Мудрый Юрист

Усиление роли государственного института таможни в обеспечении экологической безопасности

Ткаченко Ирина Евгеньевна, доцент кафедры менеджмента и экономики Международного института менеджмента ЛИНК, кандидат социологических наук, доцент.

В статье рассматривается актуальный вопрос усиления роли государственного института таможни в решении резко обострившихся экологических проблем. РФ является подписантом многих важных международных соглашений и конвенций, нацеленных на сохранение природы и реализацию комплекса мер по обеспечению экологической безопасности. Системный подход к выполнению пакета международных экологических обязательств, взятых на себя Россией, невозможен без более активного вовлечения в этот процесс таможенных органов, поскольку экологические преступления достаточно часто являются трансграничными.

Ключевые слова: экология, экологическая безопасность, международная торговля, таможенный контроль, экологически чувствительные товары, Год экологии, конвенции, многосторонние международные соглашения, инициатива "Зеленая таможня".

Strengthening of the Role of the State Customs Institution in Ensuring Environmental Security

I.E. Tkachenko

Tkachenko Irina E., Assistant Professor of the Department of Management and Economics of the International Management Institute LINK, Candidate of Sociological Sciences, Assistant Professor.

The environment is under severe threat so customs as well as other state institutions must play a more vital role in environmental protection and providing ecological safety and security. System-defined approach to ensuring compliance with the provisions of Multilateral Environmental Agreements signed by Russia require a more active involvement of customs as environmental crime by its nature is trans-boundary.

Key words: ecology, ecological safety and security, international trade, customs control, ecologically sensitive goods, Ecoyear, Conventions, Multilateral Environmental Agreements, "Green Customs" initiative.

В конце 2016 г. Президентом РФ был подписан Указ <1> о проведении в 2017 г. в Российской Федерации Года экологии. В связи с этим вопросы активного участия государственного института таможни в обеспечении экологической безопасности страны встали по значимости в один ряд с такими актуальными проблемами таможенной деятельности, как унификация и гармонизация таможенного законодательства, таможенных процедур, подготовки таможенных кадров и цифровизация процессов сбора, обработки и хранения таможенной информации.

<1> См.: Указ Президента РФ от 05.01.2016 N 7 "О проведении в Российской Федерации Года экологии" (в ред. Указа Президента РФ от 03.09.2016 N 453). URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/40400.

Любая из перечисленных ниже проблем экологической безопасности - климатические изменения, разрушение озонового слоя Земли, глобальное потепление, сокращение площадей лесных массивов по причине варварской вырубки и незаконного вывоза древесины, исчезающие виды флоры и фауны, участившиеся засухи, постоянно увеличивающиеся объемы вредных промышленных выбросов или таяние ледников - требует от всех государственных институтов, включая таможню, более пристального внимания.

Во многих развитых странах таможня играет значимую роль в защите окружающей среды, обеспечивая соблюдение положений многосторонних международных соглашений по проблеме охраны окружающей среды (Multilateral Environmental Agreements - MEA - англ.) и национальных законодательств. Уже довольно долгое время таможенные органы стран - членов Всемирной таможенной организации (ВТамО) прилагают значительные усилия для борьбы с правонарушениями и преступлениями в области охраны окружающей среды. В связи с этим еще в январе 2009 г. генеральный секретарь ВТамО Кунио Микурии объявил о том, что "активизация борьбы с экологическими преступлениями является огромной проблемой, требующей ресурсов, решимости и силы воли, соизмеримых с масштабами экологической угрозы, стоящей перед нами" <2>. ВТамО активно вовлекает таможенные администрации стран-членов в различные международные экологические проекты, создаваемые и проводимые в партнерстве с правительственными и неправительственными организациями, аккумулирует международный опыт и регулярно публикует отчеты о проделанной работе и проводимых научных изысканиях.

<2> Kunio Mikuria // WCO News. 2009. No 58. P. 5.

