Мудрый Юрист

Перспективы совершенствования института антикоррупционной экспертизы в рамках проведения административной реформы

Лой Елена Владимировна, научный сотрудник Лаборатории экспертизы законодательства Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Рассмотрено законодательство и имеющиеся примеры внедрения института антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов в РФ. Автором описан механизм осуществления антикоррупционной экспертизы, дана характеристика основным видам антикоррупционной экспертизы. Автором также выделен ряд проблем в сфере осуществления антикоррупционной экспертизы и предложены потенциальные способы их решения. Учитывая имеющиеся результаты осуществления антикоррупционной экспертизы в РФ, автором сделан вывод о возможности дальнейшего совершенствования института и дальнейшем внедрении его механизмов и инструментов в российскую практику.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза; коррупция; эксперты; эффективность.

Prospects of Improvement of Anti-Corruption Examination Institution in Context of Administrative Reform Implementation

E.V. Loy

Loy Elena V., Research Scientist of the Laboratory for Expert Study of Legislation of the Institute of Applied Economic Research of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.

We consider legislation and practice application of the development of the anti-corruption inspection institute in the Russian Federation. The author described the mechanism of the anti-corruption inspection, the main types of the anti-corruption inspection. The author also described problems in the sphere of the anti-corruption inspection and the ways of their solving. As the sphere of the anti-corruption inspection shows some positive results, the author concluded that the anti-corruption institute in the Russian Federation should be further developed and its mechanisms and instruments should be put in the practice.

Key words: anti-corruption inspection, corruption, effectiveness, experts.

Административное нормотворчество является одной из главнейших функций административного управления. Эффективность административного нормотворчества имеет прямое влияние на эффективность самого нормативно-правового акта и регулирование общественных отношений в целом. Эффективность административного нормотворчества обусловлена большим количеством факторов, среди которых одно из самых значительных мест занимает антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов.

Противодействие коррупции исторически сложилось как одно из наиболее важных направлений совершенствования российского законодательства. Антикоррупционная политика осуществляется посредством комплекса мероприятий, в число которых входят участие независимых экспертов, введение антикоррупционных стандартов, совершенствование механизмов контроля за соблюдением государственными служащими принципов служебного поведения, разработка механизмов предотвращения конфликтов интересов, а также собственно антикоррупционная экспертиза.

Проблема коррупции является сложным, многоуровневым и затрагивающим все стороны общественной жизни явлением. В 2008 г. был принят Национальный план противодействия коррупции <1>, который закрепил определение совершенствования механизма антикоррупционной экспертизы как комплекса мер по профилактике коррупции, подлежащего законодательному закреплению. Позднее в ФЗ "О противодействии коррупции" <2> антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов была названа в числе мер по профилактике коррупции. В дальнейшем был принят ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <3>, на основании которого Правительство РФ разработало и утвердило методику и правила проведения антикоррупционной экспертизы <4>. В 2010 г. также была принята Национальная стратегия противодействия коррупции <5>.

<1> Национальный план противодействия коррупции: утв. Президентом Российской Федерации 31.07.2008 N Пр-1568.
<2> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
<3> Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
<4> Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
<5> Национальная стратегия противодействия коррупции: утв. Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 N 460.

В настоящий момент антикоррупционная экспертиза проводится экспертами, органами местного самоуправления, Генеральной прокуратурой РФ, федеральными органами исполнительной власти, Министерством юстиции, а также специально аккредитованными гражданами и независимыми экспертами. Под антикоррупционной экспертизой понимается деятельность субъектов по выявлению коррупциогенных факторов в нормативно-правовых актах.

Выявляемые коррупционные схемы могут относиться к любым этапам административного нормотворчества, например этапам выбора цели нормативно-правового акта, принятия этого акта и даже вступления его в силу. Целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение коррупциогенных факторов. Под коррупциогенными факторами принято понимать положения нормативно-правовых актов, создающие условия для коррупции и коррупционных проявлений. В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов коррупциогенные факторы разделяются на 2 группы: факторы, устанавливающие слишком широкие пределы усмотрения для законодателя или возможности применения исключений из этих правил, и факторы, содержащие трудновыполнимые, обременительные или неопределенные требования к гражданам и организациям. К первой группе коррупциогенных факторов относятся, например, такие факторы, как выборочное изменение объема прав, свободное издание подзаконных нормативно-правовых актов, возможность принятия нормативно-правовых актов за пределами компетенции. Ко второй группе факторов можно отнести такие факторы, как установление завышенных требований для реализации собственных прав, юридическая и лингвистическая неопределенность.

