Мудрый Юрист

Казначейское сопровождение контрактов: правовое регулирование и практика финансового контроля

Сафина Светлана Дамировна, доцент кафедры финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматривается механизм казначейского сопровождения контрактов, заключаемых в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд", особенности его реализации, а также отдельные проблемы правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Казначейское сопровождение контрактов является одной из форм государственного финансового контроля за целевым использованием средств, получаемых юридическими лицами на основании контрактов (государственных контрактов, договоров, соглашений, заключаемых в рамках контрактной системы). Данный механизм позволяет обеспечить, с одной стороны, направление бюджетных средств исключительно на цели, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, с другой стороны, своевременную оплату по соглашениям, заключенным в рамках контрактной системы Российской Федерации. В статье также рассматриваются проектные изменения действующей системы казначейского сопровождения контрактов, ее более широкое применение не только по государственным, но и по муниципальным контрактам, а также ее распространение на систему соглашений о предоставлении федеральных субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности).

Ключевые слова: финансовый контроль, контракт, казначейское сопровождение контрактов, контрактная система закупок для государственных (муниципальных) нужд.

Treasury Support of Agreements: Legal Regulation and Financial Control Practice

S.D. Safina

Safina Svetlana D., Assistant Professor of the Department of Financial and Environmental Law of the Law Institute of the Bashkir State University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

In article the mechanism of treasury support of the contracts concluded according to the Federal law from 4/5/2013 No. 44-FZ "About contract system in the sphere of purchases for ensuring the state and municipal needs", features of his realization and also separate problems of law-enforcement practice in the considered sphere is considered. Treasury support of contracts is one of forms of the state financial control of target use of the means received by legal entities on the basis of contracts (government contracts, contracts, agreements concluded within contract system). This mechanism allows to provide, on the one hand, the direction of budgetary funds only for the purposes provided by regulations of the Russian Federation, on the other hand, timely payment under the agreements concluded within the contract system of the Russian Federation. In article design changes of the operating system of treasury support of contracts, its broader application not only on state, but also under municipal contracts and also her distribution on the system of agreements on granting federal subsidies for joint financing of capital investments to objects of state ownership of territorial subjects of the Russian Federation (municipal property) are also considered.

Key words: financial control, contract, treasury support of contracts, the contract system of purchases for the state (municipal) needs.

Вопросы финансово-правового регулирования контрактной системы все чаще вызывают интерес у современных представителей финансово-правовой науки. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд рассматривается как инструмент финансовой деятельности государства <1>. Действительно, через контрактную систему осуществляется непосредственное расходование значительной части финансовых ресурсов государства (муниципальных образований). В свою очередь, цели обеспечения эффективности функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд влекут необходимость применения специальных форм государственного финансового контроля <2>. Казначейское сопровождение государственных (муниципальных) контрактов призвано минимизировать риски потерь бюджетных средств при оплате по контрактам (соглашениям), заключенным в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

<1> См.: Малыхина Е.А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: особенности финансово-правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2015. С. 3.
<2> См.: Мурдашова Л.Р., Чинаев Т.В. Актуальные вопросы правового регулирования государственного финансового контроля // Advances in Science and Technology: Сб. ст. VIII Междунар. научн.-практ. конф. Ч. 2. Москва, 30 апреля 2017 г. / Под ред. В.Б. Соловьева. М.: Научно-издательский центр "Актуальность.РФ", 2017. С. 263 - 264.

Нормативной основой казначейского сопровождения контрактов являются в настоящее время Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. N 415 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" <3>, Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1552 "Об утверждении правил казначейского сопровождения средств в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" <4>, Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2016 г. N 244н "О порядке проведения территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций при казначейском сопровождении средств в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" <5>, Приказ Федерального казначейства от 20 марта 2017 г. N 9н "Об утверждении порядка формирования идентификатора государственного контракта, контракта учреждения, соглашения при казначейском сопровождении средств в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" <6>.

