Мудрый Юрист

Совершенствование ведомственной регламентации выполнения международных обязательств Российской Федерации в системе мвд России

Гусев Андрей Владимирович, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России (г. Екатеринбург).

Исследуются вопросы нормативного и правоприменительного характера, возникающие в сфере международно-правовой работы и организации международного сотрудничества МВД России, а также при выполнении международных обязательств, предусмотренных международными договорами России. Автор формулирует предложения и рекомендации по совершенствованию нормативного регулирования организационно-управленческой деятельности подразделений МВД России, осуществляющих международное сотрудничество. По его мнению, требуется в первую очередь подробная регламентация функции органов, организаций и подразделений МВД России по выполнению международных обязательств Российской Федерации в пределах собственных полномочий. Данную регламентацию предлагается осуществлять как на уровне ведомственного нормотворчества (приказов МВД России), так и в рамках общего механизма, закрепленного на подзаконном уровне.

Ключевые слова: МВД России, международный договор, международные обязательства Российской Федерации, реализация международных обязательств.

Improvements in the departmental regulation of implementing the international obligations of Russia in the RF Ministry of Internal Affairs system

A.V. Gusev

Gusev A.V., Yekaterinburg, Ural Law Institute of the Russian Interior Ministry.

The article researches the normative and law enforcement issues concerning the international legal work and international cooperation of the Ministry of Internal Affairs of Russia, as well as the implementation of international obligations provided by international treaties of Russia. The author provides suggestions for how to improve the regulation of organizational and administrative activities of the divisions of the Ministry of Internal Affairs of Russia engaging in international cooperation. In his opinion, there is the need for a detailed regulation of functions of the bodies, organizations and divisions of the Ministry of Internal Affairs of Russia related to implementing the international obligations of the Russian Federation within their own powers. This should be done at the level of departmental rule-making (orders of the Ministry of Internal Affairs of Russia) and within the general mechanism fixed at the subordinate level.

Key words: Ministry of Interior Affairs of Russia, international treaty, international obligations of the Russian Federation, implementation of international obligations.

Конституционные положения о роли норм международного права в правовой системе Российской Федерации находят свое подтверждение в деятельности всех государственных органов, и Министерству внутренних дел Российской Федерации (МВД России) в этом смысле отведена не последняя роль.

От деятельности МВД России в сфере международного сотрудничества зависит эффективность решения стоящих перед Российской Федерацией стратегических задач по обеспечению общественной безопасности и охраны общественного порядка, что возможно лишь в условиях строгого следования принятым международным обязательствам. Основная работа по выполнению международных обязательств России в правоохранительной сфере ложится на плечи федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации.

Международное сотрудничество в правоохранительной сфере - важный компонент деятельности МВД России - складывается из международно-правовой работы и сотрудничества с уполномоченными органами и представителями иностранных государств и международных организаций. Международно-правовая работа в свою очередь включает деятельность МВД России по подготовке, подписанию, введению в действие и реализации международных договоров Российской Федерации и международных документов, которые не создают конкретных международных обязательств.

По смыслу ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (ред. от 12 марта 2014 г.) <1> (далее - Федеральный закон о международных договорах РФ) международные договоры Российской Федерации, заключенные от имени федеральных органов исполнительной власти, являются договорами межведомственного характера. При этом субъектом международного договора, независимо от вида и органа, его заключившего, признается государство. Как указывают исследователи, несмотря на значительное количество направлений, по которым заключаются межведомственные договоры, все они являются договорами государства в целом и именно государство несет ответственность за их исполнение <2>. Сказанное не снимает ответственности с компетентных органов исполнительной власти.

<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
<2> Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Статус международных межведомственных договоров Российской Федерации // Журн. рос. права. 2007. N 1. С. 116.

Отметим некоторые особенности закрепления функции по заключению международных договоров в ведомственных нормативных правовых актах МВД России.

Регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденный Приказом МВД России от 17 октября 2013 г. N 850 (ред. от 7 ноября 2016 г.) <1>, к числу полномочий министра внутренних дел относит подписание от имени МВД России международных договоров, в том числе межведомственного характера. Данное положение с точки зрения юридической техники свидетельствует о том, что глава МВД России может подписывать (заключать) и межправительственные, и межгосударственные международные договоры, что не в полной мере соотносится с ч. 3 ст. 12 Федерального закона о международных договорах РФ, которая предоставляет федеральному министру возможность в пределах своей компетенции подписывать без предъявления полномочий только международные договоры межведомственного характера. И Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. N 699 <2>, к полномочиям министра внутренних дел относит заключение только международных межведомственных договоров (подп. 3 п. 20), что в большей степени отвечает смыслу положений Федерального закона о международных договорах РФ.

<1> Рос. газ. 2013. 21 нояб.
<2> СЗ РФ. 2016. N 52 (ч. V). Ст. 7614.

