Мудрый Юрист

Видовая характеристика бюджетных рисков и основания их возникновения

Петрова Инга Вадимовна, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

В статье сформулированы понятия публичных финансов и бюджетных рисков с учетом развития экономических отношений и функционирования публичных фондов. Учитывая неоднозначность доктринальных подходов касательно соотношения понимания угрозы и риска, предпринята попытка выявить соотношение между существующими угрозами и возникающими рисками, следствием чего явилось выявление содержания и классификация рисков, возникающих в бюджетной сфере под влиянием угроз финансовой (бюджетной) безопасности.

Ключевые слова: угроза финансовой безопасности, финансовая система, бюджетная система, бюджетная устойчивость, риски.

Generic Characteristics and Ground for Budget Risk Appearance

I.V. Petrova

Petrova Inga V., Assistant Professor of the Department of Financial Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Legal Sciences.

The article defines the concept of public Finance and fiscal risks, taking into account the development of economic relations and the functioning of public funds. Given the ambiguity of the doctrinal approach regarding the correlation between understanding threats and risk, attempts to identify the relationship between existing threats and emerging risks, and the consequence was the identification of the content and classification of risks, emerging in public sector under the influence of threats to financial (budgetary) security.

Key words: threat financial security, financial system, fiscal system, fiscal sustainability, risks.

Обеспечение финансовой безопасности в настоящих нестабильных экономических условиях является одним из важнейших направлений государственной политики. Выявление и предотвращение возможных оснований для возникновения угроз финансовой безопасности страны, в том числе путем выстраивания действенных, обеспечительных правовых инструментов, являются первоочередной задачей при осуществлении финансовой деятельности.

Развитие экономических отношений и международного сотрудничества предполагает возникновение ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации. Учеными обоснованно указывается на то, что все более очевидным становится не только факт значимости финансовой стабильности, заключающейся в поддержании и укреплении суверенитета страны, но и осуществление прогностического планирования ожидаемых угроз <1>.

<1> См.: Мигачева Е.В., Писенко К.А. Понятие, система, субъекты и актуальные вопросы обеспечения финансовой безопасности: финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2014. N 12. С. 8.

Определяя финансовую безопасность, И.И. Кучеров указывает на то, что это есть не что иное, как состояние защищенности финансовой системы Российской Федерации, заключающейся в полной обеспеченности государства необходимыми финансовыми ресурсами, а также защищенности этих ресурсов <2>.

<2> См.: Кучеров И.И. Система валютно-денежного обращения как объект финансовой безопасности // Вестник университета имени О.Е. Кутафина. 2017. N 87(36). С. 148.

Конкретизируя основные составляющие финансовой безопасности, следует обратить внимание на прямую взаимосвязь устойчивости финансовой системы страны с функционированием публичных финансов и бюджетной обеспеченностью, учитывая сложившиеся экономические отношения в условиях государственно-частного (муниципально-частного) партнерства <3>. Публичные финансы - составная категория, включающая бюджетные средства и средства государственных (муниципальных) организаций, обусловленная правом собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на финансы, аккумулируемые в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, фондах государственных (муниципальных) автономных и бюджетных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, а также правом собственности государственной корпорации, государственной компании на доходы (имущество), за счет которых решаются задачи публично-правовых образований.

<3> См.: Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350; 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4294.

В зависимости от видов финансов следует говорить о публичных рисках и рисках, возникающих в сфере частных финансов. Общим характеризующим критерием публичных и частных рисков является основание их возникновения: случайное непредвиденное наступление какого-либо события; вероятность наступления негативных последствий в случае возникновения риска <4>.

<4> См., например: Лубягина Д.В. Риск в публичном и частном праве // Финансовое право. 2015. N 7. С. 3 - 7.

Функционирование публичных финансов сопряжено с возникновением внутренних и внешних угроз, определяющих состояние финансовой безопасности в Российской Федерации. Применительно к финансовой деятельности государства Н.А. Поветкина рассматривает риски и угрозы как равнозначные понятия, которые представляют собой неотъемлемые явления, сопровождающие процесс функционирования финансово-правового механизма обеспечения устойчивости государства <5>.

<5> См.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 9.

Противоположная позиция о соотношении угрозы и риска в финансовом праве заключается в том, что угроза финансовой безопасности сопряжена с глобальными показателями экономической стабильности (устойчивости) финансовой системы, что, в свою очередь, предопределяет возможность наступления рисков при движении финансовых потоков между ее звеньями. Например, при исполнении расходных обязательств публично-правовыми образованиями, соблюдении соглашений (договоров) при использовании бюджетных ассигнований и т.д.

