Мудрый Юрист

Правовой режим объектов транспортной инфраструктуры в сфере организации регулярных перевозок: вопросы формирования конкурентной среды

Малинский Дмитрий Александрович, начальник юридического отдела Комитета по транспорту Санкт-Петербурга.

Петров Дмитрий Анатольевич, доцент кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук, доцент.

В связи с введением новых правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в статье анализируются вопросы статуса автовокзалов и автостанций как объектов транспортной инфраструктуры, порядка оказания услуг, условия заключаемых договоров.

Ключевые слова: автомобильный транспорт, городской наземный электрический транспорт, перевозчик, объекты транспортной инфраструктуры, автовокзалы, конкуренция, договоры оказания услуг, автовокзальные договоры, услуги, оказываемые на объекте транспортной инфраструктуры.

Legal Status of Transport Infrastructure Objects in Regular Transportation Arrangement Sector: Issues of Competitive Environment Creation

D.A. Malinsky, D.A. Petrov

Malinsky Dmitry A., Head of the Legal Department of the Saint Petersburg Transport Committee.

Petrov Dmitry A., Assistant Professor of the Department of Commercial Law of the Saint Petersburg State University, Doctor of Law, Assistant Professor.

In connection with the introduction of the new rules and the organization of regular transportations of passengers and Luggage by road and urban ground electrical transport in the article the questions of the status of the bus terminals as transport infrastructure, terms of service, conditions of concluded contracts.

Key words: road transport, urban ground electrical transport, carrier, transport infrastructure, bus stations, competition, contracts, bus station agreements, services provided to the transport infrastructure.

Содействие развитию конкуренции выступает в качестве одной из основополагающих задач в деле создания условий для становления рыночной экономики. Организация регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом преследует в первую очередь социально значимую задачу - организацию транспортного обслуживания региона с учетом имеющейся и создаваемой транспортной инфраструктуры, доступ к которой должен предоставляться всем перевозчикам. В таком аспекте реализация задачи содействия развитию конкуренции должна осуществляться не в форме создания условий для прямой и непосредственной конкуренции, а путем обеспечения недискриминационных условий доступа к указанным объектам.

Статья 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <1>, устанавливая сферы, в которых деятельность субъектов естественных монополий подвергается специальному регулированию, не называет в их числе услуги по использованию транспортной инфраструктуры для организации регулярных перевозок.

<1> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.

Правовой режим пользования объектами транспортной инфраструктуры для организации регулярных перевозок определяется ст. 34 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> (далее - Закон о перевозках).

<2> СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4346.

Обеспечение недискриминационных условий доступа к объектам транспортной инфраструктуры реализуется посредством установления нескольких правил: запрета на отказ в предоставлении возможности пользования услугами, оказываемыми на данном объекте; одинаковых (единых) условий пользования указанными услугами; опосредования возможности пользования платными услугами путем заключения договора со всеми перевозчиками; запрета на навязывание перевозчикам платных услуг, в которых они не заинтересованы.

В таком контексте Закон о перевозках дополняет перечень российских законов, направленных на реализацию частноправового принципа добросовестной конкуренции, заключающегося не только в предоставлении недискриминационных условий доступа к объектам транспортной инфраструктуры, но и в осуществлении конкурентных процедур отбора перевозчиков для перевозок по маршрутам регулярных перевозок (ст. 14, 17 Закона о перевозках), в запрете органам власти совершать антиконкурентные действия с использованием публичной компетенции, в воспрепятствовании перевозчикам совершать акты недобросовестной конкуренции в ходе осуществления перевозок (к примеру, осуществлять перевозки без требуемой на то разрешительной документации <3>).

<3> См.: Малинский Д.А., Петров Д.А. Правовое регулирование отношений по организации регулярных перевозок: Монография / Под общ. ред. Д.А. Петрова. СПб.: Комитет по транспорту. Администрация Санкт-Петербурга, 2017. С. 147 - 155.

Применительно к организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в качестве объектов транспортной инфраструктуры обычно называются автовокзалы и автостанции, включающие в себя комплексы зданий, сооружений, размещенных на специально отведенных территориях, которые предназначены для оказания услуг пассажирам и перевозчикам при осуществлении регулярных перевозок и оборудование которых соответствует установленным требованиям (ч. 1 ст. 3 Закона о перевозках).

Количественные показатели, позволяющие отграничить автовокзал от автостанции, установлены п. 2 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом <4> (утв. Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 112) (далее - Правила перевозок). Автовокзалом признается объект транспортной инфраструктуры, включающий в себя размещенный на специально отведенной территории комплекс зданий и сооружений, предназначенных для оказания услуг пассажирам и перевозчикам при осуществлении перевозок пассажиров и багажа, обеспечивающий возможность отправления более 1 000 человек в сутки. Объект транспортной инфраструктуры, обеспечивающий отправку меньшего количества пассажиров (от 250 до 1 000 человек в сутки), признается автостанцией.

