Мудрый Юрист

К вопросу об использовании исключительных режимов в бюджетном праве России (теоретический аспект)

Афзалетдинова Гульнара Хасановна, старший преподаватель кафедры финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается использование такого правового средства, как исключительные режимы в качестве правового средства нивелирования и предотвращения угроз бюджетной безопасности, в частности, при введении временной финансовой администрации. Приводятся основные теоретические признаки исключительных режимов. Автором указаны недостатки, которые имеются в законодательной конструкции, предусмотренной ст. 168.1 - 168.6 БК РФ и отчасти благодаря которым данный юридический институт не имеет практики использования. Предложены пути устранения выявленных недостатков в вышеуказанных нормах.

Ключевые слова: исключительные режимы, бюджетная безопасность, временная финансовая администрация, государственное принуждение, правовые стимулы, правовые ограничения.

On the Use of Exclusive Modes in the Russian Budget Law (Theoretical Aspect)

G.Kh. Afzaletdinova

Afzaletdinova Gulnara Kh., Senior Lecturer of the Department of Financial and Environmental Law of the Law Institute of the Bashkir State University, Candidate of Legal Sciences.

The article deals with the use of such legal means as exceptional regimes as a legal means of leveling and preventing threats to budgetary security, in particular, with the introduction of a temporary financial administration. The main theoretical features of exceptional regimes are given. The author indicates the shortcomings in the legislative design provided for in articles 168.1 - 168.6 of the Budget Code of the Russian Federation, in part due to wich this legal institution has no practice of use. Proposed ways to eliminate the identified shortcomings in the above standards.

Key words: exceptional regimes, budget security, temporary financial administration, state coercion, legal incentives, legal restrictions.

Происходящие за последние годы изменения в социально-экономической сфере, внутри- и внешнеполитической ситуации, в том числе вводимые новые санкции в отношении нашей страны, повышают актуальность и значимость правовых средств, используемых при регулировании общественных отношений вообще и сложных и нестандартных отношений в частности. Одной из задач юридической науки необходимо указать теоретическое изучение вопроса по правовому регулированию сложных и нестандартных общественных отношений с формулированием предложений по повышению эффективности правового регулирования, которые в дальнейшем окажут помощь в процессе законодательной и правоприменительной деятельности. Исключительные режимы, являясь комплексным правовым средством, используются и в правовом регулировании бюджетных отношений, в том числе для обеспечения бюджетной безопасности государства, как юридический инструмент для защиты от возникающих угроз, которые имеются в бюджетной системе любого современного государства. Любое современное государство стремится к формированию и установлению надежной финансовой системы, поскольку финансы пронизывают все сферы общественной и государственной жизни.

Перед тем как рассмотреть вопрос, связанный с использованием исключительных правовых режимов в бюджетном праве России, необходимо определить дефиницию исключительного режима и их признаки как общетеоретической категории.

Исключительный режим определяется как часть механизма правового регулирования и представляет собой совокупность юридических средств стимулирующей и ограничивающей направленности, создающих специфическую упорядоченность общественных отношений, особые условия для субъектов, предоставляя им благоприятные, сверхблагоприятные и неблагоприятные условия.

Исключительные режимы выступают в механизме правового регулирования самостоятельным правовым средством и обладают присущими только им признаками: включают правовые средства как стимулирующей, так и ограничивающей направленности, группирующиеся в определенной последовательности в зависимости от целей и задач; основным средством, используемым для формирования режимов, являются различные юридические исключения, создающие особый порядок правового регулирования общественных отношений; представляют собой законодательно установленные отклонения от типичного порядка правового регулирования, законные изъятия; в зависимости от целей и задач могут создавать для удовлетворения интересов субъектов благоприятную, сверхблагоприятную и неблагоприятную среду; являются проявлением юридической дифференциации в правовом регулировании; создают специфические правоотношения; используемые в режимах ограничивающие правовые средства направлены на сдерживание противоправного поведения, ущемляющего интересы личности, общества, государства, стимулирующей направленности - на создание условий для позитивного развития общественных отношений, социально-активного поведения субъектов.

Эффективно функционирующая бюджетная система невозможна без грамотного и сбалансированного установления в законодательстве правовых средств стимулирующей и ограничивающей направленности, используемых в исключительных режимах.

Исключительные режимы используются как одно из юридических средств борьбы с возникающими угрозами национальной безопасности, такими как преимущественно экспортно-сырьевая ориентированность экономики России, уязвимость финансовой системы, несоответствие современного промышленного производства требованиям экономической и производственной эффективности, в том числе отсутствие очистных сооружений, сокращение сырьевой базы, неравномерное развитие регионов.

Принято различать внутренние и внешние угрозы в экономической сфере. Внутренние угрозы экономической безопасности возникают в пределах государства. Внешние угрозы экономической безопасности связаны с международным сотрудничеством и с влиянием на экономику страны развития других государств. К внутренним угрозам экономической безопасности относятся: снижение инвестиционной и инновационной активности, разрушение научно-технического потенциала страны, усиление имущественного расслоения общества, криминализация экономики и общества; к внешним угрозам экономической безопасности можно отнести следующие: утечка умов за границу, бегство капитала за рубеж, рост государственного долга <1>.

<1> См.: Вечканов Г.С. Экономическая безопасность. СПб., 2005. С. 62 - 63.

