Мудрый Юрист

К вопросу о совершенствовании административных процедур, реализуемых должностными лицами полиции мвд России

Шевцов Александр Валерьевич, профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Шевцова Наталия Игоревна, инспектор организационно-аналитического отдела Академии управления МВД России, кандидат юридических наук.

В статье исследуются теоретические аспекты совершенствования правовой регламентации административных процедур, реализуемых должностными лицами полиции МВД России. Данные регулятивные процедуры имеют преимущественно позитивную направленность и реализуются в административно-процессуальной форме. В совокупности с юрисдикционными производствами административные процедуры образуют единый административный процесс полиции. В отличие от административно-юрисдикционных производств, подразумевающих издание процессуальных постановлений по разрешению административно-правовых споров и применению мер административного принуждения, административные процедуры предусматривают издание ненормативных индивидуальных актов, направленных на разрешение административных дел бесспорного позитивного характера в рамках реализации государственных функций в области публичного управления сферой внутренних дел, в т.ч. посредством предоставления государственных услуг.

Ключевые слова: административный процесс, административные процедуры, административно-процедурное производство, реализация государственных функций, предоставление государственных услуг, административная регламентация, полиция МВД России.

On Improvement of Administrative Procedures Implemented by Officials of Police of the Ministry of Internal Affairs of Russia

A.V. Shevtsov, N.I. Shevtsova

Shevtsov Aleksandr V., Professor of the Department of Management of Operations of Subdivisions Securing Public Order Maintenance of the Management Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Shevtsova Natalia I., Inspector of the Organization and Analytics Department of the Management Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences.

The article studies theoretical aspects of improving legal framework of administrative procedures used by police officers of the Interior Ministry of Russia. These regulative procedures are mostly positive and are realized through administrative procedure. Together with jurisdictional production they form a unified police administrative procedure. Administrative and jurisdictional production that involves administrative provisions used to resolve administrative law disputes and use of coercive measures. Unlike the administrative procedures are related to individual non-legislative acts aimed at dealing with indisputable positive matters in the sphere of state functions implementation when it comes to public management in the internal affairs, public service delivery included.

Key words: administrative process, administrative procedures, procedural production, state functions implementation, public service delivery, administrative regulation, police of the MIA of Russia.

В ходе исследования вопросов совершенствования процессуального порядка реализации административных процедур ученые-административисты акцентируют внимание на целесообразности обеспечения баланса публичных и частных интересов участников административно-правовых отношений. Анализируя урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в области государственного управления, профессор Ю.Н. Старилов взаимоувязывает его с перспективами внедрения в деятельность публичной администрации эффективных процедур, предусматривающих осуществление каждого управленческого действия на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний <1>. Развивая эту мысль, профессор Н.И. Побежимова утверждает, что такие административные процедуры необходимы для качественной реализации государственных функций, которые непосредственным образом связаны с осуществлением субъективных прав и исполнением юридических обязанностей должностными лицами органов публичного управления <2>.

<1> Старилов Ю.Н. Административное право: процедуры и процесс. Управленческая и "судебная" концепция административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник ВГУ. 2016. N 1. С. 131.
<2> Побежимова Н.И. Административная процедура и ее правовое регулирование в России // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24.03.2017. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2017. Ч. I. С. 109.

Погружаясь в историческую ретроспективу этого вопроса, следует упомянуть исследователя теоретико-юридической природы административного процесса профессора В.Д. Сорокина, который утверждал, что в нем "...существует два вида производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие - юрисдикционным содержанием" <3>. Наука признает справедливой точку зрения профессоров Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова о том, что административный процесс "составляет административно-процессуальная деятельность", дифференцируемая на административно-юрисдикционную и административно-процедурную составляющие <4>.

<3> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 21, 27.
<4> Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2001. С. 384 - 414.

Обосновывая мнение о том, что разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления осуществляется посредством различных, но взаимосвязанных видов административного процесса: административной юрисдикции (разрешения спора о праве в квазисудебном и судебном порядке), административной юстиции (судебного контроля) и административных процедур (внешних проявлений публичных полномочий власти), профессор М.А. Лапина сформулировала авторскую объединенную концепцию системы административного процесса. В итоге предложенная объединенная модель административного процесса органов исполнительных власти "включает в себя три составляющих его института (административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию)" <5>.

<5> Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: Монография. М.: Финансовый университет, 2013. С. 39 - 40, 127.

Спроецировав предложенную теоретическую модель на деятельность полиции МВД России, можно предположить, что административные процедуры в совокупности с юрисдикционными производствами являются составляющими административного процесса соответствующего правоохранительного органа. Полиция входит в единую централизованную систему МВД России, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) <6>. Очевидно, что модель административного процесса полиции МВД России может включать в себя только два составляющих института, а именно административно-юрисдикционные производства, осуществляемые полицией МВД России в рамках своей административно-юрисдикционной деятельности, а также административные процедуры, имеющие регулятивный, исполнительно-распорядительный характер.