В рамках ведомственного нормотворчества имеет место и принципиально неверное понимание международно-правовой терминологии. Положение об организации и ведении гражданской обороны в системе МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 6 октября 2008 г. N 861 (ред. от 5 декабря 2016 г.) <1>, в число полномочий министра внутренних дел включает подписание международных договоров, соглашений и протоколов о взаимодействии и сотрудничестве по вопросам гражданской обороны, отнесенным к компетенции МВД России (абз. 5 п. 4). Использование в одном ряду терминов "договор", "соглашение" и "протокол" некорректно, так как все они по смыслу п. "а" ч. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. входят в понятие "международный договор". Более того, термин "протокол" употребляется в ряде нормативных правовых актов для обозначения одной из форм международных документов, которые международными договорами не являются и международных обязательств не порождают. Кроме этого, в Положении об организации и ведении гражданской обороны в системе МВД России расширительно трактуется возможность министра заключать (подписывать) международные договоры, ведь норма не содержит указания на их исключительно межведомственный характер.

<1> Здесь и далее ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти приводятся по ИПС "Гарант", если не указано иное.

Для разрешения обозначенных противоречий предлагаем внести изменения и дополнения в соответствующие нормативные правовые акты:

  1. В п. 13 Регламента МВД России слова "...подписывает от имени МВД России международные договоры, в том числе межведомственного характера..." заменить словами "...подписывает от имени МВД России международные договоры Российской Федерации межведомственного характера...".
  2. В абз. 5 п. 4 Положения об организации и ведении гражданской обороны в системе МВД России слова "...в установленном порядке подписывает международные договоры, соглашения и протоколы о взаимодействии и сотрудничестве..." заменить словами "...в установленном порядке подписывает международные договоры Российской Федерации межведомственного характера о взаимодействии и сотрудничестве".

В силу положений п. 3 ст. 5 Федерального закона о международных договорах РФ только официально опубликованные международные соглашения, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в нашей стране непосредственно. Однако данное правило в меньшей степени относится к международным соглашениям, прежде всего межведомственного характера, заключаемым МВД России и требующим принятия реализационных правовых актов, которые на деле не принимаются и лишь по узким направлениям и формам сотрудничества подменяются отдельными организационными механизмами. В связи с этим значительное количество международных договоров межведомственного характера после подписания длительное время не вступают в силу для договорившихся сторон. Так, Соглашение о сотрудничестве между МВД России и Министерством внутренних дел Исламской Республики Иран (Тегеран, 22 января 2013 г.) и Соглашение о сотрудничестве между МВД России и Министерством внутренних дел Республики Молдова (Москва, 11 сентября 2012 г.) до настоящего времени не вступили в силу в связи с невыполнением государствами внутригосударственных процедур, которые, как правило, связаны с принятием внутриведомственных актов реализации.

В силу ст. 32 Федерального закона о международных договорах РФ федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств российской стороны по договорам и осуществление прав российской стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

Данное положение в полной мере относится к МВД России, которое сотрудничает по различным направлениям деятельности правоохранительного характера с компетентными органами иностранных государств, их представителями, международными полицейскими и иными организациями. Выполнение международных обязательств России, вытекающих из такого сотрудничества, также ложится на плечи МВД России. При этом анализ законодательства и ведомственных правовых актов (не только МВД России) позволяет говорить об интересной закономерности: если процесс организации международного договорного сотрудничества и собственно создания международных договоров регламентирован очень подробно, то для вопросов реализации международных обязательств России в деятельности федеральных органов исполнительной власти не предусмотрен общий механизм регулирования (например, на уровне Правительства РФ или Президента РФ), в ведомственных нормативных актах они рассматриваются вскользь и не систематизированы.

Складывается впечатление, что вопросы реализации международных обязательств, вытекающих из международных договоров, государство в лице своих органов не спешит разрешить в полном объеме при помощи универсальных правовых механизмов, оставляя некоторую свободу действий для соблюдения суверенных интересов. Но на важность наличия таких универсальных механизмов указывает практика реализации международных обязательств и разработки ученых. В качестве примера можно привести подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ проект закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", который уже более десяти лет совершенствуется различными по составу коллективами авторов под неизменным руководством Ю.А. Тихомирова <1>. За прошедшие годы авторы не оставляли попыток реализовать свой проект, прежде включавший в себя главу, закреплявшую механизм использования норм международного права в системе действующих нормативных правовых актов Российской Федерации <2>, которая в итоге трансформировалась в главу, содержащую общие правила принятия нормативных правовых актов в целях реализации международных обязательств Российской Федерации <3>. Данный проект должной поддержки не получил, но некоторые его положения следует признать полезными.

<1> Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Спектор Е.И., Калмыкова А.В., Игнатюк Н.А. Административная реформа - разработки ученых института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журн. рос. права. 2004. N 10. С. 135 - 155.
<2> Тихомирова Ю.А., Рахманиной Т.Н., Хабибулина А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журн. рос. права. 2006. N 5.
<3> Тихомиров Ю.А., Власенко Н.А., Морозов А.Н. и др. О проекте федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" // Журн. рос. права. 2013. N 3.

Помимо общих норм о месте международных договоров в правовой системе России, проект предусматривает международные обязательства РФ, которые могут проистекать не только из международных договоров, но и из актов международных организаций. Данное положение важно отразить в ведомственных правовых актах МВД России, указав при этом на необходимость принятия соответствующих нормативных правовых актов во исполнение актов международных организаций, требующих имплементации. Кроме того, проект закрепляет основания принятия нормативных правовых актов, направленных на выполнение международных обязательств.

