Мудрый Юрист

Проблемы регулирования межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях

Яговкина Вита Александровна, доцент кафедры государственного регулирования экономики ИОН Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, старший консультант Института реформирования общественных финансов, кандидат юридических наук, доцент.

Еремина Дарья Алексеевна, эксперт Института реформирования общественных финансов.

В статье представлена часть результатов научно-исследовательской работы по теме "Разработка подходов к модификации системы разграничения расходных полномочий между Российской Федерацией и регионами", выполняемой в рамках госзадания в РАНХиГС при Президенте РФ в 2017 году, содержащей анализ некоторых выявленных проблем регулирования межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях и возможных путей их реформирования.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, нормативы отчислений, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

Issues of Regulation of Inter-Budget Relations on the Regional and Municipal Levels

V.A. Yagovkina, D.A. Eremina

Yagovkina Vita A., Assistant Professor of the Department of State Regulation of Economy of the Institute of Social Sciences of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Senior Consultant of the Institute for Public Finance Reform, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Eremina Darya A., Expert of the Institute for Public Finance Reform.

The article presents some results of a research work on the subject of Development of Approaches to Modification of Expenditure Authority Demarcation between the Russian Federation and Regions performed in 2017 at the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration in the context of the state assignment, containing the analysis of some identified issues of regulation of inter-budget relations on the regional and municipal levels and the possible ways of reforming.

Key words: inter-budget relations, inter-budget transfers, deduction ratios, constituent entity of the Russian Federation, municipal structure.

Как отмечают эксперты, в течение последних 15 лет на практике происходила постоянная трансформация приоритетов региональной политики, межбюджетных отношений, изменение наименований межбюджетных трансфертов, их объемов и условий предоставления из соответствующих бюджетов <1>, что привело к необходимости обсуждения очередного этапа модификации регулирования межбюджетных отношений с учетом сочетания принципов федерализма и сбалансированности бюджетов (это не исключает соблюдения иных принципов финансовой деятельности и бюджетной системы). Принцип федерализма можно признать одним из ключевых принципов финансовой деятельности государства и муниципальных образований в Российской Федерации. По мнению А.Н. Романько, он выражается в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Российской Федерации и заключается в том числе в распределении финансовых ресурсов <2>. Также автор справедливо отмечает, что принцип федерализма оказывает влияние и на финансовую деятельность муниципальных образований <3>.

<1> См.: Чернышова Н.А. Тенденции и региональные приоритеты предоставления межбюджетных трансфертов в последнее десятилетие // Вопросы федеральной поддержки социально-экономического развития регионов: Сб. статей / Ред.-сост. Н.А. Чернышова. М.: ИРОФ, 2016; Общественные финансы. 2016. N 2(33). С. 49.
<2> См.: Романько А.Н. Роль принципа федерализма в осуществлении финансовой деятельности государства // Финансовое право: проблемы теории и практики: Сб. научн. статей / Отв. ред. А.В. Реут. М.: Проспект, 2016. С. 164.
<3> См.: Романько А.Н. Указ. соч. С. 166.

Очевидно, что весьма ярко данный принцип проявляется при регулировании межбюджетных отношений, однако при этом необходимо учитывать и принцип сбалансированности бюджетов, который в отличие от принципа федерализма напрямую закреплен в Бюджетном кодексе РФ <4> в числе принципов бюджетной системы (статьи 28 и 33 Бюджетного кодекса РФ; далее - БК РФ). Ж.С. Кузнецова пишет, что, принимая во внимание федеративный характер бюджетного устройства государства, целесообразно говорить о расширительном толковании последнего принципа и руководствоваться им при регулировании межбюджетных отношений в части сбалансированного закрепления расходных обязательств между бюджетами различных уровней, разграничения налоговых доходов, политики в сфере межбюджетных трансфертов и т.п. <5>.

<4> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823 (при подготовке статьи использовалась СПС "КонсультантПлюс").
<5> См.: Кузнецова Ж.С. К вопросу о значении принципа сбалансированности бюджетной системы для науки финансового права и развития финансового законодательства // Принципы финансового права: Матер. Междунар. научн.-практ. конф., Харьков, 19 - 20 апр. 2012 г. / Редкол. В.Я. Таций, Ю.П. Битяк, Л.К. Воронова и др. Харьков: Право, 2012. С. 131.

Невзирая на постоянное реформирование сферы межбюджетных отношений, а также на принятую государственную программу Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" <6>, на сегодняшний день в сфере регулирования межбюджетных отношений, особенно на региональном и муниципальном уровнях, накопились некоторые проблемы.

<6> Утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 320 // СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. III). Ст. 2166.