<6> Об утверждении Положения о МВД России и Типового положения о территориальном органе МВД России по субъекту РФ, п. 1, п. 13: Указ Президента Российской Федерации от 21.12.2016 N 699 // СЗ РФ. 2016. N 52 (ч. V). Ст. 7614.

Административно-юрисдикционные производства имеют охранительную направленность, возникают при наличии спора о праве и необходимы для защиты права посредством применения мер государственного принуждения административного и дисциплинарного характера. Профессор А.П. Шергин утверждает, что "потребность в юрисдикционной защите появляется лишь в случаях, если возник спор о праве либо нарушены правовые предписания" <7>. В процессе осуществления административно-юрисдикционного производства всегда издается ненормативный акт по разрешению административно-правового спора и применению установленных законом мер государственного принуждения. В рамках своей административно-юрисдикционной деятельности должностными лицами полиции МВД России осуществляются три основных вида административно-юрисдикционных производств: 1) производство по делам об административных правонарушениях; 2) производство по жалобам; 3) дисциплинарное производство.

<7> Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 18.

Регулятивные административные процедуры (например, регистрация и лицензирование), напротив, имеют позитивную направленность. Однако, так же как вышеуказанные юрисдикционные производства, они (процедуры) реализуются в административно-процессуальной форме. В отличие от административно-юрисдикционных производств, подразумевающих издание специальных процессуальных постановлений по разрешению административно-правовых споров и применению мер административного или дисциплинарного принуждения, административные процедуры предусматривают издание ненормативных индивидуальных актов, направленных на разрешение административных дел бесспорного позитивного характера в рамках реализации государственных функций в области публичного управления сферой внутренних дел, в т.ч. посредством предоставления государственных услуг. Последовательность (алгоритм) осуществления административных процедур определяется специальными административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с принятыми на подзаконном уровне правилами <8>.

<8> О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 (в ред. от 23.01.2014) // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

Впрочем, профессор М.А. Лапина вполне обоснованно относит к сфере бесспорных административных производств и упомянутую контрольно-надзорную деятельность, реализация которой, по ее мнению, также "...должна происходить в рамках нормативно установленных административных процедур". Аргументируя это, профессор подчеркивает наличие не только негативной, но и позитивной составляющей государственного контроля (осуществляемого органами власти) для подконтрольных объектов. Позитивная суть государственного контроля (надзора) выражается в том, что последним дается реальная возможность решить имеющиеся проблемы путем "преодоления выявленных отклонений деятельности" <9>.

<9> Лапина М.А. Развитие теории и практики административных процедур при осуществлении контрольно-надзорной деятельности // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник статей по материалам всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24.03.2017. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2017. Ч. I. С. 116 - 122.

Обобщение современных научных взглядов на исследуемый вопрос находит отражение в условной типологизации общих и особенных административных процедур, первые из которых основаны на принципах олицетворения общих позитивных правил, а вторые "...воплощающиеся через нормы-преимущества и нормы-сдерживания" <10> участников административно-правовых отношений. Авторы разделяют мнение о том, что с помощью особых административных процедур преимущественно и реализуется нормативно урегулированная деятельность должностных лиц полиции МВД России, обеспечивающая принятие властных управленческих решений при рассмотрении административных дел бесспорного позитивного характера в рамках реализации государственных функций в области публичного управления сферой внутренних дел, обеспечения правопорядка и безопасности. В частности, правовое регулирование полномочий должностных лиц полиции МВД России (по состоянию на август 2017 г.) предусматривает осуществление следующих 37 наиболее существенных (с точки зрения социального результата) особых административных процедур, имеющих регулятивный, исполнительно-распорядительный характер:

  1. выдача лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность и удостоверения частного детектива <11>;
  2. государственная дактилоскопическая регистрация и государственная геномная регистрация;
  3. прием и регистрация документов о ходе предоставления госуслуг;
  4. регистрация, документирование, дактилоскопирование задержанных и заключенных под стражу лиц;
  5. прием и регистрация заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях;
  6. регистрация АМТС и прицепов к ним, выдача свидетельства о допуске их к перевозке опасных грузов;
  7. проведение экзаменов на право управления ТС и выдача водительских удостоверений;
  8. федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;
  9. предоставление сведений об административных правонарушениях в области дорожного движения;
  10. создание и ведение единой автоматизированной информационной системы техосмотра;
  11. проставление апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории РФ;
  12. выдача справок о реабилитации жертв политических репрессий;
  13. выдача справок о наличии судимости, факта уголовного преследования;
  14. выдача архивных справок;
  15. обеспечение государственной защиты судей, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких;
  16. организация специальных и воинских перевозок в интересах ОВД;
  17. формирование, ведение и использование банков данных справочной, криминалистической, разыскной информации о лицах, предметах и фактах;
  18. ведение реестра лиц, подвергнутых задержанию;
  19. формирование и ведение региональных реестров народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности;
  20. федеральный государственный контроль (надзор) за пребыванием, проживанием и трудовой деятельностью иностранных граждан;
  21. лицензирование деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан РФ за пределами территории РФ;
  22. выдача разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам;
  23. оформление и выдача иностранным гражданам патентов;
  24. оформление свидетельства участника госпрограммы содействия добровольному переселению в РФ соотечественников;
  25. оформление и выдача паспортов гражданина РФ;
  26. выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ;
  27. оформление виз иностранным гражданам и лицам без гражданства;
  28. выдача разрешения на временное проживание в РФ;
  29. регистрационный учет по месту пребывания и по месту жительства;
  30. оформление и выдача приглашений на въезд иностранных граждан;
  31. осуществление миграционного учета;
  32. предоставление статуса вынужденного переселенца;
  33. предоставление адресно-справочной информации;
  34. рассмотрение ходатайств о признании беженцем и о предоставлении временного убежища;
  35. выдача заключений об отсутствии у работников непогашенной или неснятой судимости за преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров;
  36. выдача заключений о соответствии объектов и помещений, в которых осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ, установленным требованиям к оснащению;
  37. выдача разрешений на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров.
<10> Репьев А.Г. Особые административные процедуры как разновидность преимуществ в праве // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник статей по материалам всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24.03.2017. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2017. Ч. I. С. 242 - 243.
<11> О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (в ред. от 29.07.2017), п. 23 ч. 1 ст. 12 // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.07.2017).

Следует отметить, что предлагаемый перечень особых административных процедур не является исчерпывающим, ибо отражает лишь основные государственные функции, реализуемые в сфере внутренних дел. Сложность систематизации объяснима тем, что административные процедуры, применяемые в области позитивной деятельности органов публичного управления, до настоящего времени не получили должного научного и, в свою очередь, законодательного структурирования.

Уточняя проблемы развития теории и практики правового регулирования порядка реализации административных процедур, следует обратить внимание, в частности, на то обстоятельство, что предложенные особые административные процедуры полиции МВД России не имеют закрепленного в законе четкого процессуального порядка их применения соответствующими должностными лицами. Как уже было отмечено выше, порядок (алгоритм) рассмотрения и разрешения административных дел бесспорного позитивного характера в рамках реализации государственных функций в области публичного управления сферой внутренних дел, содержится в особых административных регламентах, которые утверждены приказами МВД России на основе универсальных подзаконных правил. Это не может в полной мере обеспечить следование современным процессуальным принципам и правилам взаимодействия между уполномоченными должностными лицами полиции МВД России и гражданами на всех стадиях разрешения административных дел бесспорного производства.

В этой связи представляются целесообразными разработка и принятие федерального закона, структура которого не только предусматривала бы общее юридическое понятие административной процедуры и ее соотношение с иными институтами административного процесса, но и содержала бы четкий процессуальный порядок принятия различных административно-правовых актов (общие административные процедуры), алгоритм совершения исполнительно-распорядительных действий при реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, а также координационных, регистрационных и контрольно-надзорных полномочий (особые административные процедуры).

Исследование института административных процедур, реализуемых должностными лицами полиции МВД России, связано с концептуальным переосмыслением порядка нормативно-правового закрепления их обязанностей и прав в рамках осуществляемой административно-процессуальной деятельности. Совершенствованию института реализации административных процедур в системе административного процесса полиции МВД России может способствовать наличие законодательно закрепленных универсальных процессуально-процедурных принципов и правил построения взаимоотношений между органами публичного управления и гражданами при разрешении соответствующих дел бесспорного производства.

Перспективы законодательного закрепления порядка реализации регулятивных административных процедур представляют весомый потенциал для эффективного исполнения государственных функций, результативной работы должностных лиц структурных подразделений полиции МВД России, а также безусловной защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан.

Литература

  1. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2001. С. 384 - 414.
  2. Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: Монография / М.А. Лапина. М.: Финансовый университет, 2013. 140 с.
  3. Лапина М.А. Развитие теории и практики административных процедур при осуществлении контрольно-надзорной деятельности / М.А. Лапина // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник статей по материалам всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24.03.2017. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2017. Ч. I. С. 116 - 122.
  4. Побежимова Н.И. Административная процедура и ее правовое регулирование в России / Н.И. Побежимова // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник статей по материалам всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24.03.2017. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2017. Ч. I. С. 109.
  5. Репьев А.Г. Особые административные процедуры как разновидность преимуществ в праве / А.Г. Репьев // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник статей по материалам всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24.03.2017. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2017. Ч. I. С. 242 - 243.
  6. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право / В.Д. Сорокин. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.
  7. Старилов Ю.Н. Административное право: процедуры и процесс. Управленческая и "судебная" концепция административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие / Ю.Н. Старилов // Вестник ВГУ. 2016. N 1. С. 110 - 141.
  8. Шергин А.П. Административная юрисдикция / А.П. Шергин. М.: Юрид. лит., 1979. 143 с.