Сегодня мировое сообщество начинает осознавать, что незаконная торговля - это не только огромный ущерб экономике, но и не меньший с точки зрения безопасности для экологии. Незаконный трансграничный оборот веществ, разрушающих озоновый слой, транзит и захоронение опасных отходов, перемещение химического оружия, незаконная торговля исчезающими биологическими видами - все это представляет огромную угрозу для безопасности общества и окружающей среды.

В настоящее время четко прослеживается тенденция к росту объемов незаконного перемещения через таможенную границу ЕАЭС товаров категории "экологически чувствительных". Недавно вошедший в обращение термин "экологически чувствительные товары" является некорректным переводом с английского языка словосочетания "ecologically sensitive goods". Это словосочетание стало устойчивым и теперь применяется для характеристики товаров, потенциально опасных для экосистем и здоровья людей. Необходимо подчеркнуть, что в структуре нелегальной торговли, помимо прямого контрабандного ввоза "экологически чувствительных товаров", выделяется также особый вид мошенничества, связанный с недостоверным декларированием и классификацией данной категории товара или целей его ввоза/вывоза.

Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде (UNEP) - агентство ООН, в задачу которого входит оценка состояния мировой окружающей среды и выявление проблем, для решения которых необходимо международное сотрудничество, инициировало в 2001 г. международный проект "Зеленая таможня" (Green Customs), который проводится совместно с ВТамО и Интерполом. Российская Федерация является участницей этой международной инициативы, проводимой под эгидой ООН. Основной целью "Зеленой таможни" является повышение эффективности таможенных служб мира при осуществлении мониторинга и контроля за оборотом "экологически чувствительных товаров", относящихся к категориям, которые регулируются пакетом многосторонних международных соглашений (MEA).

Данная программа в первую очередь призвана помочь таможенным службам стран мира в борьбе с теми экологическими проблемами, которые являются трансграничными по своей природе и имеют глобальное воздействие. В основе помощи лежит серьезная информационная поддержка, оказываемая таможенникам в следующих формах:

  1. Издание Руководства "Зеленая таможня", предназначенного в качестве базового пособия как для обучающего, так и для обучаемого персонала таможенных органов, проходящего подготовку по данной тематике.
  2. Организация и проведение многочисленных тренингов для таможенных служащих по обеспечению экологической безопасности как на региональных, так и на национальных уровнях в различных странах мира.
  3. Создание и постоянное пополнение актуальными материалами сайта инициативы "Зеленая таможня" www.greencustoms.org, который также содержит разнообразные обучающие электронные ресурсы и информацию организаций-партнеров.

Обеспечивая быстрый и простой доступ ко всему пакету многосторонних экологических соглашений и комментариев к ним, проводя тренинги и предоставляя всестороннюю информационную поддержку по экологическим вопросам, эксперты инициативы "Зеленая таможня" достигают быстрого роста осведомленности таможенного персонала обо всех особенностях применения таможенных инструментов в природоохранной деятельности.

В список многосторонних экологических соглашений, лежащих в основе инициативы "Зеленая таможня", прежде всего входят следующие международные документы:

  1. Базельская конвенция по контролю трансграничного перемещения опасных отходов и их ликвидации (1989 г.) - наиболее всеобъемлющее глобальное природоохранное соглашение об опасных и других отходах. Она насчитывает 170 стран-участниц (сторон). Призвана оградить здоровье человека и окружающую среду от пагубного воздействия, вызываемого производством, использованием, трансграничной перевозкой и утилизацией опасных и других отходов <3>.
<3> См.: Basel Convention on the Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal. URL: http://www.basel.int/.
  1. Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии принят в 2000 г. в рамках мер по реализации положений Конвенции о биологическом разнообразии. Это международное соглашение о мерах и процедурах, необходимых для безопасного перемещения через государственные границы, переработки и применения продуктов современной биотехнологии для целей обеспечения биологической безопасности стран мира. Биологическая безопасность - это сохранение живыми организмами своей биологической сущности, биологических качеств, системообразующих связей и характеристик, предотвращение широкомасштабной потери биологической целостности, которая может иметь место в результате: внедрения чужеродных форм жизни в сложившуюся экосистему; введения чуждых вирусных или трансгенных генов или прионов; бактериального загрязнения пищи; воздействия генной терапии или инженерии или вирусов на органы и ткани; загрязнения природных ресурсов (воды, почвы); возможного внедрения чужеродных микроорганизмов из космоса <4>.
<4> См.: Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (Монреаль, 29 января 2000 г.). URL: http://www.cbd.int/.