Например, продолжается разделение муниципальных образований при предоставлении дотаций по уровню бюджетной обеспеченности и налоговому потенциалу, хотя, как справедливо пишет А.В. Ильин, БК РФ не раскрывает содержания понятия бюджетной обеспеченности публичного субъекта, лишь в общих чертах указывая, как должен определяться ее уровень <7>. Проведенный им анализ подзаконных актов позволил автору сделать вывод о том, что понятие "бюджетная обеспеченность" отражает необходимость сохранения стабильности оказания публичным субъектом стандартного набора публичных услуг, который определяется в стоимостном выражении в среднем по всем публичным субъектам одного уровня <8>.

<7> См. подробнее: Ильин А.В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности // Российский юридический журнал. 2015. N 5. С. 156 - 161.
<8> См.: Там же.

Указанные дотации являются для подавляющего числа муниципальных образований весьма значимой статьей доходов, поэтому, видимо, следует предусмотреть возможность изменения регионом критерия выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований (как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения), а также установления размера дотаций исходя не только из уровня бюджетной обеспеченности, но и иных критериев (например, перераспределение полномочий между регионом и муниципальными образованиями, которое может осуществляться в соответствии с региональными законами в случаях, установленных федеральными законами <9>). При этом из состава дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности следует исключить дотации, отражающие отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности, предусмотренные абзацем 5 пункта 3 статьи 138 БК РФ (это не отменяет возможности использования таких трансфертов в целом), что позволит более корректно учитывать при использовании данного механизма выравнивания доходного потенциала муниципальных образований.

<9> См.: часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Также по аналогии с федеральным уровнем следует использовать при предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований (независимо от объема предоставленных трансфертов) такой инструмент, как соглашение между финансовым органом публично-правового образования, предоставляющим трансферт, и муниципальным образованием, которое должно содержать меры по социально-экономическому развитию территории, получающей дотацию, и оздоровлению муниципальных финансов. Внесение таких условий в заключаемое соглашение и обязательность его подписания позволят стимулировать органы местного самоуправления к достижению указанных целей и более оперативно привлекать их к ответственности в случае недостаточных усилий.

Требование по обязательному заключению соглашений при любом объеме предоставляемых трансфертов можно отнести и к получаемым муниципальными образованиями субсидиям. Подобные соглашения должны предусматривать не только обязательства по софинансированию определенных расходов каждой из сторон, но и ответственность за неисполнение своей части соглашения. При этом в качестве положительного момента можно предложить унификацию подхода к правилам предоставления и использования региональных субсидий по аналогии с федеральным уровнем <10>.

<10> См.: Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации".

Отказ одной из сторон подписать такое обязательное соглашение должен будет расцениваться как отказ от предоставления или получения трансферта (в зависимости от стороны). При этом как регион или муниципальный район (городской округ с внутригородским делением) не может отказать в предоставлении дотации муниципальному образованию, если оно отвечает установленным критериям, так и муниципальное образование - получатель дотации или субсидии не может позволить себе такой отказ. Это связано с тем, что, как полагают юристы, последнее (отказ объективно нуждающегося публично-правового образования принять трансферт от "вышестоящего" публичного субъекта при условии недостаточности собственных средств) может повлечь невозможность оказания государственных услуг в нужном объеме, поскольку будут сокращены расходы бюджетов, что в свою очередь повлечет нарушение конституционных прав граждан <11>.

<11> Подробнее см.: Ильин А.В. Указ. соч.

Пункт 5 статьи 140 БК РФ предусматривает возможность утверждения не распределенной между муниципальными образованиями субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, не превышающем 5 процентов общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между местными бюджетами в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на те же цели в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации без внесения изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации. Можно рассмотреть введение возможности утверждения такого же объема нераспределенных субсидий из регионального бюджета с целью реализации дополнительных полномочий муниципальных образований.

По примеру уже имеющегося опыта получения единой субвенции регионами из федерального бюджета <12> на нижестоящих уровнях бюджетной системы можно также ввести единую субвенцию, формируемую для финансового обеспечения двух и более переданных полномочий путем объединения отдельных видов субвенций.

<12> См.: Постановление Правительства РФ от 27.03.2013 N 275 "Об утверждении Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации".

Что касается иных межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов или бюджетов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением, то они должны быть также строго конкретизированы и предоставляться на решение вопросов местного значения в целях поощрения достижения наилучших значений показателей по увеличению налогового потенциала, а также для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и иных непредвиденных расходов.

