Мудрый Юрист

Принципы управления земельными ресурсами

Волкова Т.В., доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук (г. Саратов).

Автором анализируются основные начала управления земельными ресурсами. Указывается, что в литературе до настоящего времени не предлагается универсальный перечень таких принципов. Рассматривается соотношение понятия "принципы управления земельными ресурсами", "принципы земельного права", "принципы земельного законодательства", "принципы земельной политики". Предлагается система принципов управления земельными ресурсами, состоящая из трех групп - организационные, функциональные, инструментальные.

Ключевые слова: принципы управления земельными ресурсами, дифференцированный подход к управлению землями, разграничение принципов земельного права и земельного законодательства.

Principles of Management of Land Resources

T.V. Volkova

The author analyzes the basic principles of land management. It is pointed out that a universal list of such principles has not been proposed in the literature to date. The relation of the concept "principles of land resources management", "principles of land law", "principles of land legislation", "principles of land policy" is considered. A system of land management principles is proposed, consisting of three groups - organizational, functional, instrumental.

Key words: principles of land management, a differentiated approach to land management, delineation of the principles of land law and land legislation.

В основе любого вида деятельности человека лежат определенные начала, некие исходные положения, которые отражают ее природу (сущность) и которым любой вид деятельности ни в настоящем, ни в будущем не должен противоречить. Такие начала принято называть принципами и рассматривать в качестве важнейшей характеристики того или иного юридического явления.

Управление земельными ресурсами как вид (направление) государственной деятельности также, безусловно, основывается на неких базовых идеях, индивидуализирующих его среди всех остальных видов. Исследование указанных идей, на наш взгляд, необходимо для формирования целостной концепции управления земельными ресурсами. Между тем, несмотря на очевидную теоретическую и практическую значимость, этот феномен не получил достойного освещения в работах ученых.

В юридической научной литературе предпринимались лишь отдельные попытки перечислить принципы деятельности, имеющей смежный характер с управлением земельными ресурсами. Например, Б.В. Ерофеев в отношении управления природопользованием выделяет следующие принципы:

Схожую проблематику - государственное управление в сфере обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов - исследует М.С. Исмаилбеков, в качестве его принципов называя следующие начала:

  1. законность;
  2. четкое разграничение компетенций (полномочий) в рассматриваемой сфере;
  3. гласность в решении вопросов, касающихся природных ресурсов;
  4. гарантирование административного и судебного порядка обжалования решений органов управления;
  5. ответственность органов управления за решения, приведшие к отрицательным последствиям в области природопользования;
  6. право на получение достоверной информации в области природопользования;
  7. научная обоснованность принимаемых решений;
  8. планирование использования земельных ресурсов;
  9. ограниченность прав собственников и пользователей природных ресурсов в целях обеспечения их рационального использования и охраны (см. [8. С. 69 - 71]).

Попытка определения непосредственно принципов управления земельными ресурсами была предпринята, как ни странно, представителями неюридических отраслей знаний.

Так, А.С. Виднов, Н.В. Гагаринова, М.В. Сидоренко, А.В. Хлевная предлагают выделять общие и частные принципы управления земельными ресурсами. К принципам первой группы они относят следующее:

  1. приоритет государственного управления земельными ресурсами;
  2. дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов;
  3. принцип рационального использования земель;
  4. единство управления земельными ресурсами и управления территориями;
  5. организационная согласованность использования земель и управления территориями;
  6. систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами;
  7. экономически эффективное сочетание государственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами;
  8. разграничение функций по управлению ресурсами между органами исполнительной и представительной власти одного административно-территориального уровня;
  9. разделение функций между различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
  10. правовая обеспеченность управления земельными ресурсами;
  11. принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и децентрализации.

Частными принципами, по их мнению, являются:

  1. принцип организационной, кадровой и финансовой обеспеченности системы управления земельными ресурсами;
  2. принцип управляемости;
  3. принцип соответствия субъекта и объекта;
  4. принцип изменяемости;
  5. принцип специализации;
  6. принцип иерархичности;
  7. принцип экономичности (см. [4. С. 13 - 14]).