Протокол нацелен на создание международно-правового режима поддержания безопасного трансграничного перемещения, обработки и использования живых измененных организмов (ЖИО), полученных в результате применения методов современной биотехнологии и предназначенных для непосредственного использования в качестве продовольствия или корма. Это довольно распространенная группа товаров, представленная в международной торговле такими продуктами, как, например, зерновые (пшеница), рапсовое масло и рапс, кукуруза, соя, помидоры.

Экспоненциальный рост международной торговли живыми измененными организмами определяет актуальность дальнейшего безопасного внедрения биотехнологий. Так, например, только с 1996 по 2011 г. площадь пахотных земель в мире, на которых культивируются ЖИО, выросла приблизительно в 94 раза (до 160 млн га) более чем в 30 странах. Согласно прогнозу в 2025 г. мировой рынок современных биотехнологий составит около 2 трлн долл. США. На долю России в 2012 г. на мировом рынке биотехнологий приходилось менее 0,1% <5>. В целях развития современных методов биотехнологии в России была разработана "дорожная карта", содержащая целевые ориентиры развития биотехнологий и генной инженерии. Согласно этим показателям в 2018 г. объемы биотехнологической продукции в РФ должны составить в сфере производства 200 млрд руб., в том числе на экспорт - 50 млрд руб. <6>.

<5> См.: Щеголева А.М. История разработки и принятия Картахенского протокола // Вестник РУДН. 2014. N 2. Серия: Юридические науки.
<6> См.: Постановление Правительства РФ от 23.09.2013 N 839 "О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы" // СПС "КонсультантПлюс".

Использование ряда ЖИО в сельском хозяйстве негативно влияет на здоровье и репродуктивные функции животных и опосредованно на здоровье и безопасность населения. Именно поэтому создание надежного и гибкого режима контроля таких продуктов на международном уровне представляет собой задачу первостепенной важности.

  1. Конвенция о международной торговле исчезающими видами дикой флоры и фауны (СИТЕС) (1973 г.). Цель Конвенции состоит в том, чтобы гарантировать, что международная торговля дикими животными и растениями не создает угрозы выживанию и сохранению редких видов; соглашение представляет различные степени защиты для более чем 33 000 видов животных и растений <7>. Конвенция СИТЕС является одним из самых крупных соглашений по охране дикой природы. Участие в ней добровольное. Хотя соблюдение положений Конвенции обязательно для всех подписавших ее государств, специальных национальных законов для этого не требуется. Соглашение скорее обеспечивает рамки, которые уважаются каждой стороной и на основании которых каждая сторона строит свое собственное законодательство.
<7> См.: Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES). URL: https://cites.org/.

Данная Конвенция вошла в Программу по охране окружающей среды ООН (United Nations Environment Programme - the UNEP) в качестве одного из основополагающих документов. Основываясь на Конвенции, ВТамО приняла в 2014 г. Декларацию о противодействии незаконной торговле объектами дикой флоры и фауны, в которой признается наличие растущей экологической угрозы в связи с катастрофическим увеличением объемов нелегальной международной торговли дикими животными и растениями, и подчеркивается насущная необходимость как наращивания усилий в данной области, так и развития таможенного сотрудничества. Россия стала участницей Конвенции в 1992 г. как правопреемник СССР, присоединившегося к этому документу в 1976 г.