Важно отметить, что ведомственные нормативные правовые акты, в том числе положения о структурных подразделениях МВД России, прямо предусматривают, пусть и неконкретно, нормы о выполнении международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных соглашений различного уровня.

Положение об МВД России к числу полномочий Министерства относит обеспечение реализации прав и обязательств Российской Федерации, которые вытекают из международных договоров о реадмиссии, охрану органов внешних сношений государств и международных организаций в Российской Федерации в соответствии с международными договорами и еще несколько полномочий в международно-правовой сфере, которые косвенно предполагают необходимость реализации международно-правовых обязательств. При этом данные полномочия не конкретизированы.

Наиболее общие положения о реализации международных обязательств Министерства по логике должны содержаться в Регламенте МВД России. Но раздел X данного документа, посвященный порядку взаимоотношений МВД России с зарубежными структурами по вопросам международного сотрудничества, реализации международных обязательств внимания не уделяет и не адресует такие полномочия какому-либо структурному подразделению Министерства. Справедливости ради отметим, что п. 26 Регламента говорит о реализации межгосударственных программ борьбы с преступностью, не определяя конкретного исполнителя.

Наставление по организации правовой работы в системе МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 5 января 2007 г. N 6 (ред. от 26 декабря 2016 г.), в числе элементов международно-правовой работы в системе МВД России не называет реализацию международных обязательств. Вместе с тем оно закрепляет обязательства по введению в действие подписанных международных актов России за подразделениями центрального аппарата совместно с Договорно-правовым департаментом МВД России (далее - ДПД МВД России) (в отношении международных договоров РФ) и за подразделениями центрального аппарата, других органов, организаций, подразделений или организаций (в отношении международных документов), не определяя координирующий орган, хотя имеется ряд доказательств того, что таким органом выступает Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России (далее - ДДО МВД России). При этом термин "введение в действие" не охватывает объема понятия "реализация". Хотя в абз. 2 п. 26 этого же документа прямо указано, что территориальные органы МВД России, осуществляющие непосредственное сотрудничество с компетентными органами зарубежных государств, подписывают международные документы, направленные на реализацию конкретных международных обязательств России.

Положение о ДПД МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 21 июля 2011 г. N 865, и Положение о ДДО МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 16 июня 2011 г. N 651 <1>, полномочий по реализации международных обязательств Российской Федерации в сфере компетенции МВД России также не предусматривает, а ведь речь идет о подразделениях со специальными полномочиями в сфере международного сотрудничества.

<1> Данный Приказ в новой редакции опубликован не был, анализ изменений произведен на основе Приказа МВД России от 28 октября 2015 г. N 1031 "О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России и о признании утратившими силу отдельных предписаний нормативных правовых актов МВД России".

Но есть и положительные примеры ведомственного регулирования. Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 (ред. от 28 декабря 2016 г.), к основаниям для издания ведомственных нормативных правовых актов относят обязательства Российской Федерации в соответствии с международными договорами (п. п. 18 и 24). Отсюда можно было бы заключить, что международные обязательства России в деятельности МВД России и реализуются посредством издания ведомственных правовых актов, но это не совсем так. Это лишь часть механизма реализации. Даже при наличии (т.е. прописывании в нормативных правовых актах) полномочий по реализации международных обязательств отсутствие подробного и обязательного для исполнения алгоритма такой реализации порождает проблемы во взаимоотношениях МВД России с субъектами международного сотрудничества.

Может сложиться впечатление, что отсутствие нормативно установленного механизма реализации международных обязательств Российской Федерации в деятельности МВД России свидетельствует о том, что в нем нет реальной потребности. Однако опыт иных федеральных органов исполнительной власти говорит о достаточном количестве проблем в данной сфере. Стоит обратить внимание на механизм реализации собственных международных обязательств, который уже многие годы существует в Министерстве юстиции Российской Федерации (Минюст России).

Положение о Минюсте России, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (ред. от 23 апреля 2017 г.) <1>, к полномочиям Министерства относит исполнение международных договоров России в сфере его деятельности (подп. 2 п. 7), а также представление предложений о заключении и выполнении международных договоров Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным и иным делам (подп. 22 п. 7). Термины "исполнение" и "выполнение" в названных нормах идентичны термину "реализация". Именно наличие у Минюста России указанных полномочий послужило основанием для объединения усилий в международно-правовой сфере в деятельности одного компетентного подразделения - Департамента международного права и сотрудничества. Положением о Департаменте международного права и сотрудничества Минюста России, утвержденным Приказом Минюста России от 4 июня 2009 г. N 173 (ред. от 21 августа 2015 г.), Департаменту предоставлен широкий круг полномочий как по организации и координации международного сотрудничества, так и по заключению и выполнению международных договоров в рамках компетенции Минюста России.