Текущий период функционирования института антикоррупционной экспертизы характеризуется постоянным ростом числа проверок и экспертиз, в результате которых растет число выявляемых коррупциогенных факторов и случаев внесения соответствующих поправок в нормативно-правовые акты. При этом по мере накопления правоприменительного опыта в рассматриваемой сфере наметился ряд проблемных моментов, требующих решения в целях повышения эффективности института антикоррупционной экспертизы.

По мнению некоторых экспертов, проблемы эффективности института антикоррупционной экспертизы вызваны тем, что возможности института не используются в полной мере <6>. Среди потенциальных путей совершенствования института можно назвать в первую очередь расширение числа подлежащих антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов за счет ранее принятых нормативно-правовых актов. Во-вторых, повысить эффективность института можно за счет наложения на непосредственных разработчиков нормативно-правовых актов обязанности по выявлению коррупциогенных факторов в процессе работы. В-третьих, возможно расширить субъектный состав антикоррупционной экспертизы за счет включения представителей гражданского и судейского сообщества при сопутствующем повышении мотивации всех участников процесса.

<6> Южаков В.Н., Ефремов А.А. Возможности повышения результативности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В сб.: Государственное управление: в поисках результативности. М., 2016. С. 161 - 188.

В качестве возможного пути повышения эффективности института антикоррупционной экспертизы стоит отметить создание механизма ответственности для разработчиков нормативно-правовых актов в случае многократного выявления коррупциогенных факторов в предоставляемых ими проектах нормативно-правовых актов. Также имеет смысл расширить существующий перечень коррупциогенных факторов (поскольку в регулировании ряда сфер деятельности отсутствуют положения, регулирующие нарушение режима прозрачности информации, ответственность государственных (муниципальных) служащих за правонарушения), а сам перечень коррупциогенных факторов сделать открытым, предоставив тем самым субъектам антикоррупционной экспертизы возможность принимать меры при выявлении новых коррупциогенных факторов, еще не известных ранее, поскольку, помимо поименованных в Методике коррупциогенных факторов, в правоприменительной практике и научной литературе выделяют такие факторы, как формально-техническая коррупциогенность, ложные цели и приоритеты, нарушение баланса интересов, реализация негосударственных интересов (возможности использования нормы в личных интересах), возможности неэффективного использования бюджетных средств, отсутствие прописанного механизма контроля исполнения положений нормативно-правовых актов. Открытый перечень коррупциогенных факторов при осуществлении антикоррупционной экспертизы позволит в будущем руководствоваться не формальным соответствием выявленных коррупциогенных положений поименованным в законе, а появлением коррупционных практик и негативными коррупционными последствиями. Одним из направлений совершенствования антикоррупционной экспертизы является также исключение ряда коррупциогенных факторов из существующего перечня. Например, по мнению некоторых авторов, из перечня коррупциогенных факторов необходимо исключить такой фактор, как принятие нормативно-правового акта за пределами компетенции <7>, поскольку факт принятия нормативно-правового акта за пределами компетенции является нарушением порядка принятия нормативно-правовых актов, результатом которого должно являться признание нормативно-правового акта недействительным. Таким образом, принятие нормативно-правового акта сверх компетенции приводит к определенным последствиям вне зависимости от содержания такого нормативно-правового акта и его возможных коррупционных рисков.

<7> Воронина Ю.И. К вопросу о содержании принципов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации // Вестник Удмуртского университета. Серия "Экономика и право". 2013. N 2-1. С. 115 - 121.