Отмечая заслуживающее всяческого одобрения стремление не просто перечислить принципы управления земельными ресурсами, а изложить их в виде системы, невозможно не отметить массу противоречий, неточностей и пробелов в предложенной концепции.

Во-первых, никак не обоснована группировка принципов на общие и частные именно таким образом, не подчеркнута специфика каждой группы (более того, чисто "визуально" вторая группа значительно больше похожа на перечень общих принципов).

Во-вторых, вопросы возникают практически к каждому из выделенных принципов. В частности, в первом общем принципе не указывается, над чем имеет приоритет управление земельными ресурсами (приоритет не может быть ни над чем, равно как и надо всем). Непонятно, по каким причинам правовую обеспеченность управления земельными ресурсами авторы рассматривают в отрыве от организационной, кадровой и финансовой обеспеченности (хотя, по нашему мнению, очевидно, что они представляют собой элементы одного логического ряда) и, более того, "разводят" их по разным группам.

Кроме того, полагаем, что одни принципы ввиду их смежности логичнее было бы объединить, в то время как другие - и вовсе исключить (по причине их "очевидности" (принцип управляемости) либо принадлежности к иным категориям (рациональное использование земель - это не принцип, а цель управления землями)).

Несмотря на довольно жесткую критику представленной точки зрения, отдельные ее идеи все же могут быть использованы для формирования системы принципов управления земельными ресурсами. Имеется в виду прежде всего целесообразность структурирования указанной системы, что необходимо для создания общей концепции правового регулирования управления земельными ресурсами. Однако прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению этого вопроса, следует проанализировать соотношение понятия "принципы управления земельными ресурсами" с такими смежными категориями, как "принципы земельного права", "принципы земельного законодательства", "принципы земельной политики".

Под термином "принципы" применительно к любой отрасли права традиционно подразумеваются основные начала, руководящие положения, лежащие в ее основе и характеризующие ее сущность. Большинство определений, предлагаемых в литературе, базируется именно на таком их понимании. Например, в учебнике В.Х. Улюкаева, В.Э. Чуркина, В.В. Нахратова, Д.В. Литвинова понятие "принципы земельного права" расшифровывается как "основополагающие начала, на которых базируется правовое регулирование земельных отношений" [16. С. 10). Е.С. Болтанова принципы земельного права определяет как детерминированные природой и особенностями земельных отношений основополагающие, руководящие начала, отражающие сущность земельного права (см. [2. С. 17 - 19]).

Принципы земельного законодательства определены в основном акте отрасли - Земельном кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ), причем в самой первой его статье, где они, что немаловажно, не только обозначены, но и расшифрованы. Несмотря на конкретику правотворцев в отношении перечня принципов земельного законодательства, ученые расценивают этот вопрос как дискуссионный.

Во-первых, указывается на то, что некоторые принципы (например принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в регулировании отношений по использованию земель) в числе принципов земельного законодательства, приведенных в статье 1 ЗК РФ, не значатся, но тем не менее очевидным образом явствуют из целого ряда других его норм (применительно к названному принципу из текста статей 3, 17, 18, 19, 22, 23, 25 и 27 ЗК РФ).

Во-вторых, справедливо отмечается, что не все принципы земельного права нашли свое отражение именно в ЗК РФ, некоторые из них закреплены в иных нормативных правовых актах (или следуют из их содержания) (см. [3. С. 77]).

Отдельной темой для научных разногласий является вопрос о соотношении понятий "принципы земельного права" и "принципы земельного законодательства". Хотя в большинстве работ прямо этот вопрос не ставится, их анализ свидетельствует о том, что вопрос решен в пользу отождествления таких категорий (см., например, [9, 12]). Однако этому возражает Г.А. Волков, придерживаясь позиции о необходимости разграничения принципов земельного права и земельного законодательства (см. [5. С. 10]).

Мы солидарны с Г.А. Волковым, полагая, что главное различие между рассматриваемыми абстракциями заключается в их нормативной закрепленности. Нашу позицию подтверждает отмечаемое специалистами существование так называемых доктринальных принципов земельного права - основополагающих идей, которые не закреплены непосредственно в земельном законодательстве, но следуют из содержания его нормативных правовых актов (см., например, [14. С. 33; 15. С. 95]). Таким образом, принципы земельного права делятся на нормативно закрепленные принципы - принципы земельного законодательства, и доктринальные принципы, которые, впрочем, впоследствии могут быть зафиксированы в официальных документах и перейти в разряд первых.

