Мудрый Юрист

Методические подходы к оценке системы показателей эффективности деятельности таможенных органов Российской Федерации

Лемешева Жанна Сергеевна, доцент кафедры экономики таможенного дела Российской таможенной академии, кандидат экономических наук.

В статье рассматриваются сущность и подходы к определению эффективности деятельности таможенных органов, характеризуется система показателей и критериев эффективности, а также рассматривается нормативная и правовая база, регламентирующая систему показателей и критериев эффективности деятельности таможенных органов.

Ключевые слова: система показателей эффективности деятельности таможенных органов, эффективность таможенной деятельности.

Methodological Approaches to Assessment of Efficiency Ratio System of the Customs Bodies of the Russian Federation

Zh.S. Lemesheva

Lemesheva Zhanna S., Assistant Professor of the Department of Customs Economics of the Russian Customs Academy, Candidate of Economic Sciences.

The article discusses the essence and the approaches to determining the effectiveness of activities customs authorities, is characterized by a system of indicators and performance criteria, and examines the normative and legal framework regulating the system of indicators and criteria of efficiency of activity of customs authorities.

Key words: system of indicators of efficiency of activity of customs bodies, efficiency of customs activities.

На данный момент Федеральная таможенная служба находится в активной стадии преобразования, поэтому проблема оценки эффективности является одной из наиболее важных и практически значимых в комплексе взаимосвязанных проблем развития механизма таможенного регулирования.

Совершенствование системы оценки эффективности неуклонно ведет к повышению качества деятельности таможенной службы Российской Федерации.

Изучение же применявшихся и используемых систем показателей эффективности деятельности таможенных органов позволит повысить объективность их оценки.

Для анализа степени выполнения таможенными органами своих функций, а также определения удовлетворенности потребителей результатами этой деятельности необходимо осуществлять оценку эффективности деятельности таможенных органов. Эффективность таможенной деятельности - это мера, характеризующая достижение результата либо цели таможенной деятельности или степень ее достижения <1>.

<1> См.: Акатова А.А., Андреева М.С. Контрольные показатели эффективности деятельности таможенных органов - проблемы применения и перспективы развития // Электронный научный журнал молодежи. 2013. Дек. URL: http://www.intermedia-publishing.ru/ENZhM/Akatova_Efficiency.pdf.

Оценка деятельности таможенных органов всегда была одной из основных задач руководства таможенной службы России <2>. Система оценки эффективности деятельности таможенной службы имеет свою историю развития, поскольку начала зарождаться еще в 1990-х годах и связана прежде всего с принятием в этой области нормативно-правовых актов. В связи с этим в России существуют различные подходы к оценке эффективности деятельности таможенных органов: сравнение фактического выполнения с плановым заданием, фондоотдача, бюджетирование, рейтинговая оценка, контрольные показатели эффективности деятельности таможенного органа (КПЭД), аналитические показатели эффективности деятельности таможенного органа (АПЭД), показатели результативности, эффективности и индикативные показатели.

<2> См.: Экономика таможенного дела: Учебник / А.Я. Черныш и др. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013.

Подход, основанный на сравнении фактического задания с плановым, был одним из первых подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов, который применялся в 90-е годы прошлого века. Подход был утвержден Приказом ГТК России от 09.01.1998 N 8 "Об утверждении методики проведения анализа и оценки деятельности таможенных органов Российской Федерации". Цель проведения анализа деятельности таможенных органов в соответствии с данным Приказом заключается в сравнительной оценке работы таможни по ее основным функциям <3>. Из чего следует, что этот подход основан на сопоставлении результатов и затрат.

<3> Александрова М.С., Попова Д.А. Анализ подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов // Новая наука: Современное состояние и пути развития. 2016. N 12-1. С. 7 - 12.

Существенным недостатком данного подхода является его применимость только тогда, когда между результатами и затратами существует прямая зависимость, которую можно формализовать и количественно измерить. Сегодня такой подход применяется для оценки эффективности контроля за полнотой перечисления таможенных и иных платежей в федеральный бюджет <4>.

<4> См.: Середкина Г.С. Анализ подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов // К сияющим вершинам науки: Сб. научн. трудов студентов и аспирантов. Владивосток: Владивостокский филиал Российской таможенной академии, 2012. С. 138 - 143.

По аналогии с коммерческими предприятиями и организациями таможенные органы использовали традиционный показатель эффективности, в частности показатель фондоотдачи, рассчитываемый как отношение количества оформленных условных документов (или вес товаров) к среднегодовой стоимости основных фондов.

Фондоотдача ведет к росту эффективности производства, характеризует уровень эффективности использования производственных основных фондов. Этот метод используется при экономическом анализе, а также при обосновании планов. Но так как величина фондоотдачи находится в прямой зависимости от уровня производительности труда, то нельзя в полном объеме оценить степень использования основных фондов.