<4> СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1102.

В соответствии с минимальными требованиями к оборудованию автовокзалов и автостанций, утвержденными Приказом Минтранса России от 29 декабря 2015 г. N 387 "Об утверждении минимальных требований к оборудованию автовокзалов и автостанций" <5>, в целях оказания услуг пассажирам и водителям на территории автовокзала и автостанции размещаются билетная(ые) касса(ы) или билетная(ые) касса(ы) и автомат(ы) для продажи билетов, зал ожидания, туалет, здравпункт, комната отдыха водителей с местами для сидения. На территории автовокзала дополнительно размещаются комната матери и ребенка, камера хранения вещей или места для хранения вещей, пункт общественного питания.

<5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. N 17.

Перевозчику, имеющему необходимый комплект разрешительной документации и осуществляющему перевозки по маршруту регулярных перевозок, в состав которого входит остановочный пункт (начальный, промежуточный или конечный), расположенный на объекте транспортной инфраструктуры, не может быть отказано в пользовании услугами, оказываемыми на объекте транспортной инфраструктуры его владельцем.

По смыслу ч. 1 ст. 34 Закона о перевозках в подобных условиях владелец объекта транспортной инфраструктуры не вправе отказать в заключении соответствующего договора, а указанная норма имеет самостоятельное значение в качестве основания для обеспечения недискриминационного доступа к услугам, оказываемым на объекте транспортной инфраструктуры его владельцем.

Отказ от заключения договора может явиться основанием для предъявления иска о понуждении к заключению договора (абз. 2 п. 1 ст. 421 Гражданского кодекса РФ).

Если объект транспортной инфраструктуры является единственным на соответствующем товарном рынке, то отказ (уклонение) его владельца от заключения договора на вокзальное обслуживание может быть также квалифицирован как нарушение антимонопольного законодательства в форме злоупотребления доминирующим положением, приводящее к недопущению, ограничению или устранению конкуренции либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 апреля 2017 г. N Ф08-2280/2017 по делу N А20-2402/2016).

Если доля владельца автовокзала, автостанции на товарном рынке составляет менее 35%, что исключает его признание в качестве субъекта, занимающего доминирующее положение, отказ (уклонение) владельца от заключения с перевозчиками договора на пользование объектом транспортной инфраструктуры либо установление в нарушение п. 2 ст. 34 Закона о перевозках различающихся (не единых) условий пользования услугами, оказываемыми на объекте транспортной инфраструктуры, могут быть квалифицированы в качестве акта недобросовестной конкуренции (ст. 5, 10, 14 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <6>).

<6> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

В соответствии со ст. 39 Закона о перевозках перевозчики, которые после дня официального опубликования этого Федерального закона осуществляли регулярные перевозки пассажиров по межрегиональным автобусным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с паспортами маршрутов, в течение тридцати дней направляют сведения о таких маршрутах в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти для формирования нового реестра межрегиональных маршрутов согласно требованиям Федерального закона.

Перевозчики, осуществлявшие ранее перевозки в междугородном сообщении (между населенными пунктами на расстояние более пятидесяти километров между границами этих населенных пунктов (п. 4 ст. 4 УАТ)), а после принятия указанного Закона и введения им иной классификации маршрутов - между Санкт-Петербургом и граничащим с ним субъектом Российской Федерации, должны были получить свидетельство об осуществлении регулярных перевозок по данному маршруту и новые карты данного маршрута (ч. 4 ст. 39 Закона о перевозках).

Следовательно, перевозчики, осуществлявшие до момента опубликования Закона о перевозках регулярные перевозки, должны были пройти установленную им процедуру перерегистрации существовавших маршрутов и продолжить осуществлять перевозки по ним.

В силу п. 2 ст. 34 Закона о перевозках условия пользования услугами, оказываемыми на объекте транспортной инфраструктуры, устанавливаются едиными для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, в состав которого включен данный объект.

И хотя законодательно категория "услуги, оказываемые на объекте транспортной инфраструктуры" не определена, некоторые выводы можно сделать.

Услуги на объектах транспортной инфраструктуры могут оказываться:

По смыслу ст. 34 Закона о перевозках перевозчики обязаны заключать договоры на пользование услугами, оказываемыми на объекте транспортной инфраструктуры, именуемые как договоры оказания услуг применительно к платным услугам. Но поскольку не все оказываемые перевозчикам услуги можно отнести к категории платных и с учетом сложившейся практики, такие договоры удобнее именовать автовокзальными договорами.