В данной статье считаем необходимым рассмотреть особый порядок правового регулирования, действующий при введении временной финансовой администрации (далее - ВФА). Примером законодательного закрепления исключительных режимов в бюджетом праве России служат положения ст. 168.1 - 168.6 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ <2> (далее - БК РФ), устанавливающие специфический, особый порядок правового регулирования, с целью восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказания содействия в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), осуществлении и (или) контроле осуществления отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (местной администрации). Кроме того, введение ВФА имеет особую юридическую процедуру.

<2> См.: Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Введение ВФА связано с угрозами либо посягательствами на бюджетную безопасность. Безопасность представляет собой "сложное многофакторное явление, характеризующееся необходимостью защиты человека, общества и государства от различных угроз, способных ухудшить нормальное функционирование всех систем жизнедеятельности" <3>.

<3> Саттарова Н.А. Безопасность и государственное принуждение как правовые категории: теоретическое исследование: Монография. Уфа: РИЦ БашГУ, 2015. С. 97.

Используемые при введении ВФА правовые средства стимулирующей направленности выражены в общем виде и имеют целевую функцию по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказанию содействия федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов РФ) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) по осуществлению и (или) контролю осуществления отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (местной администрации) согласно ст. 168.1 БК РФ. Правовые средства ограничивающей направленности, в частности, в виде запретов распространяются на период, на который может устанавливаться ВФА, - на срок до года согласно ч. 1 ст. 168.2 БК РФ.

Для восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) законодатель в ст. 168.3 БК РФ предоставляет федеральному органу исполнительной власти (исполнительному органу государственной власти субъекта РФ) следующие полномочия: организация проведения проверки бюджета, учет просроченной задолженности по исполнению долговых и бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) и др.

В целях определения гносеологического значения понятия "восстановление платежеспособности публично-правового образования" необходимо установить, что понимается под неплатежеспособностью. Так, Золотарева А.Б. неплатежеспособность связывает не с просроченными долговыми и бюджетными обязательствами, а с просроченными долговыми и расходными обязательствами <4>. Необходима научно обоснованная методика расчета расходных обязательств федерального бюджета в отношении нижестоящих бюджетов.

<4> См.: Золотарева А.Б. Правовое регулирование статуса несостоятельных регионов и муниципальных образований // Финансы. 2004. N 8. С. 22.

Одну из причин в образовании просроченной задолженности по расходным обязательствам Дементьева О.А. связывает с критериями выделения трансфертов регионам из федерального бюджета, которые не отражают действительного социально-экономического состояния и потребностей субъектов РФ (следовательно, и расположенных на их территориях муниципалитетов) и не создают стимулов для увеличения доходной базы региональных бюджетов. Государственная политика межбюджетного регулирования ведет к еще большей социально-экономической дифференциации территорий субъектов РФ <5>.

<5> См.: Дементьева О.А. Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 38 - 39.

В предоставляемых федеральному органу исполнительной власти (исполнительному органу государственной власти субъекта РФ) полномочиях усматриваются признаки государственного принуждения, направленные на восстановление платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказание содействия в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), осуществление и (или) контроль осуществления отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (местной администрации). Как справедливо отмечается Саттаровой Н.А., по своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности <6>. При реализации полномочий, предоставляемых ВФА, используются все вышеперечисленные меры государственного принуждения, направленные на предупреждение ухудшения финансового положения публичного образования, восстановление платежеспособности субъекта РФ либо муниципального образования. Карательные меры реализуются в случаях применения мер юридической ответственности к лицам, совершившим нарушения, хотя данный механизм в рассматриваемом случае является не до конца проработанным.

<6> См.: Саттарова Н.А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex Russica. 2015. N 8. С. 100.

В настоящее время объективно необходима научная разработка иного распределения доходов между сформированными тремя уровнями бюджетной системы РФ с учетом расходов публичной власти.

В механизме введения ВФА, устанавливаемой в целях восстановления платежеспособности публично-правового образования, не проработаны на должном теоретическом уровне вопросы юридической ответственности должностных лиц при осуществлении органами публичной власти вышестоящего уровня полномочий таких же органов нижестоящего уровня, что приводит к отсутствию правоприменительной деятельности по использованию данного института в РФ. Механизм ВФА будет "работать" должным образом только при создании сбалансированной бюджетной системы в РФ. Кроме того, нуждается в изучении вопрос оценки экономической эффективности введения ВФА.

Таким образом, исключительные режимы в бюджетном праве регламентируют специфичный порядок исполнения бюджетных полномочий посредством правового института ВФА с целью перехода от неблагоприятной ситуации к благоприятной, для этого используется императивный метод правового регулирования, выражающийся в неравноправном положении субъектов, в связи с тем что органу публичной власти вышестоящего уровня предоставляются специфические полномочия таких же органов нижестоящего уровня, действующие в субъекте РФ (муниципальном образовании).

Литература

  1. Вечканов Г.С. Экономическая безопасность / Г.С. Вечканов. СПб., 2005. 250 с.
  2. Дементьева О.А. Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти / О.А. Дементьева // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 31 - 42.
  3. Золотарева А.Б. Правовое регулирование статуса несостоятельных регионов и муниципальных образований / А.Б. Золотарева // Финансы. 2004. N 8. С. 20 - 23.
  4. Саттарова Н.А. Безопасность и государственное принуждение как правовые категории: теоретическое исследование: Монография / Н.А. Саттарова. Уфа: РИЦ БашГУ, 2015. 99 с.
  5. Саттарова Н.А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы / Н.А. Саттарова // Lex Russica. 2015. N 8. С. 96 - 106.