По причине финансирования таможенных органов из федерального бюджета для оценки эффективности их деятельности применялся расчет эффективности использования бюджетных средств (бюджетирование). В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" бюджетополучатели в рамках осуществления своей деятельности должны максимально эффективно расходовать бюджетные средства. С этого времени перед контрольными органами была поставлена задача, заключающаяся в выявлении нецелевого использования бюджетных средств, проверке выполнения бюджетного законодательства, а также в оценке эффективности использования средств бюджета. Преимущество данного подхода заключается в том, что контроль за расходованием выделяемых бюджетных средств позволяет предвидеть результат управленческой деятельности <5>.

<5> См.: Середкина Г.С. Анализ подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов // К сияющим вершинам науки: Сб. научн. трудов студентов и аспирантов. Владивосток: Владивостокский филиал Российской таможенной академии, 2012. С. 138 - 143.

Важное место среди подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов занимает метод рейтинговых оценок. Словарь бизнес-терминов трактует понятие "рейтинг" как оценку, отнесение к определенному разряду или категории <6>. В статье "Анализ подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов" Середкина Г.С. определяет понятие "рейтинг" - как метод сравнительной оценки деятельности нескольких организаций <7>. Основой рейтинга является характеристика, позволяющая выстраивать организации по определенным признакам и в определенной последовательности по степени убывания (возрастания). Данный метод позволяет объективно проводить оценку деятельности всех звеньев структуры таможенного органа, выявлять существующие в работе слабые места и находить пути их устранения.

<6> См.: Словарь бизнес-терминов: Академик, 2000 - 2014. Режим доступа: World Wide Web. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/business/11386.
<7> См.: Середкина Г.С. Анализ подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов // К сияющим вершинам науки: Сб. научн. трудов студентов и аспирантов. Владивосток: Владивостокский филиал Российской таможенной академии, 2012. С. 138 - 143.

Отметим, что рейтинговые баллы возможно рассчитать по всем направлениям деятельности таможенного органа. Однако метод рейтинговых оценок имеет существенный недостаток, вызванный отставанием по времени: поскольку чаще всего рейтинг рассчитывается на конец квартала, а его итоги публикуются спустя 2 - 4 месяца после осуществления аналитической работы, следовательно, к моменту публикации рейтинга состояние того или иного таможенного органа может измениться, а представленная информация может являться неактуальной.

Распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 N 2225-р была утверждена Концепция развития таможенных органов, которая определяла основные цели, задачи и направления развития таможенных органов. Целью Концепции являлось определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и законодательством Российской Федерации <8>. Согласно Концепции оценка деятельности таможенных органов Российской Федерации должна производиться ежеквартально по критериям эффективности, ориентированным на конечный результат <9>. Так, в 2005 году была внедрена и опробована система установления и отслеживания КПЭД, утвержденных Приказом ФТС России от 29.12.2004 N 450 "О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2005 год", основы которой в общих чертах до сих пор продолжают сохранять свою актуальность.

<8> См.: Распоряжение Правительства РФ от 14.12.2005 N 2225-р "О Концепции развития таможенных органов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<9> См.: Жигна Ю. Система показателей эффективности деятельности таможенного органа и проблемы ее оценки. Актуальные проблемы управления в таможенном деле: Сб. матер. Межвуз. молодеж. научн.-практ. конф. кафедры управления. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2014. С. 32 - 36.

В результате реализации во внутриведомственной практике положений ежегодных приказов ФТС России "О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 20... год" стало возможным: выводить показатели, определяющие потенциал развития таможенных органов, осуществлять сравнение плановых значений показателей с полученными на практике результатами за предшествующий период <10>.

<10> См.: Экономика таможенного дела: Учебник / А.Я. Черныш и др. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013.

КПЭД являются индикаторами выполнения задач таможенным органом, они отражают состояние той или иной работы в целом, не учитывая степень участия в ее выполнении каждого отдельного подразделения. Исполнение того или иного показателя есть результат работы нескольких подразделений, существующая же методика предполагает, что ответственность за выполнение возлагается на одно структурное подразделение. Существенным недостатком КПЭД является также перенасыщенность дублирующими показателями, что ведет к несбалансированности комплекса показателей.

Спустя 5 лет после введения КПЭД с целью их конкретизации Приказом ФТС России от 29.03.2010 N 625 "О контрольных и аналитических показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2010 год" были установлены АПЭД. Заметим, что первоочередное значение имеют прежде всего КПЭД, так как они предназначены именно для оценки результативности деятельности таможенных органов, в то время как АПЭД применяются для уточнения отдельных КПЭД, а также апробации новых показателей, которые в перспективе планируется установить как контрольные. Согласно Приказу система аналитических показателей представляет собой множество показателей, где каждый из показателей дает количественную и качественную характеристику определенной стороне деятельности.