В числе иных проблем регулирования межбюджетных отношений могут быть названы высокая степень влияния решений вышестоящих уровней власти (особенно в сфере распределения доходов) на самостоятельность управления финансами на нижестоящих уровнях, чрезмерно сложный механизм выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований при наличии фактически двухуровневой системы организации местного самоуправления, недостаточность доходных источников региональных и местных бюджетов для решения вопросов, относящихся к полномочиям указанных публично-правовых образований при постоянном расширении списка таких вопросов.

Также очевидно, что налоговый потенциал муниципальных образований значительно ниже, чем потенциал регионов, в связи с чем постоянно звучат предложения по более активному применению на практике возможностей по передаче единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ (в том числе по установлению дополнительного норматива отчислений по налогу на доходы физических лиц), в местные бюджеты.

В качестве еще одного возможного решения проблемы повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов можно предложить обязательность единого учета на уровне региона (например, финансовым органом) всех муниципальных образований, которые получают дотации или для которых установлены дополнительные отчисления от налога на доходы физических лиц, причем проводить градацию таких муниципалитетов в зависимости от объема дотаций или отчислений, что позволит оценить достижение желаемых результатов использования трансфертов более точно и системно по отношению ко всему субъекту Российской Федерации.

Как справедливо отмечает О.А. Ногина, законодатель не устанавливает требований к уровню бюджета, из которого и в который предоставляются соответствующие трансферты, что позволяет ей сделать вывод о том, что любая передача денежных средств из бюджета в бюджет (за исключением нормативов отчислений) является межбюджетным трансфертом <13>, что это должно позволить активнее использовать на муниципальном уровне механизм предоставления так называемых "горизонтальных" трансфертов. "Горизонтальные" субсидии из местных бюджетов предоставляются из бюджета любого муниципального образования бюджетам других муниципальных образований на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий по решению межмуниципальных вопросов местного значения. Случаи и порядок предоставления таких трансфертов должны регулироваться муниципальными правовыми актами того муниципального образования, из бюджета которого предоставляются субсидии, а цели и условия предоставления могут устанавливаться с помощью уже проанализированного выше инструмента - соглашения между муниципальными образованиями.

<13> См.: Ногина О.А. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов // Очерки финансово-правовой науки современности: Монография / Под общ. ред. Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. М. - Харьков, 2011. С. 319.

Вышеизложенное предполагает поиск путей дальнейшего совершенствования межбюджетного регулирования на региональном и муниципальном уровнях, в том числе за счет возможного расширения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), а также путем корректировки норм правовых актов (в том числе регионального и муниципального уровней), регламентирующих формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов на региональном и местном уровнях. Предложенные варианты решения возникших проблем в сфере межбюджетных отношений не являются единственно верными и нуждаются в дальнейшем обсуждении и корректировке, но сам процесс такого обсуждения и дальнейшая реализация найденных путей решения проблем позволят эффективнее реализовать на практике принципы бюджетной системы, в том числе принципы открытости и сбалансированности, а также учесть принцип федерализма. Кроме того, необходимо продолжать развивать бюджетный контроль на уровне муниципальных образований, в том числе за использованием предоставленных межбюджетных трансфертов, повышать эффективность их использования путем установления единых стандартов контроля для всех контрольно-счетных органов любого уровня, а также для органов, осуществляющих внутренний контроль.

Литература

  1. Ильин А.В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности / А.В. Ильин // Российский юридический журнал. 2015. N 5. С. 156 - 161.
  2. Кузнецова Ж.С. К вопросу о значении принципа сбалансированности бюджетной системы для науки финансового права и развития финансового законодательства / Ж.С. Кузнецова // Принципы финансового права: Матер. Междунар. научн.-практ. конф., Харьков, 19 - 20 апр. 2012 г. / Редкол. В.Я. Таций, Ю.П. Битяк, Л.К. Воронова и др. Харьков: Право, 2012. С. 129 - 131.
  3. Ногина О.А. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов / О.А. Ногина // Очерки финансово-правовой науки современности: Монография / Под общ. ред. Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. М. - Харьков, 2011. С. 317 - 348.
  4. Романько А.Н. Роль принципа федерализма в осуществлении финансовой деятельности государства / А.Н. Романько // Финансовое право: проблемы теории и практики: Сборник научных статей / Отв. ред. А.В. Реут. М.: Проспект, 2016. С. 162 - 166.
  5. Чернышова Н.А. Тенденции и региональные приоритеты предоставления межбюджетных трансфертов в последнее десятилетие // Вопросы федеральной поддержки социально-экономического развития регионов: Сборник статей / Ред.-сост. Н.А. Чернышова. М.: ИРОФ, 2016. Общественные финансы. 2016. N 2(33). С. 49 - 72.