  1. Монреальский протокол по контролю оборота веществ, разрушающих озоновый слой (1987 г.), - международный договор, разработанный с целью защиты озонового слоя путем снятия с производства некоторых химических веществ, которые разрушают озоновый слой <8>. В середине 1980-х гг. озоновый слой начал интенсивно истощаться. Причиной этому явились, по мнению нескольких ученых, некоторые галогенированные углеводороды, широко применяемые в промышленности, попадающие в атмосферу Земли. С целью международного противодействия разрушению озонового слоя и был разработан Монреальский протокол, предусматривающий для каждой группы галогенированных углеводородов определенный срок, в течение которого она должна быть снята с производства и исключена из использования. Чтобы воспрепятствовать увеличению глобального потребления озоноразрушающих веществ, в соответствии с целями Протокола запрещается увеличение объема их производства для экспорта в страны и организации, не являющиеся Сторонами договора, а контроль за трансграничным перемещением таких веществ является обязательным.
<8> См.: The Montreal Protocol. URL: http://ozone.unep.org/en/.
  1. Роттердамская конвенция по процедуре предварительного уведомления в международной торговле опасными химикатами и пестицидами (1998 г.) <9>. Резкий рост объемов производства и оборота химической продукции в последние десятилетия поставил на повестку дня вопрос о потенциальных рисках, которые несут опасные химические вещества и пестициды. Особо уязвимыми в данной ситуации оказываются страны, где отсутствует надлежащая инфраструктура мониторинга импорта и утилизации таких химических веществ. Цель Конвенции заключается в том, чтобы способствовать осознанию общей ответственности, обеспечивать совместные усилия Сторон в налаживании контроля международной торговли отдельными опасными химическими веществами, содействовать их экологически обоснованному использованию. Для реализации Конвенции оговорены процедуры обмена информацией о свойствах опасных химикатов, закреплены положения об осуществлении на национальном уровне процесса принятия решений, касающихся их импорта и экспорта, и распространения этих решений среди Сторон, подписавших Конвенцию.
<9> См.: The Rotterdam Convention. URL: http://www.pic.int/TheConvention/Overview/tabid/1044/language/en-US/Default.aspx.
  1. Стокгольмская конвенция по стойким органическим загрязнителям (СОЗ) направлена на решение глобальных экологических проблем, вызванных действием стойких органических вредных веществ, и предотвращение дальнейшего ущерба здоровью человека и животных (2001 г. Изменения и дополнения вносились в 2009 и 2011 гг.) <10>. СОЗы - высокотоксичные химические вещества, длительное время сохраняющиеся в окружающей среде и способные перемещаться на большие расстояния в глобальных масштабах. Они способны наращивать свои концентрации в живых организмах в процессах биоаккумуляции. СОЗы очень опасны для здоровья человека и дикой природы. Цель Конвенции - ограничение или прекращение производства всех преднамеренно продуцируемых СОЗ. Изначально меры контроля должны применяться в отношении 12 химических соединений, в число которых входят ДДТ (дихлордифенилтрихлорэтан), алдрин, диэлдрин, эндрин, хлордан, мирекс, токсафен, гептахлор, ПХБ (полихлорбифенилы), ГХБ (гексахлорбензол), ПХДД (полихлордибензодиоксины), ПХДФ (полихлордибензофураны). Конвенция также предусматривает постепенную минимизацию и по мере возможности окончательное прекращение непреднамеренно продуцируемых СОЗ, таких как диоксины и фураны.
<10> См.: The Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants. URL: http://www.pops.int/TheConvention/Overview/tabid/3351/Default.aspx.

Кроме перечисленных выше шести основных многосторонних соглашений, положенных в основу инициативы "Зеленая таможня", в базовый пакет международных соглашений также входит Конвенция о запрете разработки, производства, хранения, использования химического оружия и его уничтожении (1993 г.) - фундаментальный договор ООН, призванный искоренить саму возможность применения химического оружия в современном мире, вводящий одинаковое табу как на производство нового химоружия, так и на перемещение и использование уже произведенного. Специальное положение Конвенции содержит списки опасных химикатов и их прекурсоров, перемещение которых должно находиться под строжайшим контролем <11>.