Между угрозой и риском при осуществлении финансовой деятельности прослеживается прямая взаимосвязь, так как риск в финансовых правоотношениях является следствием существующей экономической (политической) угрозы и носит как прогнозируемый характер, поддающийся регулированию путем выработки действенных правовых инструментов, направленных на предотвращение (минимизацию) рисков при осуществлении финансовых операций под влиянием существующих угроз, так и вероятностный характер, предполагающий применение государственных мер принуждения.

Так, риски в финансовой сфере в зависимости от характера возникновения угроз можно классифицировать на прогнозируемые и вероятностные.

К прогнозируемым рискам можно отнести: геополитические риски; риск снижения цены на нефть; риски превышения целевых параметров по инфляции; риски повышения волатильности внутреннего финансового рынка и ограничений внутреннего кредитования; риски нестабильности нефтегазовых доходов; риски возобновления роста инвестиций в основной капитал и иные <6>.

<6> См.: Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. URL: http://www.economy.gov.ru.

Вероятностными рисками исходя из финансово-правовых норм (бюджетных, налоговых, валютных, банковских и др.) являются: риск нецелевого использования бюджетных средств; риск невозврата бюджетного кредита и платы за его использование; риск, возникающий при репатриации иностранной валюты; риск непредоставления межбюджетных трансфертов; риск неуплаты и (или) несвоевременной уплаты налогов и др.

Видовая составляющая финансовой деятельности позволяет назвать угрозы при осуществлении валютной, налоговой, денежно-кредитной, бюджетной деятельности. При этом возникновение угроз в бюджетной сфере обусловлено видами бюджетных правоотношений: при формировании доходов, осуществлении расходов, государственных и муниципальных заимствованиях и др. По своей сущности нарушение бюджетного законодательства сопряжено с достижением противоправных интересов частных лиц, организаций в ущерб интересам публично-правовых образований и возникновением различных видов рисковых последствий для бюджетной системы Российской Федерации.

Принимая во внимание сферу возникновения угрозы (бюджетную) и виды бюджетных правоотношений, необходимо конкретизировать возникающие угрозы при использовании публичных фондов денежных средств. Бюджетная угроза или угроза бюджетной безопасности проявляется в нарушении устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и стабильности формирования фондов хозяйствующих субъектов (организаций) в том числе за счет бюджетных средств, что порождает возникновение рисков для всей экономики и в итоге снижает среднюю скорость экономического роста. Таким образом, бюджетные риски возникают в результате внутренних и внешних угроз устойчивости бюджетных показателей (доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета).

Внутренние угрозы сопряжены с реализацией бюджетных процедур, порождающих возникновение негативных событий - бюджетных рисков. В ходе выполнения внутренних бюджетных процедур возникают негативные события (бюджетные риски):

<7> См.: Приказ Минфина России от 07.09.2016 N 356 "Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, определены риски при осуществлении бюджетных процедур, на предотвращение которых направлена функциональная составляющая внутреннего финансового контроля.

Как было отмечено выше, основанием возникновения рисков являются экономические отношения, вызывающие инфляционные процессы, влияющие на стабильность не только бюджетной, банковской систем, но и финансовой системы в целом. Рисковая составляющая функционирования публичных финансов заключается в осуществлении дополнительных расходов в различные отрасли экономики в целях оказания финансовой поддержки и поддержания системной стабильности за счет бюджетных средств.

К основным рискам увеличения расходов, вызванным угрозой масштабного использования бюджетных средств в периоды финансово-экономических кризисов, можно отнести: риски поддержки банковской системы; риски государственной финансовой поддержки нефинансовых активов.

Прямым фактическим риском, угрожающим финансовой безопасности Российской Федерации, является риск поддержки банковской системы за счет бюджетных средств, так как государству принадлежит контрольный пакет акций нескольких крупнейших банков, и хоть не явно, но Российская Федерация несет ответственность за системную стабильность. Активы системно значимых банков составляют примерно 70% от совокупных активов российской банковской системы <8>.

<8> См.: Годовой отчет Центрального банка Российской Федерации за 2016 год. URL: cbr.ru.

Поддержание стабильности банковской системы и защита законных интересов вкладчиков и кредиторов банков осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2009 N 181-ФЗ "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков" <9>, устанавливающим право Российской Федерации осуществлять меры по повышению капитализации банковских кредитных организаций, являющихся акционерными обществами, путем обмена облигаций федерального займа на привилегированные акции таких банков в соответствии с порядком, установленным Приказом Минфина России от 01.02.2011 N 7н <10>.