В контексте свободы договора (ст. 421 ГК РФ) и относительной неопределенности в части нормативно-правового регулирования порядка и условий осуществления перевозок с использованием объектов транспортной инфраструктуры важным является вопрос определения тех действий, которые можно было отнести к категории "услуги, оказываемые на объекте транспортной инфраструктуры".

К примеру, признаны антиконкурентными действия владельца автовокзала, занимающего доминирующее положение на рынке оказания услуг автовокзалов и установившего в договорах с перевозчиками дополнительные условия об оплате перевозчиками обществу услуг, оказываемых льготным категориям пассажиров, о проведении обществом проверок наличия у пассажиров кассовых билетов, об уплате штрафов за незаезд на тарифную остановку, где осуществляется кассовая продажа билетов, за отклонение от маршрута и посадку пассажиров без билета.

В любом случае антимонопольному органу будет необходимо оценить характер оказываемых автовокзалом услуг и указать конкретные действия, которые необходимо совершить для обеспечения конкуренции.

Как разъяснено в п. 16 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере <7> (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16 марта 2016 г.), выдача общего предписания на будущее время без указания вида действий, которые должен совершить или не совершать хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение, не отвечает требованиям определенности и законности и может привести к вторжению в различные виды хозяйственной деятельности лица, в отношении которого такое предписание вынесено.

<7> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. N 9.

В случае когда нарушение состоит в навязывании контрагенту условий, не относящихся к предмету договора, предписание в части требований, направленных на предупреждение аналогичных нарушений в будущем, должно содержать конкретные указания о недопустимости включения таких условий в договор, а если договор является типовым, то требование об их исключении.

В том случае если антимонопольным органом будет выявлено, что на момент рассмотрения антимонопольного дела договор, содержащий нарушающие права условия, также был заключен с иными лицами, антимонопольный орган при отсутствии ходатайств этих лиц вправе во исполнение вынесенного им ранее решения обязать хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, направить предложение своим контрагентам об изменении или о расторжении таких договоров (п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" <8>).

<8> Вестник ВАС РФ. 2008. N 8.

Отдельным является вопрос об установлении цены в автовокзальных договорах.

Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 13 марта 2015 г. по делу N А50-24492/2012 указал: если в результате действующей системы расчетов платы за услуги автовокзала перевозчик, осуществляющий деятельность на маршрутах дальнего следования, производит оплату в большей сумме, нежели перевозчик, осуществляющий деятельность на маршруте меньшей протяженности, неся при этом различные затраты при осуществлении идентичного вида деятельности, это ведет к ущемлению интересов одной группы перевозчиков и создает необоснованные преимущества другой.

Вместе с тем встречается иная практика, когда агентское вознаграждение в процентах, получаемых от реализации пассажирам билетов на рейсы, но в одинаковом для всех перевозчиков размере, признается соответствующим п. 2 ст. 34 Закона о перевозках (Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2017 г. N 19АП-6940/2016 по делу N А48-1167/2016).

Такой подход является отражением исторически сложившейся системы содержания автобусных вокзалов, основным источником которого являлись доходы от комиссионного сбора за предварительную продажу билетов, камеры хранения, комнат длительного отдыха, поступлений от сдачи в аренду станционных помещений, а также отчислений автотранспортных предприятий, пользующихся услугами вокзала, от стоимости проданных кассами проездных билетов, в установленных министерством размерах (п. 7 Типового положения об автобусном вокзале (автостанции) Министерства автомобильного транспорта РСФСР, приложение N 23 к Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденным Приказом Минавтотранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. N 200).

Метод ценообразования может учитывать экономические, технологические и иные особенности предоставления услуг автовокзала различным перевозчикам в зависимости от их категорирования, например: осуществление перевозок по смежным или межрегиональным маршрутам, частоту совершаемых рейсов и необходимость их ожидания, размерность автобусов и пр.

Буквально в силу п. 2 ст. 34 Закона о перевозках условия пользования услугами, оказываемыми на объекте транспортной инфраструктуры, устанавливаются едиными для перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, в состав которого включен данный объект.

Следовательно, для разных маршрутов условия могут быть разными (такое предположение является следствием недостаточно корректной нормы п. 2 ст. 34 Закона о перевозках, в связи с чем Минтрансом России подготовлен проект федерального закона о внесении изменений в указанную норму. Данный проект в Государственную Думу Федерального Собрания РФ пока не внесен).

Кроме того, наличие нескольких перевозчиков на одном маршруте является скорее исключением из общего правила, в связи с чем едиными должны быть условия применительно к самому объекту транспортной инфраструктуры.