<11> См.: The Chemical Weapons Convention (CWC). URL: https://www.opcw.org/chemical-weapons-convention/.

Таким образом, спектр проблем и аспектов таможенной деятельности, которые охватываются перечисленными международными Конвенциями, соглашениями и протоколами, чрезвычайно многообразен и сложен. Выполнение задач, стоящих перед мировым сообществом в рамках многосторонних экологических соглашений, требует серьезных усилий и революционных технологических решений, а меры по обеспечению экологической безопасности посредством таможенных инструментов становятся все более комплексными, требующими от таможенников глубоких разносторонних знаний и специальной профессиональной подготовки.

Понимая всю важность и сложность природоохранной деятельности, Программа ООН по защите озонового слоя "OzonAction" и ВТамО также сотрудничают в течение многих лет в области разработки и внедрения инновационных информационных материалов и средств обучения сотрудников таможен, таких как электронные учебные модули, которые доступны на платформе CLiKC! официального сайта ВТамО. В настоящее время "OzonAction" имеет проекты в 100 странах, где проводится комплекс мероприятий по профессиональной подготовке таможенников и предоставлению необходимых информационных материалов. "Гарантия того, что сотрудники таможни и правоохранительных органов на передовых рубежах хорошо информированы о новых появившихся химических веществах и сохраняют бдительность, - залог успешного выполнения Монреальского протокола" <12>, - считают эксперты UNEP.

<12> См.: Dr. Ezra Clark. Customs, playing a key role in protecting the ozone layer and mitigating climate change // WCO news. 2017. N 82. February. P. 45.

Механизм реализации инициативы "Зеленая таможня" достаточно прост. Основу составляет пакет многосторонних экологических соглашений, основная координация возлагается на плечи ВТамО, Интерпола и конвенционных органов, а конкретная деятельность на местах - на национальные таможенные службы. Таможенные органы стран мира являются идеальным инструментом для реализации Инициативы, регламентируя инструкциями работу с "экологически чувствительными" категориями товаров, что приводит к повышению общего уровня безопасности международной торговли. Реализация конвенционных норм в рамках инициативы "Зеленая таможня" обеспечивает соблюдение интересов государств, как в части предотвращения ввоза на их территорию товаров, которые могут нанести серьезный ущерб экосистеме или напрямую здоровью граждан данной страны, так и в части препятствия вывоза с территории страны отдельных категорий опасных грузов, объектов флоры и фауны.

В России в основном законодательство в области защиты окружающей среды силами таможенных органов практически ограничивается Федеральным законом от 18.07.1999 N 183-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об экспортном контроле", действие которого распространяется на "внешнеэкономическую деятельность в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов" <13>, а также введением с 1 января 2016 г. стандарта "ЕВРО-5" согласно решению Совета Евразийской экономической комиссии от 14 октября 2015 г. N 78, устанавливающего требования по техническому нормативу выбросов транспортными средствами категории M1 (легковые автомобили).

<13> Федеральный закон от 18.07.1999 N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" (ред. от 13.07.2015) // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, все инструменты сводятся к запретительно-разрешительным мерам при перемещении товаров через таможенную границу. Практически отсутствует какая-либо превентивная информационная деятельность, не говоря уже об использовании научного потенциала.

"Зеленая таможня" - это инициатива, существенно влияющая на концепцию современной таможни как социально-экономического государственного института. Таможенники должны осознавать, что их традиционная роль стражей системы международной торговли эволюционирует в более комплексную роль, направленную на содействие устойчивому экономическому развитию, росту благосостояния и защищенности населения.

Поскольку проблема защиты окружающей среды в РФ признана на уровне Правительства (Указ Президента РФ от 05.01.2016 N 7 "О проведении в Российской Федерации Года экологии"), а Россия является участником инициативы ООН и ВТамО "Зеленая таможня", то очевидной становится необходимость обратить серьезное внимание на такой аспект деятельности ФТС России, как обеспечение экологической безопасности. В Плане мероприятий по реализации Комплексной программы развития ФТС России на период до 2020 г. <14> на сегодняшний день отсутствуют какие-либо шаги, направленные на развитие существующих и разработку инновационных мер в данной области. Однако "...сегодня разговор об экологических проблемах надо вести в наступательном и практическом ключе и выводить природоохранную работу на уровень системной, ежедневной обязанности государственной власти всех уровней" <15>.