<1> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

Подробное рассмотрение правовой основы международной деятельности Минюста России выходит за рамки нашего исследования, однако важно указать на наличие еще двух нормативных правовых актов в этой сфере. Так, Приказ Минюста России от 14 декабря 2005 г. N 242 "Об организации работы по исполнению международных обязательств Российской Федерации" возлагает полномочия по выполнению международных обязательств России на подразделения центрального аппарата и территориальные органы Минюста России. Второй документ - Методические рекомендации об организации работы по исполнению международных обязательств Российской Федерации в сфере правовой помощи, утвержденные Приказом Минюста России от 24 декабря 2007 г. N 249, - в своем роде уникален: он принят во исполнение названного выше Приказа N 242 для повышения эффективности исполнения международных обязательств России, отнесенных к компетенции Минюста. Вряд ли нужны доказательства того, что наличие данных документов чрезвычайно повышает результативность работы Минюста в международном направлении.

Может ли опыт Минюста России оказаться полезным для МВД России? Вопрос непростой. Нужно признать, что Минюст России всегда имел статус органа, отвечающего за правовое направление международного сотрудничества, поэтому подробная регламентация его деятельности в данной сфере естественна, однако каждый из федеральных органов исполнительной власти должен выполнять международные обязательства России в сфере собственной компетенции. Еще раз отметим, что Положение об МВД России к полномочиям Министерства не относит выполнение международных обязательств России в сфере собственных полномочий за исключением обеспечения реализации прав и обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров о реадмиссии (а ведь это лишь одно из направлений сотрудничества). Можно предположить, что реализация международных обязательств МВД России осуществляется через Минюст России. Но это так лишь отчасти и касается только вопросов правовой помощи по определенным категориям дел. Полномочия МВД России в международно-правовой сфере гораздо шире, о чем свидетельствует разнообразие форм и направлений его взаимодействия с компетентными ведомствами иностранных государств, и дополнительной регламентации могут потребовать не только вопросы, связанные с запросами о правовой помощи, но и заурядный обмен информацией.

О необходимости создания реальных механизмов выполнения международных обязательств России отечественными правоохранительными органами исполнительной власти свидетельствует и юридическая наука <1>. Так, Е.В. Милякина <2>, анализируя взаимодействие МВД России с "родственными" структурами зарубежных стран, пишет, что механизмы реализации международных договоров "слабо прописываются" и есть ряд нерешенных проблем в данной сфере. Одной из них автор называет передачу в МВД России обязательств от упраздненных органов исполнительной власти, имевших собственные международные договорные обязательства или признанных международными соглашениями, заключенными Российской Федерацией или Правительством России, в качестве органов, на которые возлагаются полномочия по реализации данных соглашений. Речь идет, например, о ныне не существующей Федеральной службе налоговой полиции РФ (ФСНП России), заключившей около десятка международных межведомственных соглашений, регламентирующих вопросы международного сотрудничества в сфере борьбы с налоговыми и другими экономическими преступлениями. Полномочия данного ведомства были переданы в МВД России, однако компетентным органом в сфере аналогичных соглашений Министерство не стало до сих пор (типовой проект соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентным ведомством иностранного государства не предусматривает подобного направления сотрудничества <3>).

<1> Никишкин И.К. Развитие правовой базы информационного обеспечения полицейского сотрудничества государств-членов Евразийского экономического союза // Административное право и процесс. 2015. N 10; Сухаренко А.Н. Российско-корейское сотрудничество в уголовно-правовой сфере // Междунар. уголовное право и междунар. юстиция. 2016. N 3; Малышева О.А. О проблеме законодательной регламентации экстрадиционной проверки // Междунар. уголовное право и междунар. юстиция. 2016. N 4; и др.
<2> Милякина Е.В. Правовые проблемы взаимодействия подразделений ОВД с компетентными органами иностранных государств по вопросам борьбы с налоговыми и иными экономическими преступлениями // Рос. следователь. 2006. N 1.
<3> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. N 653 "О заключении соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств" (в ред. от 21 февраля 2017 г.) // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2705.

Данный вопрос по-прежнему актуален. Не так давно утратили самостоятельность Федеральная миграционная служба Российской Федерации (ФМС России) и Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России). Вместе с тем ФСКН России только за последние несколько лет заключила ряд соглашений о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров <1>. У ФМС России также имелись собственные международные межведомственные соглашения в рамках своей компетенции <2>. Кроме того, они являлись органами, координирующими мероприятия по выполнению многочисленных межгосударственных и межправительственных соглашений. По логике вновь созданные в структуре подразделения центрального аппарата МВД России должны были принять обязательства по выполнению заключенных данными ведомствами международных договоров. Однако Положение о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Приказом МВД России от 15 апреля 2016 г. N 192, возлагает на данное подразделение только полномочия по исполнению решений о реадмиссии иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии с конкретными международными договорами, хотя полномочия ФМС России в этой сфере были шире. В Положении о Главном управлении по контролю за оборотом наркотиков Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Приказом МВД России от 23 апреля 2016 г. N 209, нет конкретных указаний о реализации международных договоров.