<3> См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<4> См.: СЗ РФ. 2017. N 2 (ч. I). Ст. 380.
<5> См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<6> См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

В соответствии с названными нормативными актами казначейское сопровождение осуществляется в отношении целевых средств, предоставляемых на основании:

а) государственных контрактов о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для обеспечения федеральных нужд (за исключением государственных контрактов, заключаемых в рамках реализации государственного оборонного заказа, подлежащих исполнению на отдельных счетах, открытых в уполномоченных банках в соответствии с Федеральным законом "О государственном оборонном заказе", и государственных контрактов, исполнение которых подлежит банковскому сопровождению в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд), заключаемых на сумму более 100 млн рублей;

б) договоров (соглашений) о предоставлении субсидий и бюджетных инвестиций, договоров о предоставлении взносов в уставный (складочный) капитал юридических лиц (дочерних обществ юридических лиц), договоров о предоставлении вкладов в имущество юридических лиц (дочерних обществ юридических лиц), не увеличивающих уставный (складочный) капитал данных юридических лиц, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии и бюджетные инвестиции, или нормативных правовых актов, устанавливающих порядок предоставления субсидий из федерального бюджета юридическим лицам, если указанными актами заключение договора (соглашения) о предоставлении субсидии не предусмотрено;

в) контрактов (договоров) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемых федеральными бюджетными или автономными учреждениями на сумму более 100 млн рублей, источником финансового обеспечения которых являются субсидии в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 78.1 и статьей 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

г) контрактов, договоров и соглашений, заключенных в рамках исполнения государственных контрактов, соглашений, контрактов учреждений.

В 2017 г. казначейскому сопровождению подлежат государственные контракты, условиями которых предусмотрено авансирование от 30 до 80 процентов от суммы государственного контракта, а также контракты, договоры, заключенные в рамках их исполнения и предусматривающие авансовые платежи.

Следует отметить, что казначейскому сопровождению не подлежат в 2017 г. государственные контракты, которые заключены на сумму менее 100 млн рублей, предусматривают авансовые платежи до 30 процентов либо условиями которых авансовые платежи не предусмотрены.

По данным Федерального казначейства, в 2017 г. казначейскому сопровождению подлежит всего 212 субсидий, взносов в уставный капитал, имущественных взносов на сумму 345 964,1 млн рублей.

Обратим внимание на то, что при казначейском сопровождении целевые средства перечисляются на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства в учреждениях Центрального банка Российской Федерации. Так, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2016 г. N 1416-р по государственному контракту от 17 февраля 2015 г. N 2 в УФК по г. Москве открыто 2 лицевых счета (ООО "Стройгазмонтаж", ООО "СГМ-Мост"). С 15 сентября 2016 г. органами Федерального казначейства осуществляется казначейское сопровождение финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества "Особые экономические зоны" и юридических лиц, созданных для управления особыми экономическими зонами, в этих целях открыто 29 лицевых счетов.

Таким образом, механизм казначейского сопровождения контрактов предусматривает проведение и учет операций с бюджетными средствами на лицевых счетах, непосредственно предназначенных для учета операций со средствами юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, и открытых в органах Федерального казначейства. При казначейском сопровождении целевых средств территориальные органы Федерального казначейства осуществляют санкционирование операций в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации <7>.

<7> См.: Приказ Минфина России от 28.12.2016 N 245н "О Порядке перечисления средств по оплате обязательств юридических лиц, возникающих в рамках исполнения государственных контрактов (контрактов, договоров), договоров (соглашений) о предоставлении субсидий юридическим лицам, в пределах суммы, необходимой для оплаты указанных обязательств" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

Основанием для открытия юридическим лицам лицевых счетов для учета операций неучастников бюджетного процесса являются государственные контракты, контракты учреждений, договоры, соглашения, в соответствии с которыми юридическим лицам предоставляются целевые средства, или нормативные правовые акты о предоставлении субсидий. Контракты при этом заключаются с включением в них ряда специальных требований, определенных пунктом 7 Правил казначейского сопровождения средств в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов". Так, они должны содержать условия о представлении в территориальные органы Федерального казначейства, государственному заказчику, учреждению сведений об исполнителях (соисполнителях) государственных контрактов, контрактов учреждения, соглашений в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке; условия об указании в договорах, платежных и расчетных документах и документах, подтверждающих возникновение денежных обязательств, идентификатора государственного контракта, контракта учреждения, соглашения и пр.

Применение идентификатора контрактов в договорах, платежных и расчетных документах и документах, подтверждающих возникновение денежных обязательств, позволяет оперативно систематизировать эти данные, повысить финансовую дисциплину участников регулируемых отношений.

Несмотря на относительное урегулирование технических вопросов казначейского сопровождения контрактов в части практического применения, в обозначенной сфере обращает на себя внимание отсутствие легального определения "казначейское сопровождение контрактов", что затрудняет его унифицированное толкование.

