Мудрый Юрист

Жалоба в конституционный (уставный) суд субъекта РФ как специфическая форма обращения граждан и их объединений в региональные органы государственной власти

Портнова Е.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры частного и публичного права Пензенского государственного университета.

В представленной статье жалоба, адресованная конституционному (уставному) суду субъекта РФ, рассматривается в качестве специфической формы обращения в региональные органы государственной власти. Доказывается, что необходимо отличать конституционную жалобу от жалобы, подаваемой в суд общей юрисдикции на решения и действия (бездействие), влекущие нарушение прав и свобод человека. Главное предназначение конституционной жалобы так или иначе сводится к гарантиям осуществления основных прав и свобод человека и гражданина; к защите от принятия неконституционных нормативных правовых актов органами законодательной власти; к развитию конституционной теории прав личности с помощью интерпретации основных прав и свобод. Автор приходит к выводу о том, что учреждение института конституционной жалобы в субъектах РФ - неотвратимый процесс, поскольку субъекты РФ, устанавливая в своих учредительных актах институт прав и свобод личности, одновременно обязаны разработать эффективный механизм их защиты, предусмотрев в том числе защиту посредством направления конституционной жалобы в специализированный орган конституционной юстиции.

Ключевые слова: конституционная жалоба, конституционное правосудие, обращение в государственные органы, конкретный нормоконтроль, защита прав и свобод личности.

The complaint in the constitutional (authorized) court of the subject of Federation as a specific form of treatment of citizens and their associations in the regional state authorities

E.V. Portnova

In this article the complaint addressed to the constitutional (charter) court of a subject of the Russian Federation, is considered as the specific form of the appeal to the regional public authorities. It is proved that it is necessary to distinguish a constitutional complaint from the complaint filed in the court of General jurisdiction for decisions and actions (inaction) entailing the violation of the rights and freedoms of the individual. The main purpose of the constitutional complaint, anyway, is to guarantee the enjoyment of fundamental rights and freedoms of man and citizen; to protect against the adoption of the unconstitutional normative legal acts of bodies of legislative power; to the development of the constitutional theory of individual rights through the interpretation of fundamental rights and freedoms. The author comes to the conclusion that the institution of constitutional complaint in the regions of Russia is an inevitable process, because the subjects of the Russian Federation, establishing in their constituent instruments of the Institute for the rights and freedoms of the individual, at the same time are required to develop an effective mechanism for their protection, providing in particular, the protection through the constitutional complaint the specialized body of constitutional justice.

Key words: constitutional complaint, constitutional justice, appeal to state bodies, specific compliance assessment, protection of the rights and freedoms of the individual.

В Конституции РФ закреплена система конституционных гарантий основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации каждый вправе свободно избрать способ защиты нарушенных основных прав и свобод. Частью 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется право на судебную защиту. Указанное право является сугубо субъективным, так как его использование полностью зависит от личного усмотрения субъекта данного права (правообладателя) <1>. Конституционный Суд РФ в Определении от 21 декабря 2000 г. выявил конституционно-правовой смысл права каждого на судебную защиту. В частности, Суд подчеркнул, что данное право не предполагает свободного выбора гражданином любых способов и процедур защиты своих прав в судебном порядке, характерные черты которых законодательно определяются применительно к отдельным видам судопроизводств и категориям дел <2>.

<1> Смирнова З.М. Проблемы судебной защиты конституционных прав и свобод граждан в России // Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2014. N 3. С. 63.
<2> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. "По жалобе гражданки Дудник М.В. на нарушение ее конституционных прав п. 2 ч. 3 ст. 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2000. М., 2001. С. 558 - 561.

Статья 33 Конституции РФ гласит: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Приведенная норма воспроизводится во многих конституциях (уставах) субъектов РФ.

В юридической литературе обращается внимание на то, что право граждан обращаться в органы публичной власти и органы местного самоуправления выступает в качестве личного субъективного права, которое отражает уровень взаимоотношений граждан с органами власти. Любое положительно разрешенное обращение гражданина восстанавливает нарушенное право заявителя, а также является составной частью политики, посредством которой обнаруживаются недостатки и пресекаются злоупотребления. Отсюда делается вывод, что обращения граждан представляют собой реальный факт учета мнения конкретного заявителя, а также означают факт его участия в управлении делами государства <3>.

<3> Хафизова А.И. Право граждан на обращения // Символ науки. 2015. N 6. С. 240.