<1> См., например: Соглашение между Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Министерством юстиции Республики Гвинея-Бисау о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (Москва, 23 апреля 2015 г.); Соглашение между Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Национальной комиссией по развитию и жизни без наркотиков Республики Перу о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (Москва, 7 ноября 2014 г.).
<2> Соглашение между Федеральной миграционной службой (Российская Федерация) и Государственной пограничной охраной Латвийской Республики о сотрудничестве в области борьбы с незаконной миграцией (Москва, 9 июля 2009 г.).

Складывается ситуация, при которой федеральные органы исполнительной власти упразднены, их полномочия вместе с международными обязательствами переданы МВД России и, по сути, МВД России является правопреемником упомянутых федеральных служб <1>. Это подтверждает и п. 18 Указа Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 <2>, который закрепляет общее правило о правопреемстве по обязательствам упраздненных федеральных органов исполнительной власти и отдельно называет обязательства, возникшие в результате судебных решений. Очевидно, что в приведенном положении нужно упомянуть и обязательства, возникшие в результате заключения международного договора. Однако и это не снимает необходимости в конкретном закреплении за вновь образованными структурными подразделениями Министерства обязательств по заключенным ФМС России и ФСКН России международным договорам.

<1> О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. N 156 (ред. от 21 декабря 2016 г.) // СЗ РФ. 2016. N 15. Ст. 2017.
<2> О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 (ред. от 3 апреля 2017 г.) // Рос. газ. 2012. 22 мая.

Типовой проект соглашения о сотрудничестве между МВД России и компетентным ведомством иностранного государства изначально установил в качестве направлений взаимодействия Министерства борьбу с незаконным оборотом наркотиков и незаконной миграцией. Но данное обстоятельство не мешало ФМС России и ФСКН России заключать собственные международные соглашения. Так, вопросы сотрудничества в области борьбы с незаконным производством и оборотом наркотических средств и психотропных веществ в рамках Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Албания (Москва, 13 февраля 1995 г.) были раскрыты в Соглашении между Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Министерством внутренних дел Республики Албании о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (Тирана, 26 августа 2011 г.). Примеры можно продолжать. Для решения вопроса о принадлежности данных соглашений в части выполнения вытекающих из них обязательств понадобится либо заключение новых соглашений, либо внесение изменений в ранее заключенные соглашения путем принятия дополнительных документов, что в свою очередь потребует согласования этого шага с представителями правоохранительных органов зарубежных стран и решения Правительства России.

Данный тезис актуален и для случаев, когда упраздненные органы были определены в качестве ответственных за реализацию межгосударственных и межправительственных соглашений. Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о порядке обмена сведениями о гражданах Российской Федерации и Республики Беларусь, в отношении которых действуют ограничения на выезд (Москва, 3 марта 2015 г.) <1>, компетентным органом по реализации данного договора со стороны России названа ФМС России. Какой орган в настоящее время реализует это соглашение, неясно.

<1> Бюл. междунар. договоров. 2016. N 4.

Одним из возможных вариантов решения указанной проблемы становится введение в подобные международные соглашения нормы об обязанности сторон уведомлять друг друга при изменении организационного статуса (наименования), реорганизации или упразднении органов, которые были определены в качестве координатора мероприятий по сотрудничеству. При этом термин "координация", упоминаемый в договорах межведомственного характера, в том числе МВД России, не в полной мере отражает сущность деятельности в данной сфере; правильнее говорить о выполнении обязательств, вытекающих из соглашения, или о их реализации.

Сказанное может послужить основанием для внесения изменений в Постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. N 653 "О заключении соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств". Предлагаем внести следующие поправки в ст. 11 одобренного данным Постановлением типового соглашения:

  1. В ч. 1 слова "координация мероприятий по сотрудничеству Сторон в рамках настоящего Соглашения" заменить словами "выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Соглашения".
  2. В ч. 2 слово "определят" заменить словом "определяют".
  3. В ч. 3 слово "проработают" заменить словом "прорабатывают".
  4. Добавить ч. 4 следующего содержания: "При изменении наименования, реорганизации или упразднении органов, которые были определены в качестве ответственных за выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Соглашения, а также определении иных специализированных оперативных подразделений, которые могут устанавливать непосредственные контакты во исполнение положений настоящего Соглашения, Стороны незамедлительно уведомляют друг друга об этом".

Очевидно, что предлагаемые изменения направлены на долгосрочную перспективу и уже не могут повлиять на реализацию международных обязательств упраздненных ФМС России и ФСКН России. Здесь следует обратиться к опыту нормативного регулирования выполнения международных обязательств Минюста России, который мог бы послужить отправной точкой для разработки МВД России собственных ведомственных правовых актов, где будут регламентированы не только частные вопросы реализации договоров о реадмиссии, но и порядок обмена информацией, исполнения запросов и другие направления сотрудничества, в том числе вытекающие из собственных международных обязательств МВД России.

Между тем Приказ МВД России от 18 мая 2010 г. N 380 "О мерах по повышению уровня координации международного сотрудничества и порядке взаимодействия с полицейскими атташе" как раз касается частных вопросов взаимодействия подразделений центрального аппарата МВД России и всех территориальных органов Министерства с полицейскими атташе иностранных государств по вопросам заключения и реализации международных актов, координации и обеспечения международного сотрудничества, обмена информацией и выполнения запросов. Данный документ нуждается в корректировке, так как вместо мер по повышению эффективности международного сотрудничества раскрывает организационные вопросы взаимодействия с полицейскими атташе.