Кроме того, как было отмечено ранее, платежи осуществляются в соответствии с заключенными контрактами, представленными по ним платежными и расчетными документами. Таким образом, осуществляется документальный финансовый контроль, но не фактический. Как представляется, целесообразно расширить полномочия Федерального казначейства в части осуществления финансового контроля казначейского сопровождения контрактов с тем, чтобы оплата по таким контрактам осуществлялась в соответствии с фактическими результатами. Это могут быть выездные проверки, осмотр и другие мероприятия, проводимые в целях своевременного обнаружения и пресечения возможных нарушений. Следует отметить, что о перспективах расширенного казначейского сопровождения контрактов достаточно давно пишут в специальной литературе.

Кроме того, контроль Федерального казначейства, осуществляемый на этапах планирования закупочной деятельности заказчика (приостановлен в настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства от 20.03.2017 N 315), должен проводиться с учетом возможного "дробления" контракта, намеренного уменьшения авансирования и применения других искусственных способов ухода от казначейского контроля <8>. Отсутствие или уменьшение авансирования в таких случаях, как правило, не дает экономии бюджетных средств на торгах, поскольку снижение начальной максимальной цены минимально и в ряде случаев не составляет даже 1%.

<8> Об обеспечении финансовой дисциплины в сфере денежного обращения см.: Саттарова Н.А. Отдельные финансово-правовые средства обеспечения финансовой дисциплины в сфере денежного обращения // Финансовое право. 2016. N 4. С. 27 - 29.

В целом же отрицать наличие положительного эффекта применения механизма казначейского сопровождения контрактов как формы финансового контроля было бы неправильно. Так, начальник Управления совершенствования функциональной деятельности Федерального казначейства А.С. Васин отмечает, что к положительным эффектам казначейского сопровождения контрактов следует отнести: 1. Доведение средств из бюджета в реальный сектор экономики. 2. Достижение целей предоставления средств в соответствии с условиями их предоставления. 3. Снижение количества государственных контрактов, условиями которых предусмотрены авансовые платежи. 4. Снижение дебиторской задолженности при увеличении кассовых выплат из федерального бюджета. 5. Сохранность средств, предоставленных из бюджета. 6. Обеспечение прозрачности денежных потоков. 7. Сокращение недобросовестных поставщиков в цепочке соисполнителей. 8. Повышение ликвидности единого казначейского счета <9>.

<9> См.: URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2016/12/main/ (дата обращения: 25.08.2017).

В заключение отметим перспективы развития казначейского сопровождения контрактов на основании анализа ряда проектных документов, разработанных Правительством Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации. В дальнейшем механизм казначейского сопровождения с 2018 г. должен быть распространен и на контракты с единственным поставщиком, который определяется в соответствии с указом Президента Российской Федерации; на контракты с исполнителями и соисполнителями по государственным (муниципальным) контрактам; государственные или муниципальные контракты на сумму 100 млн рублей и более; договоры на субсидии юридическим лицам, которые предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), если источником финансового обеспечения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) будут являться субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности). При казначейском сопровождении необходимо будет использовать государственную автоматизированную информационную систему "Управление".

Как представляется, все эти меры будут способствовать повышению качества и результативности государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, повышению финансовой дисциплины, исключению возможности размещения бюджетных средств на банковские депозиты, а также направления данных средств на покупку валюты с целью извлечения прибыли или в офшорные зоны.

Литература

  1. Приказ Министерства финансов РФ от 28 декабря 2016 г. N 244н "О порядке проведения территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций при казначейском сопровождении средств в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
  2. Приказ Минфина России от 28.12.2016 N 245н "О Порядке перечисления средств по оплате обязательств юридических лиц, возникающих в рамках исполнения государственных контрактов (контрактов, договоров), договоров (соглашений) о предоставлении субсидий юридическим лицам, в пределах суммы, необходимой для оплаты указанных обязательств" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
  3. Приказ Федерального казначейства от 20 марта 2017 г. N 9н "Об утверждении порядка формирования идентификатора государственного контракта, контракта учреждения, соглашения при казначейском сопровождении средств в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
  4. Малыхина Е.А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: особенности финансово-правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2015. С. 3.
  5. Мурдашова Л.Р., Чинаев Т.В. Актуальные вопросы правового регулирования государственного финансового контроля // Advances in Science and Technology: Сб. статей VIII Междунар. научн.-практ. конф. Часть 2. Москва, 30 апреля 2017 г. / Под ред. В.Б. Соловьева. М.: Научно-издательский центр "Актуальность.РФ", 2017. С. 263 - 264.
  6. Саттарова Н.А. Отдельные финансово-правовые средства обеспечения финансовой дисциплины в сфере денежного обращения // Финансовое право. 2016. N 4. С. 27 - 29.