Отметим, что любое право гражданина, в том числе право на обращение, гражданин может реализовать лишь в случае наличия субъектов, которых закон обязывает его реализовывать. В данном случае праву на обращение граждан соответствует обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц рассмотреть поступившие обращения и принять по каждому из них обоснованное решение в соответствии с требованиями законодательства. Таким образом, право граждан на обращение возможно практически реализовать только при установлении специальной, строго регламентированной процедуры рассмотрения таких обращений.

Само понятие "обращение" законодательно определено в ст. 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", которая устанавливает, что "обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления" <4>. В первоначальной редакции приведенной статьи право подачи обращения в форме электронного документа не предусматривалось. Появление этой формы обусловлено принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <5>. Такой законодательный подход расширяет возможности граждан подавать обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам "не выходя из дома".

<4> СЗ РФ. 2006. N 17. Ст. 2060.
<5> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4196.

В зависимости от вопросов, поставленных в обращении, выделяются следующие их формы: предложение, заявление и жалоба <6>. Согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" жалобой является требование гражданина восстановить или защитить его права, свободы или законные интересы. Жалоба, помимо прочего, обязательно должна содержать указание на конкретное решение или действие (бездействие), послужившее причиной нарушения прав, свобод или законных интересов или создавшее препятствие для их реализации.

<6> Аверина Ю.А. Обращения граждан как форма взаимодействия органов государственной власти с общественностью // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2013. N 1. С. 66.

В общей теории права жалоба рассматривается в качестве особой процессуально-правовой формы, выступающей главным средством защиты прав и свобод во взаимоотношениях государства и личности, которые свойственны административно-правовым, государственно-правовым и иным отношениям <7>. В случае если объектом защиты являются права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, жалоба становится конституционной. Следует отметить, что российская модель конституционной жалобы "находится на стадии своего становления, причем варьирование отдельных ее составляющих осуществляется законодательными органами исходя из сложившейся ситуации в обществе" <8>.

<7> Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под общ. ред. П.Е. Недбайло и В.М. Горшенева. М., 1976. С. 196.
<8> Кухливский В.С. Модель конституционной жалобы в законодательствах стран СНГ: сравнительно-правовой анализ // Вестник МГИМО Университета. 2014. N 6 (39). С. 183 - 184.

В отношении жалоб граждан, поступающих в судебные органы, включая органы конституционного контроля, применяется специальное законодательство. Так, ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и статья 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гарантируют право каждого направить конституционную жалобу в Конституционный Суд РФ.

В связи со сказанным необходимо отличать конституционную жалобу от жалобы, подаваемой в суд общей юрисдикции на решения и действия (бездействие), влекущие нарушение прав и свобод человека. При подаче конституционной жалобы права и свободы личности должны быть нарушены действием закона или иного нормативного правового акта. Кроме того, помимо обращений в суд, существуют также обращения граждан в законодательные органы и органы исполнительной власти. В юридической литературе отмечается, что обращения граждан в зависимости от адресата необходимо классифицировать на две группы. К первой группе относятся жалобы и иные обращения, направленные в органы законодательной и исполнительной власти. Вторую группу составляют жалобы, адресуемые судам <9>.

<9> Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. С. 14.

Поводом, возбуждающим конституционное судопроизводство в конституционном (уставном) суде субъекта РФ, выступает отвечающее законодательно установленным требованиям обращение гражданина (граждан, а также их объединений). Суд при этом действует в условиях "связанной инициативы", не позволяющей ему самостоятельно без конкретного обращения возбуждать судопроизводство по данной категории дел, поскольку никто не вправе вмешиваться в частную жизнь человека. Отсюда защита основных прав и свобод человека и гражданина посредством конституционного правосудия - взаимный процесс, цель которого достигается совместными согласованными действиями заявителей и органов конституционной юстиции. В то же время лишь последние правомочны выносить не подлежащие обжалованию решения по результатам рассмотрения конституционных жалоб граждан.

В соответствии с региональным законодательством, основанием для рассмотрения жалобы гражданина в конституционном (уставном) суде субъекта РФ выступает обнаружившаяся в конкретном случае правоприменения неопределенность в вопросе о конституционности обжалуемого акта, которым, по мнению заявителя, нарушаются его конституционные права и свободы.