Работа по созданию новых и изменению имеющихся механизмов реализации обязательств по отдельным направлениям международного сотрудничества МВД России весьма трудоемка. Именно поэтому предлагаем начать ее с принятия правового акта, который урегулировал бы общие вопросы выполнения международных обязательств Российской Федерации каждым структурным подразделением МВД России в пределах компетенции Министерства. В данном документе прежде всего необходимо указать, что одним из направлений деятельности Министерства является выполнение международных обязательств, вытекающих из международных договоров всех уровней. Это потребует внесения изменений и в Положение об МВД России. В документе также необходимо назвать структурные подразделения МВД России, ответственные за выполнение международных обязательств в конкретных сферах деятельности, а также обязательств, вытекающих из международных договоров межведомственного характера упраздненных ФМС России и ФСКН России и межгосударственных и межправительственных договоров, за реализацию которых были ответственны данные органы.

Самым сложным вопросом является определение (создание) в структуре МВД России подразделения, в компетенцию которого вошли бы координационные вопросы, а также вопросы заключения и выполнения международных обязательств Российской Федерации. Очевидно, что преобразования, закрепившие за ДДО МВД России несвойственные ему ранее полномочия в сфере международного сотрудничества, произошли буквально вчера и еще долго не позволят реализовать принципиально новый подход к организации исполнения международных обязательств России.

Создание подобных нормативных механизмов должно осуществляться на основе вышестоящего акта, определяющего вопросы реализации международных обязательств в деятельности органов власти. Таким актом мог бы стать Указ Президента РФ "О реализации международных обязательств Российской Федерации правоохранительными органами исполнительной власти".

Отдельного внимания требует механизм официального опубликования международных договоров, заключаемых от имени МВД России. Казалось бы, процесс опубликования, перечень официальных источников и другие сопутствующие вопросы подробно регламентированы как на законодательном, так и на подзаконном уровне, но многие из международных межведомственных договоров, заключенных федеральными органами исполнительной власти, по-прежнему остаются неопубликованными, что нередко порождает судебные прецеденты. В частности, арбитражные суды часто принимают решения не в пользу Федеральной таможенной службы РФ в связи с тем, что заключенные ею международные соглашения, подлежащие применению в каждом конкретном случае, официально не публиковались или были опубликованы в недопустимых изданиях <1>. Подобная практика вполне возможна и в отношении международных соглашений МВД России. Огромное их количество не отражено ни в официальных источниках, ни в электронных правовых системах. При этом из п. 3 ст. 5 Федерального закона о международных договорах РФ следует, что опубликование международных договоров межведомственного характера влияет на процесс реализации вытекающих из них международных обязательств.

<1> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 января 2004 г. N А57-6456/03-7; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 февраля 2002 г. N 1570/5-к.

О необходимости обязательного официального опубликования международных договоров сказано много, поэтому сделаем лишь некоторые замечания.

Прежде всего, положения ч. 3 ст. 15 Конституции России в рамках ведомственного нормотворчества реализованы в п. 39 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, который недвусмысленно указывает на обязательность официального опубликования международных договоров, заключенных от имени МВД России, в официальных изданиях Министерства. К их числу согласно примечанию к данной норме относится только "Вестник МВД России", несмотря на множественный смысл категории "издания". В том же пункте предусмотрено, что тексты международных документов публикуются "при необходимости".

Вместе с тем обязательный характер опубликования международных договоров МВД России фактически не влияет на складывающуюся практику, многие договоры так и остаются неопубликованными <1>. Кроме того, возникает вопрос: возможно ли расширительно толковать термин "официальные издания МВД России" и относить к ним официальный сайт Министерства или иные источники, определенные в качестве официальных?

<1> Например, Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Никарагуа (Москва, 4 октября 2012 г.).

Верховный Суд РФ обозначил позицию, согласно которой официальное толкование международных договоров является таковым только в случае его осуществления в строго установленных для этого источниках, а их доведение до всеобщего сведения иными источниками "не отменяет требование об их официальном опубликовании в определенных для этих целей изданиях" <1>. Конституционный Суд Российской Федерации также подчеркивает важность обязательного официального опубликования, отсутствие которого "порождает противоречивую правоприменительную практику, создает возможность злоупотреблений и произвола, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, ведет к нарушению принципов равенства и верховенства права" <2>.

<1> О признании недействующим абзаца третьего пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 11 января 1993 г. N 11 "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации": решение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2011 г. N ГКПИ11-383 // ИПС "Гарант".
<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. N 8-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина И.Д. Ушакова // Рос. газ. 2012. 13 апр.

В силу Указа Президента РФ от 11 января 1993 г. N 11 "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации" (ред. от 1 декабря 1995 г.) <1> официальное опубликование международных договоров федеральных органов исполнительной власти возможно только в официальных изданиях данных органов. При этом положение Указа о недопустимости расширения перечня официальных изданий для опубликования к международным межведомственным соглашениям отношения не имеет.

<1> Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 3. Ст. 182.