Принципы земельного права, равно как и отражающие их принципы земельного законодательства, имеют объективное обоснование в виде сложившейся системы общественных отношений и закономерностей государственного воздействия на их развитие. На основе этого Г.А. Волков делает вывод о том, что основой формирования принципов земельного права выступают принципы земельной политики государства, которые могут стать правовыми нормами в виде юридических дозволений, запретов, предписаний при условии их установления в нормативных правовых актах, а также нормами-принципами земельного права, если они будут закреплены в законе (см. [5. С. 8 - 9]).

Принципами земельной политики являются следующие основополагающие начала:

Эти требования одновременно относятся и к управлению земельными ресурсами, входящему в содержание земельной политики.

На основе изложенного можно сделать вывод о том, что основами принципов управления земельными ресурсами являются принципы и земельного права, и земельного законодательства, и земельной политики, рассматриваемые с различных точек зрения.

Однако не стоит забывать о еще одном важнейшем базисе формирования системы принципов управления земельными ресурсами. Речь идет об основных началах (принципах) государственного управления в целом, которые сами образуют сложную, многоуровневую систему, подразделяясь на несколько групп (см. [1. С. 186 - 199; 13]).

Таким образом, система принципов управления земельными ресурсами основывается, во-первых, на принципах земельного права (как его института), во-вторых, на принципах земельного законодательства (как правового явления, регламентированного его нормами), в-третьих, на принципах земельной политики (как деятельности, его охватывающей), а также на принципах государственного управления (как его отраслевого вида). По нашему мнению, эта система включает следующие группы принципов:

  1. организационные принципы, характеризующие построение этого вида государственной деятельности, особенности его внутренней организации и функционирования. К ним относятся:
  1. функциональные принципы управления земельными ресурсами, очерчивающие социальное назначение этого вида государственной деятельности и отражающие основные задачи, поставленные перед этим институтом, а именно:
  1. инструментальные принципы (принципы-средства), определяющие пути достижения целей этого института:

Итак, принципы управления земельными ресурсами как основополагающие начала, характеризующие его специфику как вида государственной деятельности в сфере регулирования земельных отношений, основываются на базовых идеях (принципах) земельного права, земельного законодательства, земельной политики и государственного управления в целом, подразделяясь на организационные, функциональные и инструментальные, отражая соответственно особенности внутреннего построения и функционирования этого вида деятельности, ее социального назначения, а также пути достижения задач, поставленных законодательством.

Литература

  1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 4-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2006.
  2. Болтанова Е.С. Земельное право: Курс лекций. М.: ИНФРА-М, 2002.
  3. Булгаков В.В., Чернышова Е.А. Принципы земельного права // Современные тенденции развития науки и технологий. 2017. N 2 - 6.
  4. Виднов А.С., Гагаринова Н.В., Сидоренко М.В., Хлевная А.В. Управление земельными ресурсами: Учебное пособие. Краснодар, 2014.
  5. Волков Г.А. Принципы земельного права: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.06. М., 2005.
  6. Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник. М.: Юриспруденция, 1999.
  7. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
  8. Исмаилбеков М.С. Принципы государственного управления в сфере обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов // Экономика, социология и право. 2017. N 2.
  9. Климова А.Н. К вопросу о системе принципов земельного права Российской Федерации // Вопросы современной юриспруденции. 2016. N 58.
  10. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 776.
  11. Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 года N 953: в редакции Постановления от 16 апреля 2012 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 48. Ст. 5832.
  12. Обыденнова А.С., Булгаков В.В. Принципы земельного права // Современные тенденции развития науки и технологий. 2016. N 2 - 5.
  13. Петров М.П. О соотношении принципов государственного управления и принципов административного права // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2009. N 1.
  14. Рыженков А.Я. К вопросу о классификации принципов земельного права // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2016. Т. 15. N 4 (33).
  15. Тютюник А.С. Система принципов земельного права в современных условиях // Юридические науки. 2014. N 3.
  16. Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В. Земельное право: Учебник. М.: Частное право, 2010.