens.

Key words: human rights, international standards, international protection of the right to family life, private and public law, the entrance of RF, the right to family parenting.

В юридической науке и практике вопрос о соотношении прав отдельного индивида и общественного, публичного порядка в различных его проявлениях вставал неоднократно, отражая тем самым классическую правовую проблему взаимодействия частного и публичного в целом, границ свободы отдельного субъекта права, который является одновременно и участником правоотношений в государстве, и не только обеспечивает его субъективные права, но и защищает публичный интерес, гарантируя тем самым интересы общества и государства в целом.

С этой точки зрения большой интерес представляет работа К. Кавелина "Что есть гражданское право и где его пределы?" <1>, в которой проблема соотношения публичных и частных начал комплексно рассмотрена с точки зрения их отражения и проявления в праве гражданском. Однако вывод автора о неразрывном единстве указанных начал и их тесной взаимосвязи во многих сферах правового регулирования применим для права и правоотношений в целом. И сегодня стремление законодателя достичь баланса публичных и частных интересов (как императива устойчивого развития <2>) основано на том, что его отсутствие ведет к негативным общественным процессам <3>.

<1> Кавелин К. Что есть гражданское право и где его пределы? СПб., 1864.
<2> См.: Шугуров М.В. Международно-правовой принцип всеобщего уважения и соблюдения прав человека как императив устойчивого развития // Международное публичное и частное право. 2016. N 2. С. 7 - 11.
<3> См.: Курбатов А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов - основная задача права на современном этапе // Хозяйство и право. 2001. N 6. С. 88 - 89.

В настоящее время подобные вопросы нередко становятся предметом обсуждения юридической науки и судебных разбирательств, имея свое конкретное выражение в правовых коллизиях, относящихся к разным отраслям права.

Одним из примеров является, в частности, обеспечение права на уважение личной и семейной жизни, разрешение которого предполагает комплексный анализ норм внутреннего семейного законодательства, иных отраслей законодательства России, а также международных конвенций, обеспечивающих соблюдение данного права.

Данный вопрос возник в связи с рядом прецедентов, суть которых состояла в обжаловании решений Федеральной миграционной службы об ограничении для иностранных граждан и апатридов возможности находиться и проживать на территории РФ как санкции за совершенное ими административное правонарушение.

Прежде всего необходимо напомнить, что в соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации, в том числе на общих основаниях с гражданами страны подлежат административной ответственности, то есть (в соответствии с терминологией международного частного права) на иностранных граждан за определенными изъятиями распространяется национальный режим <4>. За нарушение ряда требований внутреннего законодательства России <5> и в качестве ответственности за совершенные на ее территории правонарушения со стороны иностранных граждан в их отношении может быть применен запрет на въезд в РФ на протяжении определенного периода и запрет на проживание на территории нашей страны.

<4> Подробнее о правах иностранных граждан см., например: Булатов Р.Б., Андрейцо С.Ю. Проблемы обеспечения и защиты прав иностранных граждан в России // Миграционное право. 2016. N 4. С. 21 - 24.
<5> См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. (в ред. от 29.07.2017) N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. (в ред. от 29.07.2017) N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СПС "КонсультантПлюс".

Нормативные основы подобных правил заложены как в международном, так и во внутреннем законодательстве. Так, в силу п. 3 ст. 12 Международного пакта от 16 декабря 1966 года о гражданских и политических правах и п. 3 ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод право пребывания на территории суверенного государства может быть ограничено последним в случаях, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной (национальной) безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц.

На основании ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, которое реализует свои важнейшие социальные функции, и к ним прежде всего "относится обеспечение общественных потребностей" <6>.

<6> Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. С. 45.

Европейский суд по правам человека также отмечал, что лежащая на государствах ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну и пребывание иностранцев и высылать за пределы страны правонарушителей из их числа, однако подобные решения, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели.

Таким образом, отметим несколько принципиально важных, основанных на нормах права положений:

  1. международное и внутреннее законодательство обеспечивают распространение на иностранных граждан национального режима и определенного комплекса прав и обязанностей;
  2. как международное, так и внутреннее законодательство допускает ограничение суверенными государствами прав и свобод в целях охраны национальной безопасности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступлений, здоровья или нравственности населения, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
  3. за нарушение порядка пребывания на территории РФ иностранных граждан предусмотрены определенные санкции, которые на законных основаниях применяются Федеральной миграционной службой России.