С учетом сказанного считаем целесообразным закрепить возможность официального опубликования международных договоров МВД России не только в "Вестнике МВД России", но и на официальном сайте Министерства (www.mvd.ru) или на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) по аналогии с положениями ст. 30 Федерального закона о международных договорах РФ <1>. Помимо этого, в п. 39 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России важно определить подразделения МВД России, ответственные за размещение (опубликование) международных договоров (международных документов). Внесение названных изменений позволит в полной мере реализовать принцип публичности и открытости в деятельности МВД России, что подтверждает опыт некоторых федеральных органов исполнительной власти. Так, Федеральное агентство воздушного транспорта на своем официальном интернет-сайте <2> обязано размещать сведения об участии Росавиации в реализации международных договоров Российской Федерации, межведомственных международных договоров и программ международного сотрудничества.

<1> Изменения внесены Федеральным законом от 25 декабря 2012 г. N 254-ФЗ "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" и статью 9.1 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7579).
<2> Пункт 2.10 Приказа Федерального агентства воздушного транспорта от 17 ноября 2008 г. N 503 "Об официальном интернет-сайте Федерального агентства воздушного транспорта".

Таким образом, реализация международных обязательств России в деятельности МВД России - это сложный процесс, требующий переосмысления как на уровне отдельных подразделений Министерства, наделенных полномочиями в международно-правовой сфере, так и в рамках ведомственных правовых актов, прямо предназначенных для регламентации такой деятельности. Помимо внесения предложенных нами изменений в отдельные ведомственные нормативные правовые акты МВД России, а также подзаконные акты Президента и Правительства РФ, важно рассмотреть возможность принятия ведомственного правового акта "Об организации работы по выполнению международных обязательств Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел", регулирующего общие вопросы выполнения международных обязательств Российской Федерации структурными подразделениями МВД России в пределах его компетенции. Это потребует решения вопроса о создании (реорганизации) подразделения в системе МВД России, наделенного полномочиями в первую очередь по реализации международных обязательств Российской Федерации.

Список литературы

Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 (ред. от 23 апреля 2017 г.) // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

Малышева О.А. О проблеме законодательной регламентации экстрадиционной проверки // Междунар. уголовное право и междунар. юстиция. 2016. N 4.

Милякина Е.В. Правовые проблемы взаимодействия подразделений ОВД с компетентными органами иностранных государств по вопросам борьбы с налоговыми и иными экономическими преступлениями // Рос. следователь. 2006. N 1.

Никишкин И.К. Развитие правовой базы информационного обеспечения полицейского сотрудничества государств - членов Евразийского экономического союза // Административное право и процесс. 2015. N 10.

О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" и статью 9.1 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания": Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. N 254-ФЗ // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7579.

О заключении соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств: Постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г N 653 (в ред. от 21 февраля 2017 г.) // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2705.

О международных договорах Российской Федерации: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г) // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11 января 1993 г. N 11 (ред. от 1 декабря 1995 г.) // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 3. Ст. 182.

О признании недействующим абзаца третьего пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 11 января 1993 г. N 11 "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации": решение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2011 г. N ГКПИ11-383 // ИПС "Гарант".

О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. N 156 (ред. от 21 декабря 2016 г.) // СЗ РФ. 2016. N 15. Ст. 2017.

О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 (ред. от 3 апреля 2017 г.) // Рос. газ. 2012. 22 мая.

Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. N 699 // СЗ. РФ. 2016. N 52 (ч. V). Ст. 7614.

Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г N 8-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина И.Д. Ушакова // Рос. газ. 2012. 13 апр.

Регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации: утв. Приказом МВД России от 17 октября 2013 г. N 850 (ред. от 7 ноября 2016 г.) // Рос. газ. 2013. 21 нояб.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о порядке обмена сведениями о гражданах Российской Федерации и Республики Беларусь, в отношении которых действуют ограничения на выезд // Бюл. междунар. договоров. 2016. N 4.

Сухаренко А.Н. Российско-корейское сотрудничество в уголовно-правовой сфере // Междунар. уголовное право и междунар. юстиция. 2016. N 3.

Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Статус международных межведомственных договоров Российской Федерации // Журн. рос. права. 2007. N 1.

Тихомиров Ю.А., Власенко Н.А., Морозов А.Н. и др. О проекте федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" // Журн. рос. права. 2013. N 3.

Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Спектор Е.И., Калмыкова А.В., Игнатюк Н.А. Административная реформа - разработки ученых института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журн. рос. права. 2004. N 10.

Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журн. рос. права. 2006. N 5.

References

Voprosy Ministerstva yusticii Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta RF ot 13 oktyabrya 2004 g. N 1313 (red. ot 23 aprelya 2017 g.) // SZ RF. 2004. N 42. St. 4108.

Malysheva O.A. O probleme zakonodatel'noj reglamentacii ehkstradicionnoj proverki // Mezhdunar. ugolovnoe pravo i mezhdunar. yusticiya. 2016. N 4.

Milyakina E.V. Pravovye problemy vzaimodejstviya podrazdelenij OVD s kompetentnymi organami inostrannyx gosudarstv po voprosam bor'by s nalogovymi i inymi ehkonomicheskimi prestupleniyami // Ros. sledovatel'. 2006. N 1.