<9> См.: ст. 1 Федерального закона от 18.07.2009 N 181-ФЗ "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3618; 2014. N 52 (ч. I). Ст. 7543.
<10> См.: Приказ Минфина России от 01.02.2011 N 7н "О формировании позиции акционера - Российской Федерации и о порядке и сроке направления представителем Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации сведений, предусмотренных частью 4 статьи 8 Федерального закона "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков", и информации об осуществлении им полномочий по реализации прав Российской Федерации по привилегированным акциям банка, установленных пунктом 5 статьи 32 Федерального закона "Об акционерных обществах" // Рос. газ. N 113. 2011.

Также возможность наступления указанных рисковых последствий обусловлена обслуживанием Центральным банком Российской Федерации и кредитными организациями без взимания платы (за счет средств федерального бюджета) счетов участников бюджетного процесса <11>.

<11> См.: ст. 19 Федерального закона от 19.12.2016 N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" // СЗ РФ. 2016. N 52 (ч. I). Ст. 7464; 2017. N 27. Ст. 3954.

Риски в нефинансовом секторе характеризуются тем, что Российской Федерации принадлежат активы в корпоративном секторе, например, такие акционерные общества контролируются государством: Газпром, РЖД, Ростелеком и другие. Статистика государственных финансов МВФ свидетельствует о росте государственной поддержки госкомпаний и госкорпораций в форме субсидий <12>. Фискальные риски возрастают в результате осуществления госкорпорациями крупномасштабных инфраструктурных и прочих проектов (за счет любых источников средств). В условиях вынужденного сокращения текущих бюджетных обязательств и прямых бюджетных ассигнований, а также отсутствия возможности компенсировать запланированные расходы из других источников эти проекты могут привести к увеличению расходов.

<12> См.: Российская Федерация. Оценка прозрачности в налогово-бюджетной сфере: Доклад МВФ. 2014. N 14/13 (R), апр. С. 71.

Правовой механизм предоставления средств госкорпорациям под государственные гарантии "вызвал к жизни" риск неисполнения обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации. По результатам проверки Счетной палатой Российской Федерации деятельности "Роснано" по использованию средств, привлеченных под государственные гарантии Российской Федерации в 2010 - 2015 годах, выявлена неэффективность их использования <13>.

<13> См.: Отчет о работе Счетной палаты в 2016 году. URL: www.ach.gov.ru.

В условиях динамичности инфляционных процессов, вызванных падением цены на нефть, увеличением стоимости валюты Российской Федерации по отношению к иностранной валюте, риски, возникающие в результате поддержания банковской системы (Внешэкономбанка), заключаются в правовом инструменте по предоставлению субсидированных кредитов (займов) без обеспечения установленного Федеральным законом от 13.10.2008 N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" <14>. Согласно ст. 6.2 названного Закона средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены во Внешэкономбанке на депозиты сроком до 1 июня 2020 года на общую сумму не более 40 миллиардов рублей по ставке 6,25% годовых в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а кредиты российским кредитным организациям предоставляются по ставке 6,5%. Подобные меры направлены на поддержание финансовой системы, при этом федеральный бюджет подвержен риску финансирования.

<14> См.: Федеральный закон от 13.10.2008 N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4698; 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4273.

Финансирование бюджетного дефицита осуществляется в следующих основных формах: расходование суверенных фондов или других накопленных (консолидированных) в предыдущем периоде бюджетных остатков; заимствования на внутреннем и внешнем рынке; приватизация или продажа активов, принадлежащих государству <15>. В случае отсутствия в должном объеме указанных "цивилизованных" источников финансирования и при исчерпанных возможностях сокращения расходов органы государственной власти вынуждены прибегать к следующим шагам, влекущим за собой разнообразные негативные последствия: прямая денежная эмиссия Центрального банка (неоднократно использовалась правительством России в течение 90-х годов XX века); дефолт (был использован Правительством России в 1998 году).

<15> См.: гл. 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2017. N 31 (ч. I). Ст. 4811.

Эти "чрезвычайные" формы финансирования подрывают основы экономической политики и, в частности, перспективы бюджетного финансирования в долгосрочном периоде.

Рассмотрим потенциальные источники финансирования дефицита государственного бюджета России на нынешнем этапе и связанные с ними риски. При приватизации и продаже других активов, собственником которых являются публично-правовые образования, должен соблюдаться принцип эффективности. Однако планирование и реализация приватизационных программ в последнее время отличаются нелогичностью, неритмичностью и значительным отставанием выручки от плановых показателей. Например, согласно программе приватизации на 2014 - 2016 годы приватизации (полной или частичной) подлежат госпакеты акций в 514 ФГУПах и 436 акционерных обществах <16>. В силу ряда причин доходы от приватизации, ожидавшиеся в течение указанного периода на уровне 1,7 трлн руб., не получены в сколько-нибудь сопоставимых объемах (в 2014 году было продано акций чуть более чем на 8 млрд руб., в 2013 году реализовано госимущества на 275 млрд руб.) <17>.