Защита основных прав и свобод личности занимает главное место в числе задач региональных органов конституционного правосудия. Этим объясняется повышенное внимание к институту индивидуальной или коллективной жалобы в конституционные (уставные) суды. Право подачи конституционной жалобы в данные органы, можно сказать, является наиболее эффективной и значимой гарантией обеспечения конституционно-правового статуса человека и гражданина, поскольку, как показывает практика, подавляющее число обращений, поступающих в конституционные (уставные) суды субъектов РФ, прямо или косвенно касаются вопросов защиты прав и свобод. Уже этим региональные органы конституционной юстиции принимают непосредственное участие в обеспечении конституционно гарантированных прав и свобод личности. Это позволяет нам вести речь о взаимосогласованных действиях конституционных (уставных) судов субъектов РФ и граждан, подавших конституционную жалобу, по выявлению и ликвидации препятствий, возникающих в практике правоприменения на пути реализации основных прав и свобод. При этом каждый из указанных субъектов осуществляет строго определенную функцию и подчиняется правилам, установленным законом. Так, граждане и их объединения, адресуя жалобу региональному органу конституционного правосудия, обязаны соблюдать условия допустимости жалобы, а также учитывать формальные требования, которым должна отвечать конституционная жалоба. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ, в свою очередь, обязан рассмотреть поступившее обращение и принять в отношении его мотивированное решение в форме постановления или определения.

Право граждан на обращение с жалобой в органы конституционного контроля нельзя ограничивать только его нормативным содержанием, поскольку оно имеет более глубокие основания, которые лежат в системе координат конституционного статуса личности. Следует поддержать точку зрения Н.С. Бондаря о том, что ключевые элементы конституционного статуса личности определяются их качественными характеристиками, которые должны отражать, помимо внешних признаков института прав и свобод, их социальную и политико-правовую природу <10>. Отсюда можно заключить, что конституционный статус личности отражает степень свободы в государстве и обществе, существующую на данном этапе развития.

<10> Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. Защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 41 - 42.

Конституционная жалоба является особой формой обращений граждан и их объединений, свойственных только для одной из начальных процедур конституционного судопроизводства в случае, если оно возбуждается в целях защиты основных прав и свобод человека и гражданина, которые нарушены действием закона. Здесь следует обратить внимание на следующие обстоятельства:

  1. отдельно взятая индивидуальная или коллективная конституционная жалоба должна иметь индивидуальный характер, который обусловлен случаем применения оспариваемого акта в конкретном деле, что порождает конкретный нормоконтроль. Исключения в этом плане составляют законы о конституционных судах республик Карелия и Северная Осетия - Алания, допускающие проведение абстрактного нормоконтроля по жалобам граждан;
  2. предмет конституционной жалобы ограничен определенной сферой нарушения конституционных прав и свобод. Подчеркнем, что конституционное закрепление основных прав и свобод личности порождает существование особых гарантий их защиты, в том числе посредством конституционного судопроизводства. Вместе с тем следует учитывать, что перечень прав и свобод, установленный в главе второй Конституции РФ, не исключает, исходя из смысла ч. 1 ст. 55 Конституции РФ, защиту в порядке конституционного судопроизводства других общепризнанных прав и свобод личности <11>.
<11> Дидык Э.М. Представительство адвокатом интересов доверителя в конституционном судопроизводстве по жалобам граждан и запросам судов // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1 (62). С. 157.

Следовательно, главное предназначение конституционной жалобы так или иначе сводится к гарантиям осуществления основных прав и свобод человека и гражданина; к защите от принятия неконституционных нормативных правовых актов органами законодательной власти; к развитию конституционной теории прав личности с помощью интерпретации основных прав и свобод.

Таким образом, учреждение института конституционной жалобы в субъектах РФ - неотвратимый процесс, поскольку субъекты РФ, устанавливая в своих учредительных актах институт прав и свобод личности, одновременно обязаны разработать эффективный механизм их защиты, предусмотрев в том числе защиту посредством направления конституционной жалобы в специализированный орган конституционной юстиции.

Список использованной литературы

  1. Аверина Ю.А. Обращения граждан как форма взаимодействия органов государственной власти с общественностью // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2013. N 1. С. 65 - 69.
  2. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. Защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. 592 с.
  3. Дидык Э.М. Представительство адвокатом интересов доверителя в конституционном судопроизводстве по жалобам граждан и запросам судов // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1 (62). С. 155 - 165.
  4. Кухливский В.С. Модель конституционной жалобы в законодательствах стран СНГ: сравнительно-правовой анализ // Вестник МГИМО Университета. 2014. N 6 (39). С. 182 - 188.
  5. Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. 260 с.
  6. Смирнова З.М. Проблемы судебной защиты конституционных прав и свобод граждан в России // Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2014. N 3. С. 62 - 68.
  7. Хафизова А.И. Право граждан на обращения // Символ науки. 2015. N 6. С. 239 - 241.
  8. Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под общ. ред. П.Е. Недбайло и В.М. Горшенева. М., 1976. 280 с.