Nikishkin I.K. Razvitie pravovoj bazy informacionnogo obespecheniya policejskogo sotrudnichestva gosudarstv - chlenov Evrazijskogo ehkonomicheskogo soyuza // Administrativnoe pravo i process. 2015. N 10.

O mezhdunarodnyx dogovorax Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 15 iyulya 1995 g. N 101-FZ (red. ot 12 marta 2014 g.) // SZ RF. 1995. N 29. St. 2757.

O poryadke opublikovaniya mezhdunarodnyx dogovorov Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta RF ot 11 yanvarya 1993 g. N 11 (red. ot 1 dekabrya 1995 g.) // Sobr. aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF. 1993. N 3. St. 182.

O priznanii nedejstvuyushhim abzaca tret'ego punkta 1 Ukaza Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 11 yanvarya 1993 g. N 11 "O poryadke opublikovaniya mezhdunarodnyx dogovorov Rossijskoj Federacii": reshenie Verxovnogo Suda RF ot 20 aprelya 2011 g. N GKPI11-383 // IPS "Garant".

O sovershenstvovanii gosudarstvennogo upravleniya v sfere kontrolya za oborotom narkoticheskix sredstv, psixotropnyx veshhestv i ix prekursorov i v sfere migracii: Ukaz Prezidenta RF ot 5 aprelya 2016 g. N 156 (red. ot 21 dekabrya 2016 g.) // SZ RF. 2016. N 15. St. 2017.

O strukture federal'nyx organov ispolnitel'noj vlasti: Ukaz Prezidenta RF ot 21 maya 2012 g. N 636 (red. ot 3 aprelya 2017 g.) // Ros. gaz. 2012. 22 maya.



O vnesenii izmenenij v stat'yu 30 Federal'nogo zakona "O mezhdunarodnyx dogovorax Rossijskoj Federacii" i stat'yu 9.1 Federal'nogo zakona "O poryadke opublikovaniya i vstupleniya v silu federal'nyx konstitucionnyx zakonov, federal'nyx zakonov, aktov palat Federal'nogo Sobraniya": Federal'nyj zakon ot 25 dekabrya 2012 g. N 254-FZ // SZ RF. 2012. N 53 (Ch. I). St. 7579.

O zaklyuchenii soglashenij o sotrudnichestve mezhdu Ministerstvom vnutrennix del Rossijskoj Federacii i kompetentnymi vedomstvami inostrannyx gosudarstv: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 29 iyunya 1995 g. N 653 (v red. ot 21 fevralya 2017 g.) // SZ RF. 1995. N 28. St. 2705.

Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve vnutrennix del Rossijskoj Federacii i Tipovogo polozheniya o territorial'nom organe Ministerstva vnutrennix del Rossijskoj Federacii po sub"ektu Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta RF ot 21 dekabrya 2016 g. N 699 // SZ. RF. 2016. N 52 (Ch. V). St. 7614.

Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 27 marta 2012 g. N 8-P po delu o proverke konstitucionnosti punkta 1 stat'i 23 Federal'nogo zakona "O mezhdunarodnyx dogovorax Rossijskoj Federacii" v svyazi s zhaloboj grazhdanina I.D. Ushakova // Ros. gaz. 2012. 13 apr.

Reglament Ministerstva vnutrennix del Rossijskoj Federacii: utv. Prikazom MVD Rossii ot 17 oktyabrya 2013 g. N 850 (red. ot 7 noyabrya 2016 g.) // Ros. gaz. 2013. 21 noyab.

Soglashenie mezhdu Pravitel'stvom Rossijskoj Federacii i Pravitel'stvom Respubliki Belarus' o poryadke obmena svedeniyami o grazhdanax Rossijskoj Federacii i Respubliki Belarus', v otnoshenii kotoryx dejstvuyut ogranicheniya na vyezd // Byul. mezhdunar. dogovorov. 2016. N 4.

Suxarenko A.N. Rossijsko-korejskoe sotrudnichestvo v ugolovno-pravovoj sfere // Mezhdunar. ugolovnoe pravo i mezhdunar. yusticiya. 2016. N 3.



Tiunov O.I., Kashirkina A.A., Morozov A.N. Status mezhdunarodnyx mezhvedomstvennyx dogovorov Rossijskoj Federacii // Zhurn. ros. prava. 2007. N 1.

Tixomirov Yu.A., Nozdrachev A.F., Spektor E.I., Kalmykova A.V., Ignatyuk N.A. Administrativnaya reforma - razrabotki uchenyx instituta zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve RF // Zhurn. ros. prava. 2004. N 10.

Tixomirov Yu.A., Vlasenko N.A., Morozov A.N. i dr. O proekte federal'nogo zakona "O normativnyx pravovyx aktax v Rossijskoj Federacii" // Zhurn. ros. prava. 2013. N 3.

Tixomirov Yu.A., Raxmanina T.N., Xabibulin A.G. Zakon o normativnyx pravovyx aktax - aktual'naya povestka dnya // Zhurn. ros. prava. 2006. N 5.