<14> План мероприятий по реализации Комплексной программы развития ФТС России на период до 2020 года. URL: http://www.customs.ru/.
<15> См.: Путин В.В. Официальный сайт Года экологии в России. URL: http://ecoyear.ru/.

Насущным, на взгляд авторов, является вопрос включения природоохранной тематики в перечень актуальных тем научных исследований Российской таможенной академии, развитие научно-технического сотрудничества в данной области со смежными вузами и организациями. Особый интерес представляет изучение накопленного и систематизированного зарубежного опыта, регулярно публикуемого ВТамО и другими партнерами по программе "Зеленая таможня", перевод на русский язык многочисленных рекомендаций, руководств и методик, выпущенных международным таможенным сообществом в помощь национальным таможенным службам. Целесообразным будет ревизия и дополнение учебных программ и программ переподготовки кадров в Российской таможенной академии, включение в них электронных курсов, предлагаемых ВТамО на ее официальном сайте, изучение соответствующей конвенциональной основы. Как для уже работающих, так и для будущих таможенников важным является понимание всей остроты проблемы обеспечения экологической безопасности и необходимости комплексного системного подхода к ее решению. Никакая природоохранная деятельность в отдельно взятой стране не приведет к желаемому результату, поскольку экологические проблемы - это проблемы регионального, а чаще - глобального уровня. Поэтому развитие таможенного сотрудничества на всех уровнях в данной сфере, участие в международных программах, семинарах и конференциях, проводимых под эгидой инициативы "Зеленая таможня", являются необходимой составляющей всего комплекса природоохранных усилий ФТС России.

В сложившихся условиях большая ответственность за реализацию перечисленных выше Конвенций, подписанных Россией в рамках инициативы ООН "Зеленая таможня", ложится на плечи таможенных инспекторов. Именно таможенные органы регулируют легальную международную торговлю и выявляют нелегальную, проверяют подлинность торговых документов и их соответствие фактическим данным, борются с трансграничным мошенничеством и проверяют участников внешнеэкономической деятельности на соблюдение запретов и ограничений. Вклад таможенных органов в "озеленение" торговли особенно актуален для нашей страны с ее огромным биологическим многообразием и уникальными обширными экосистемами, которые по праву являются неповторимым богатством и достоянием каждого гражданина.

Литература

  1. Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (Монреаль, 29 января 2000 г.). URL: http://www.cbd.int/.
  2. План мероприятий по реализации Комплексной программы развития ФТС России на период до 2020 г. URL: http://www.customs.ru/.
  3. Путин В.В. Официальный сайт Года экологии в России. URL: http://ecoyear.ru/.
  4. Щеголева А.М. История разработки и принятия Картахенского протокола // Вестник РУДН. 2014. N 2. С. 300 - 310. Серия: Юридические науки.
  5. Basel Convention on the Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal. URL: http://www.basel.int/.
  6. Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES). URL: https://cites.org/.
  7. Dr. Ezra Clark. Customs, playing a key role in protecting the ozone layer and mitigating climate change // WCO news. 2017. N 82. February. P. 45.
  8. Kunio Mikuria // WCO News. 2009. N 58. P. 5.
  9. The Montreal Protocol. URL: http://ozone.unep.org/en/.
  10. The Rotterdam Convention. URL: http://www.pic.int/TheConvention/Overview/tabid/1044/language/en-US/Default.aspx.
  11. The Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants. URL: http://www.pops.int/TheConvention/Overview/tabid/3351/Default.aspx.
  12. The Chemical Weapons Convention (CWC). URL: https://www.opcw.org/chemical-weapons-convention/.