Но такие же правовые нормы как международного, так и внутригосударственного уровня лежат в основе права на личную и семейную жизнь. К ним относится в первую очередь ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, согласно которой каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев возможного их законного ограничения.

Конституция РФ, в свою очередь, гарантирует каждому, кто законно находится на территории страны, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, право на личную и семейную жизнь, а также устанавливает, что забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей.

Именно на эти положения ссылаются лица, считающие неправомерным ограничение возможностей их въезда и нахождения на территории России.

Обобщая судебную практику по подобным спорам, отметим, что иностранные граждане и лица без гражданства обжалуют решения УФМС России о запрете въезда и проживания в РФ в связи с неоднократным (два и более раза в течение трех лет) привлечением к административной ответственности, в том числе за нарушение режима временного пребывания на территории РФ, о нежелательности их пребывания (проживания) в РФ и о депортации за пределы РФ в связи с совершением на территории РФ особо тяжких преступлений, в частности связанных с оборотом наркотических средств.

Зачастую иностранные граждане указывают на нарушение их права на личную и семейную жизнь в подобных случаях, однако суды дают разную оценку обстоятельствам дела.

Так, например, обжалуя решение УФМС России по Н-ской области, Е.Ш.Х. ссылается на факт состояния в браке на территории России, полагает, что оспариваемое решение представляет собой существенное вмешательство в сферу его личной и семейной жизни, препятствует его проживанию с супругой <7>. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу, что при вынесении оспариваемого решения сотрудниками УФМС России были учтены все существенные обстоятельства, принятое решение не нарушает право заявителя на невмешательство в сферу личной и семейной жизни, соблюден должный баланс личных и публичных интересов.

<7> См.: Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 24.09.2014 N 33-13435/2014 по делу N 2-1074/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

Судебная коллегия полагает, что факт проживания супруги заявителя на территории России не свидетельствует о нарушении прав заявителя на уважение личной и семейной жизни, поскольку место жительства заявителем и его супругой избрано добровольно, доказательств невозможности совместного проживания супругов в стране гражданской принадлежности заявителя не представлено, установленные ограничения носят временный характер и не могут являться основанием для утверждения о разлучении семьи. С учетом неоднократности нарушения миграционного законодательства заявителем необходимо принятие РФ мер государственного принуждения в отношении лица, пренебрежительно относящегося к законодательству РФ.

Высказанная судами позиция основана, как представляется, на попытке обеспечения баланса публичных и частных интересов, и в ней отражено как намерение обеспечить публичный порядок РФ, так и сохранение возможности иностранного гражданина иными путями реализовать права лица на семейную жизнь на территории другого государства.

Иная позиция была высказана судом в отношении гражданки Таджикистана М., нарушившей порядок временного пребывания на территории РФ, которая является матерью двух несовершеннолетних детей - граждан России. Отец детей А.Ф.А. является гражданином РФ, проживает в г. С. вместе с дочерью А.Ф. Судебная коллегия приняла во внимание, что заявитель иных правонарушений не совершала, в настоящее время несовершеннолетняя дочь заявителя находится на территории России со своим отцом, сын заявителя находится вне ее пределов. Дети заявителя, являясь гражданами РФ, имеют право на проживание в семье совместно с матерью. При таких обстоятельствах решение УФМС России о неразрешении въезда в РФ за нарушение сроков пребывания в РФ иностранного гражданина представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни. Такие меры могут быть применены уполномоченным органом исполнительной власти и судом только с учетом личности правонарушителя и характера совершенного административного правонарушения, т.е. степени его общественной опасности.

Оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ как противоправное деяние и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы РФ или неразрешения въезда в РФ, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции РФ требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд РФ, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания <8>. Суд учитывает при этом решения Европейского суда по правам человека, который подчеркивает, что суверенные государства вправе высылать за пределы страны правонарушителей из числа иностранных граждан, однако подобные решения должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели <9>.