<16> См.: распоряжение Правительства РФ от 03.02.2014 N 114-р "О внесении изменений в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы: утв. распоряжением Правительства РФ от 01.07.2013 N 1111-р" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 610; 2016. N 35. Ст. 534.
<17> По данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом. URL: https://www.rosim.ru.

Приватизационные поступления в долгосрочном аспекте, по мнению ряда ученых, не могут быть признаны надежным источником финансирования, поскольку в целом характеризуются значительной процикличностью - максимальная цена продажи обеспечивается в условиях низкого бюджетного дефицита <18>.

<18> См., например: Кирсанов А.Р. Приватизация государственного и муниципального имущества на основании судебных актов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 4. С. 58; Перепелкина Н.В. К вопросу о приватизации имущества в Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. N 3. С. 79.

Кроме того, есть и другие принадлежащие государству активы, которые могут быть реализованы для финансирования дефицита бюджета, в частности драгоценные металлы. Однако их роль является скорее вспомогательной, в целях закрытия краткосрочных кассовых разрывов, а не структурного долгосрочного дефицита.

К числу потенциальных рисков внешних заимствований можно отнести возможные политические (внеэкономические) обременения (особенно при привлечении нерыночных займов от других государств или международных финансовых организаций).

В научной литературе обоснованно высказываются мнения, что осуществление внешних займов государства требует постоянной работы для обеспечения доступа к рынку (сопровождение международных рейтингов, контакты с инвесторами и инвестиционными банками и т.п.). В частности, ухудшение рейтинговых характеристик может привести к утрате рыночного доступа и невозможности рефинансирования ранее сделанных займов на приемлемых условиях <19>.

<19> См., например: Анищенко Е.В. Частный внешний долг как инструмент влияния на финансовый суверенитет и финансовую безопасность Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2016. N 2. С. 11; Сорокин Д.Ю., Зарипов И.А., Петров А.В. Государственный долг и модели управления им // Управление собственностью: теория и практика. 2015. N 2. С. 20.

Еще более негативными последствиями чреваты внезапные кризисы ликвидности на международных рынках.

Внутренние заимствования отличаются гораздо большей устойчивостью к кризисным явлениям и стабильностью по сравнению с международными. Кроме того, доминирующие на нем резиденты подвержены нормативному и неформальному воздействию со стороны регулятора и обязаны поддерживать минимальный размер портфеля государственных ценных бумаг.

Основным риском внутреннего финансирования является устойчиво высокий уровень реальных ставок процента, приводящий к быстрому приумножению объемов долга особенно в условиях непредсказуемой инфляции, когда экономические агенты требуют повышенную премию за риск для компенсации возможного обесценения вложений <20>. Попытки дополнительного увеличения привлечения средств на внутреннем рынке в таком случае приведут к увеличению ставок с соответствующими фискальными, конъюнктурными и общеэкономическими последствиями. Тогда более выгодными при прочих равных условиях окажутся внешние заимствования и приватизация.

<20> См., например: Цареградская Ю.К. Государственный долг России в системе финансового права: особенности правового регулирования: Монография / Под ред. О.В. Болтиновой. М., 2016. С. 89.

Итак, бюджетные риски характеризуются неопределенностью событий, "одноразовостью" и (или) кратковременностью, представляют собой негативные факторы, которые возникают под влиянием (при наступлении) внешних и внутренних угроз бюджетной безопасности (бюджетной устойчивости), заключаются в прогнозируемых и вероятностных обстоятельствах, которые могут привести к отклонению параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от запланированных или прогнозных значений.

Литература

  1. Анищенко Е.В. Частный внешний долг как инструмент влияния на финансовый суверенитет и финансовую безопасность Российской Федерации / Е.В. Анищенко // Безопасность бизнеса. 2016. N 2. С. 8 - 14.
  2. Кучеров И.И. Система валютно-денежного обращения как объект финансовой безопасности / И.И. Кучеров // Вестник университета имени О.Е. Кутафина. 2017. N 87(36). С. 148.
  3. Лубягина Д.В. Риск в публичном и частном праве / Д.В. Лубягина // Финансовое право. 2015. N 7. С. 3 - 7.
  4. Цареградская Ю.К. Государственный долг России в системе финансового права: особенности правового регулирования: Монография / Ю.К. Цареградская; Под ред. О.В. Болтиновой. М., 2016. 131 с.