Перевозчик осуществляет регулярные перевозки по установленному маршруту, в состав которого входит автовокзал в качестве остановочного пункта, о чем соответствующая запись внесена в реестр (ст. 26 Закона о перевозках). Согласно п. 24, 26 Правил в основном здании автовокзала размещаются: общее расписание для всех маршрутов регулярных перевозок, в состав которых включен остановочный пункт, расположенный на территории автовокзала; сведения о прибытии и отправлении транспортных средств по каждому маршруту регулярных перевозок; схема маршрутов регулярных перевозок, в состав которых включен остановочный пункт, расположенный на территории автовокзала.

Указанные сведения должны быть доведены до сведения пассажиров заблаговременно, и пассажиры, приобретшие билет, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, должны иметь возможность осуществить поездку с автовокзала, а не с прилегающих к нему улиц.

Соответственно, местом отправки или прибытия транспортных средств по соответствующим маршрутам должен являться автовокзал, основания пользования инфраструктурой которого вытекают из соответствующего договора, иначе права пассажиров как потребителей нарушаются.

Автовокзалы и автостанции предназначены для организации перевозок по межрегиональному маршруту регулярных перевозок.

В силу ч. 1 - 3 ст. 30 Закона о перевозках остановочные пункты по межрегиональному маршруту регулярных перевозок должны быть расположены на территориях автовокзалов. Остановочный пункт по межрегиональному маршруту регулярных перевозок, в том числе расположенный на территории автовокзала или автостанции, должен быть зарегистрирован в реестре остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок. Посадка и высадка пассажиров по межрегиональному маршруту регулярных перевозок в иных местах наряду с остановочными пунктами, которые включены в состав данного маршрута, запрещаются.

Во исполнение ч. 13 ст. 4 Закона о перевозках перечень остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, должен быть установлен нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (в Санкт-Петербурге - согласно ст. 3 Закона N 445-85 Законодательным Собранием Санкт-Петербурга).

Таким образом, перевозчик обязан осуществлять посадку и высадку пассажиров по межрегиональному маршруту регулярных перевозок только на территории автовокзала (автостанции).

Подобная схема организации перевозок не учитывает необходимость дальнейшего следования пассажиров и пересадки пассажиров с транспортных средств, осуществляющих перевозки по межрегиональным маршрутам, на иные транспортные средства, осуществляющие перевозки по муниципальным, межмуниципальным и смежным маршрутам регулярных перевозок.

Применительно к территориальному планированию п. 25 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <9>:

"25) транспортно-пересадочный узел - комплекс объектов недвижимого имущества, включающий в себя земельный участок либо несколько земельных участков с расположенными на них, над или под ними объектами транспортной инфраструктуры, а также другими объектами, предназначенными для обеспечения безопасного и комфортного обслуживания пассажиров в местах их пересадок с одного вида транспорта на другой".

<9> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

Перевозчик обязан пользоваться автовокзалом как остановочным пунктом на условиях, являющихся едиными для всех перевозчиков (ч. 2 ст. 34 Закона о перевозках). Именно на владельца объекта транспортной инфраструктуры как собственника (ст. 210 ГК РФ), обладателя права хозяйственного ведения имуществом, производного от права собственности, или арендатора (п. 2 ст. 616 ГК РФ) возлагаются обязанности по содержанию принадлежащего ему имущества.

С учетом п. 3 ст. 423 ГК РФ о презюмируемой возмездности договора, ограничении безвозмездных отношений между коммерческими организациями договоры, которые могут быть использованы в отношениях между перевозчиком и владельцем автовокзала (договор аренды, опосредующий предоставление имущества во временное пользование, договор возмездного оказания услуг и агентский договор (ст. 606, 779, 1006 ГК РФ)), являются возмездными. Поэтому перевозчик обязан пользоваться автовокзалом и предоставляемыми на его территории услугами, связанными с организацией перевозок, на возмездных условиях, определяемых договором и являющихся едиными для всех перевозчиков.

Если договор не заключен, у перевозчика отсутствуют правовые основания для пользования автовокзалом.

Если у перевозчика при заключении договора с владельцем автовокзала возникли разногласия, то в силу ст. 445, 446 ГК РФ он вправе передать данный спор на рассмотрение суда или обратиться с жалобой в административном порядке в антимонопольные органы либо прокуратуру.

Литература

  1. Малинский Д.А. Правовое регулирование отношений по организации регулярных перевозок: Монография / Д.А. Малинский, Д.А. Петров; Под общ. ред. Д.А. Петрова. СПб.: Комитет по транспорту. Администрация Санкт-Петербурга, 2017. 228 с.