С момента внедрения системы КПЭД в 2005 году и введения системы АПЭД в 2010 году их структура и содержание постоянно модернизировались, что подтверждает перечень принятых в этот период нормативно-правовых актов, разрабатываемых ежегодно с целью регулирования и оперативного совершенствования системы оценки деятельности. Данным фактом характеризуется непостоянство существовавшей системы КПЭД таможенных органов, что подтверждает динамика количества показателей эффективности деятельности, установленных для таможенных органов Российской Федерации, в 2005 - 2016 годах (см. рис.).

                       --¬      --¬                    ---¬
¦ ¦КПЭД ¦*¦АПЭД ¦28¦
L-- L-- ---¬ ---¬ ¦**¦
---¬ ¦27¦ ¦26¦ ¦**¦
---¬ ¦21¦ ¦**¦ ¦**¦ ¦**¦
¦20¦ ¦**¦ ¦**¦ ¦**¦ +--+
---¬ ¦**¦ ¦**¦ ¦**¦ +--+ ¦44¦
---¬ ¦10¦ ¦**¦ +--+ +--+ ¦39¦ ¦ ¦
¦4*¦ ¦**¦ +--+ ¦38¦ ¦37¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+--+ +--+ ¦36¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
---¬ ¦23¦ ¦23¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
---¬ ---¬ ¦18¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
---¬ ¦16¦ ¦17¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
--¬ ¦14¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦8¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
-+-+-+--+-+--+-+--+-+--+-+--+-+--+-+--+-+--+-+--+-+--+-+--+
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Рисунок. Динамика количества показателей эффективности деятельности, установленных для таможенных органов Российской Федерации, в 2005 - 2016 годах

Анализ нормативно-правовых ведомственных документов по установлению контрольных и аналитических показателей демонстрирует то, что с каждым годом количество установленных показателей неуклонно возрастало. Увеличение количества КиАПЭД обусловлено тенденцией к повышению комплексности оценки деятельности таможенных органов и установлением новых групп показателей, не применявшихся ранее. Приращение числа КиАПЭД в конечном счете характеризует непостоянство системы оценки эффективности деятельности таможенных органов, а также сложность происходящих в ней изменений, вызванных необходимостью их улучшения.

В связи с выходом 24 февраля 2016 года Приказа ФТС России N 345 "О показателях результативности, показателях эффективности деятельности и индикативных показателях региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2016 год" был введен пробный вариант оценки эффективности деятельности таможенных органов по показателям результативности, показателям эффективности и индикативным показателям, методика расчета которых содержалась в этом же Приказе. Следовательно, в 2016 году региональные таможенные управления (РТУ) и таможни, непосредственно подчиненные (ТНП) ФТС России, осуществляли оценку эффективности деятельности по КПЭДам и АПЭДам (в соответствии с Приказом ФТС России от 21.12.2015 N 2615 "О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2016 год"), в частности по КПЭД оценку проводили РТУ и ТНП, по АПЭД - центральный аппарат ФТС России. При этом апробацию проходили показатели, утвержденные Приказом ФТС России N 345 от 24 февраля 2016 года, а именно показатели результативности, эффективности и индикативным показатели.

На сегодняшний день оценка эффективности деятельности основывается на Приказе ФТС России от 2 декабря 2016 года N 2270 "О показателях результативности, показателях эффективности деятельности и индикативных показателях региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2017 год", в соответствии с которым оценка будет осуществляться по показателям результативности, эффективности и индикативным показателям.

Таким образом, можно сделать вывод, что на протяжении достаточно продолжительного периода (1990-е годы - 2017 год) подходы к оценке эффективности деятельности таможенных органов менялись. Сегодня результаты деятельности таможни оцениваются по показателям результативности, эффективности и индикативным показателям деятельности РТУ и ТНП ФТС России. Преимущество использования данной системы заключается в возможности глубокого исследования результатов таможенных мероприятий, а также в возможности постоянного отслеживания результатов деятельности таможни, что в свою очередь дает возможность повышать качество деятельности таможенных органов в целом.

Литература

  1. Акатова А.А., Андреева М.С. Контрольные показатели эффективности деятельности таможенных органов - проблемы применения и перспективы развития // Электронный научный журнал молодежи. 2013. Дек. URL: http://www.intermedia-publishing.ru/ENZhM/Akatova_Efficiency.pdf.
  2. Александрова М.С., Попова Д.А. Анализ подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов // Новая наука: Современное состояние и пути развития. 2016. N 12-1. С. 7 - 12.
  3. Жигна Ю. Система показателей эффективности деятельности таможенного органа и проблемы ее оценки. Актуальные проблемы управления в таможенном деле: Сб. матер. Межвузовской молодежной научно-практической конференции кафедры управления. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2014. С. 32 - 36.
  4. Середкина Г.С. Анализ подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов // К сияющим вершинам науки: Сб. научн. трудов студентов и аспирантов. Владивосток: Владивостокский филиал Российской таможенной академии, 2012. С. 138 - 143.
  5. Словарь бизнес-терминов: Академик, 2000 - 2014. Режим доступа: World Wide Web. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/business/11386.
  6. Экономика таможенного дела: Учебник / А.Я. Черныш и др. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013. 348 с.