<8> См.: Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 19 мая 2014 г. N 33-5958/2014 // СПС "КонсультантПлюс".
<9> См.: Постановления от 26 марта 1992 г. по делу "Бельджуди (Beldjoudi) против Франции", от 21 июня 1988 г. по делу "Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов", от 18 февраля 1991 г. по делу "Мустаким (Moustaquim) против Бельгии", от 19 февраля 1998 г. по делу "Далиа (Dalia) против Франции", от 7 августа 1996 г. по делу "С. против Бельгии", от 28 ноября 1996 г. по делу "Ахмут (Ahmut) против Нидерландов".

Аналогичная позиция высказана судом и в отношении М., которая состоит в зарегистрированном браке с гражданином РФ Г. Медицинскими документами, также представленными в материалы дела, подтверждается, что М. на момент вынесения решения была беременна, находилась на стационарном лечении, имелась угроза преждевременных родов, М. нуждалась в наблюдении врача <10>. Разрешая заявление А.А., суд обоснованно учел, что заявитель состоит в браке с гражданином, с которым проживает в г. С., а также является матерью малолетнего ребенка А.М.М. <11>. В настоящее время А.А. не работает, поскольку осуществляет уход за малолетним ребенком, который получает медицинскую помощь и посещает детское дошкольное учреждение, поэтому решение об ограничении права на проживание в РФ существенным образом повлияет на условия жизни ее малолетней дочери <12>.

<10> См.: Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 17 марта 2014 г. N 33-3745/14 // СПС "КонсультантПлюс".
<11> См.: Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 24 июня 2013 г. N 33-8686/2013 // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Отметим, что приоритет права ребенка на семейное воспитание также отражен в судебных решениях и об усыновлении детей, которые оспаривались в связи с нарушением нормативно закрепленного порядка состояния детей и усыновителей на учете в соответствующих банках данных (см.: Левицкая Е.А. Учет иностранных усыновителей и детей, оставшихся без попечения родителей: правоприменительный аспект // Наука и образование в XXI веке: Сб. науч. трудов по матер. Междунар. науч.-практ. конф. 30 сентября 2013. ООО "Консалтинговая компания Юком" (Тамбов). С. 58 - 60.

В подобных решениях суды подчеркивают, что не представлено достаточных оснований, допускающих вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на уважение семейной жизни, а также оснований, по которым принятие решения вызвано крайней необходимостью в интересах национальной безопасности и общественного порядка, целями предотвращения беспорядков или преступлений, целями охраны здоровья или нравственности <13>.

<13> См.: Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 5 ноября 2013 г. N 33-16503/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Рассмотрев различные позиции судов РФ, можно сделать вывод о том, что в некоторых случаях суды предпринимают попытку соблюсти баланс частных интересов иностранного гражданина или лица без гражданства с публичным порядком и правовыми установлениями российского законодательства, обосновывая тот факт, что решение об ограничение въезда на территорию России не является безусловным препятствием к продолжению сторонами семейной жизни, поскольку это никак не ограничивает их в праве проживать совместно и вести общее хозяйство на территории других государств. Подобные решения, представляется, нельзя считать необоснованными, поскольку они направлены в том числе и на соблюдение законов нашего государства, сохранение авторитета правовой системы России, но при этом и не блокируют право на личную и семейную жизнь субъектам административных правонарушений. Следует рассматривать данные решения в ракурсе ограничения права на свободу передвижения и выбора места жительства только на территории России, что вполне соразмерно нарушениям, допущенным иностранными гражданами на территории нашей страны.

Противоположный подход, высказываемый судами, заставляет задуматься о значимости публичного регулирования в целом, ценности законодательного регулирования порядка в различных сферах общественных отношений в России, которые, как представляется, нельзя игнорировать со ссылкой на свои личные права, обеспеченные международным правом.

Да, безусловно, должен действовать правовой принцип, согласно которому ответственность дифференцируется в зависимости от степени тяжести правонарушения, размера и характера причиненного ущерба, личности и степени вины правонарушителя, а также иных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию применяемых к нарушителю мер. Однако и в применении данного принципа должны быть определенные границы, иначе мы приходим к ситуации неоправданного умаления значимости интересов нашего общества и государства в сравнении с личными правами иностранных граждан. Так, нет оснований сомневаться в особой социальной необходимости депортации лиц, совершивших на территории России особо тяжкие преступления, однако существуют прецеденты подтверждения приоритетности их семейных прав даже в такой ситуации.