Как было указано выше, помимо государственной, в РФ проводится также и независимая антикоррупционная экспертиза. Результатом независимой антикоррупционной экспертизы является заключение, содержащее выявленные коррупциогенные факторы и способы их устранения. В качестве способов устранения коррупциогенных факторов может выступать внесение соответствующих правок в проект нормативно-правового акта или нормативно-правовой акт, признание нормативно-правового акта утратившим силу или недействующим, отмена нормативно-правового акта, не вступившего в силу. Заключение независимой экспертизы носит рекомендательный характер, но при этом обязательно к рассмотрению теми должностными лицами, органами или организациями, которым оно направлено. По результатам такого рассмотрения независимым экспертам направляется мотивированный ответ. Исключением из данного правила является случай, когда в заключении независимой антикоррупционной экспертизы не содержится потенциальных способов устранения коррупциогенных факторов. При этом стоит согласиться с некоторыми авторами в том, что обязание независимого эксперта при выявлении коррупциогенных факторов предлагать и способы их устранения не является корректным, поскольку в данном случае происходит смешение функций эксперта и нормотворческих полномочий <8>.

<8> Леоненко Н.Т. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: осмысление теории и практики // Развитие территорий. 2016. N 3-4 (6). С. 28 - 34.

Как отмечается в литературе <9>, независимая антикоррупционная экспертиза на данный момент недостаточно развита, особенно в регионах РФ, где ситуация с независимой антикоррупционной экспертизой осложняется отсутствием поддержки со стороны региональных властей, низкой разработанностью нормативно-правовых актов, состоящих в основном из отсылок к федеральным документам, неопределенностью последствий проведения такой экспертизы. Говоря о возможных направлениях развития института независимой антикоррупционной экспертизы, стоит упомянуть решение вопроса об ответственности за нерассмотрение поступивших экспертных заключений, а также отсутствии механизма мониторинга действий ответственных должностных лиц по рассмотрению заключений независимых экспертов. Механизм осуществления независимой экспертизы требует определенной доработки и в части информирования независимых экспертов о получении их заключения адресатами, предоставления независимому эксперту права обращения в прокуратуру в случае его несогласия с вынесенным решением по поводу своего заключения. Наконец, благоприятным образом на институте независимой антикоррупционной экспертизы скажется создание эффективной системы контроля качества экспертиз, проводимых независимыми экспертами, контроля квалификации независимых экспертов и достаточности их знаний в рассматриваемой области. В целях повышения эффективности антикоррупционной экспертизы в отдельных регионах уже разработаны правила обсуждения и оценки результатов независимой антикоррупционной экспертизы. По замыслу региональных законодателей, данные обсуждения должны минимизировать случаи "отписок" и формальных ответов со стороны властей. Если же автор нормативно-правового акта не согласен с результатами антикоррупционной экспертизы, проект акта передается на рассмотрение в специально созданные комиссии по противодействию коррупции (комиссии при соответствующих правовых управлениях).

<9> Дадонов Т.Е. Независимая антикоррупционная экспертиза: проблемы и направления развития // Современные проблемы взаимодействия российского государства и общества. 2016. С. 124 - 126.

По результатам проведенной работы можно сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования института антикоррупционной экспертизы, разработки антикоррупционных планов и программ, стратегий их реализации и анализа отчетности по ним. Необходим также постоянный мониторинг сферы осуществления антикоррупционной экспертизы. Такой мониторинг подразумевает постоянный сбор и анализ информации об осуществлении антикоррупционной экспертизы, эффективности принятых в целях ее регулирования нормативно-правовых актов. В результате проведения подобного мониторинга выявляются причины появления коррупциогенных факторов и отдельные виды коррупционных технологий, а также определяются перспективы развития законодательства о противодействии коррупции.

Литература

  1. Воронина Ю.И. К вопросу о содержании принципов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации / Ю.И. Воронина // Вестник Удмуртского университета. Серия "Экономика и право". 2013. N 2-1. С. 115 - 121.
  2. Дадонов Т.Е. Независимая антикоррупционная экспертиза: проблемы и направления развития / Т.Е. Дадонов // Современные проблемы взаимодействия российского государства и общества. 2016. С. 124 - 126.
  3. Леоненко Н.Т. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: осмысление теории и практики / Н.Т. Леоненко // Развитие территорий. 2016. N 3-4 (6). С. 28 - 34.
  4. Южаков В.Н. Возможности повышения результативности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов / В.Н. Южаков, А.А. Ефремов // Государственное управление: в поисках результативности. М., 2016. С. 161 - 188.