В частности, подобная тенденция прослеживается в Определении суда от 26.10.2016 <14>. Лицо без гражданства Н.Э. совершило на территории РФ особо тяжкое преступление, связанное с оборотом наркотических средств, имеет непогашенную судимость, что, безусловно, создает реальную угрозу общественному порядку и безопасности жизни и здоровья населения РФ. Наличие у административного истца проживающих в России родственников не влечет в безусловном порядке признание распоряжения незаконным. При принятии решения о его депортации Министерством юстиции РФ отдан приоритет интересам большинства населения России, чья безопасность не может быть поставлена в зависимость от наличия у Н.Э. устойчивых семейных связей на территории РФ. Налицо реальная угроза общественному порядку и отсутствие законных оснований находиться на территории РФ. Ограничение прав данного лица отвечает требованиям справедливости и соразмерности конституционно закрепленным целям.

<14> См.: Апелляционное определение Свердловского областного суда от 26 октября 2016 г. по делу N 33а-18468/2016.

Тем не менее судебная коллегия, основываясь на наличии у апатрида двух несовершеннолетних детей - граждан РФ, единственным родителем которых последний является, отмечает, что такое вмешательство в семейную жизнь административного истца не может быть при указанном исключительном обстоятельстве оправдано крайней социальной необходимостью, хотя даже практика ЕСПЧ свидетельствует о правомерности и соответствии международным стандартам позиции, согласно которой ст. 8 Конвенции не влечет за собой обязательств государства уважать выбор страны пребывания мигрантов, а также воссоединения семей на своей территории, поскольку "степень обязательств государства будет зависеть от конкретных фактических обстоятельств, в которых находятся лица, и общественных интересов. При этом важными факторами, которые принимаются Европейским судом во внимание, являются законность нахождения заявителя на территории государства, продолжительность пребывания, наличие дома, работы и тесных семейных отношений; наличие случаев нарушения миграционного законодательства лицом, временно пребывающим в стране" <15>.

<15> Постановление Европейского суда по делу "Дарен Омореги и другие против Норвегии" (жалоба N 265/07) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. N 12; СПС "Гарант".

Таким образом, разрешая вопросы подобного характера, необходимо учитывать, что сам по себе факт наличия семейных отношений на территории России, как и факт наличия несовершеннолетних детей, не должен становиться залогом нераспространения на иностранного гражданина или лицо без гражданства обязанности соблюдения норм российского законодательства. Справедливым является утверждение о том, что в таких случаях необходимо констатировать "наличие или отсутствие у заявителей исключительных обстоятельств" <16>, которые (даже при их наличии) должны быть соотнесены со значимостью нарушенных норм права нашего государства, характером допущенного правонарушения и его общественной опасностью, что на сегодняшний день в правоприменительной практике не всегда реализуется в полной мере.

<16> Крупский М., Саввина Т. Депортация как нарушение права на уважение частной и семейной жизни, гарантированного статьей 8 Конвенции // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2017. N 2. С. 4 - 13.

Литература

  1. Булатов Р.Б. Проблемы обеспечения и защиты прав иностранных граждан в России / Р.Б. Булатов, С.Ю. Андрейцо // Миграционное право. 2016. N 4. С. 21 - 24.
  2. Кавелин К. Что есть гражданское право и где его пределы? / К. Кавелин. СПб., 1864. 154 с.
  3. Крупский М., Саввина Т. Депортация как нарушение права на уважение частной и семейной жизни, гарантированного статьей 8 Конвенции / М. Крупский, Т. Саввина // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2017. N 2. С. 4 - 13.
  4. Курбатов А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов - основная задача права на современном этапе / А. Курбатов // Хозяйство и право. 2001. N 6. С. 88 - 97.
  5. Левицкая Е.А. Учет иностранных усыновителей и детей, оставшихся без попечения родителей: правоприменительный аспект // Наука и образование в XXI веке: Сб. науч. трудов по матер. Междунар. науч.-практ. конф. 30 сентября 2013. ООО "Консалтинговая компания Юком" (Тамбов). С. 58 - 60.
  6. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. С. 44 - 52.
  7. Шугуров М.В. Международно-правовой принцип всеобщего уважения и соблюдения прав человека как императив устойчивого развития / М.В. Шутуров // Международное публичное и частное право. 2016. N 2. С. 7 - 11.