Мудрый Юрист

О реализации принципа независимости судей в административном судопроизводстве

Зуева Людмила Юрьевна, заместитель начальника по учебной работе Центра профессиональной подготовки УМВД России по Ульяновской области, кандидат юридических наук.

В статье исследуются история развития принципа независимости судей в национальном законодательстве, проблемы его реализации в настоящее время, рассматриваются пути их решения.

Ключевые слова: конституционный принцип, правовое государство, независимость судей, административное судопроизводство.

On Implementation of Judicial Independence Principle in Administrative Proceedings

L.Yu. Zueva

Zueva Lyudmila Yu., Deputy Head for Academic Affairs of the Professional Training Center of the Department of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the Ulyanovsk Region, Candidate of Legal Sciences.

The article investigates the history of judicial independence principle development in the national legislation, current issues of its implementation and solutions.

Key words: constitutional principle, law-governed state, judicial independence, administrative proceedings.

Российская Федерация, в соответствии со ст. 1 Конституции Российской Федерации, провозглашена правовым государством. Одним из признаков современного правового государства является утверждение независимой судебной власти, эффективно обеспечивающей защиту интересов государства, прав и интересов граждан и юридических лиц.

Основы судейской независимости в России закладывались реформой 1864 г., и обеспечение независимости судебной власти от власти исполнительной, "правительственной", от "администрации" разных уровней рассматривалось тогда как первое и главное направление всей судебной реформы. Анализируя документы тех лет, М.В. Немытина отмечает, что "ни одно лицо, включая царя, не могло вмешиваться в решение судом гражданских и уголовных дел" <1> По позитивным оценкам современников, это делало суды "государством в государстве" <2>, что в условиях абсолютизма было выше всяких похвал в отношении судебной власти <3>.

<1> Немытина М.В. Суд в России: вторая половина XIX - начало XX в. Саратов, 1999. С. 48.
<2> Там же. С. 58.
<3> Тарасов А.А., Шарипов А.Р. Принципы независимости судей и проблемы взаимоотношений судебной власти с обществом в контексте двух российских судебных реформ // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 4(44). С. 1422.

В советский период отечественной истории "суды на протяжении многих десятилетий партийно-коммунистической власти были подчиненными и послушными звеньями машины классового насилия. В идеологии и на практике господствовало известное ленинское положение о том, что диктатура пролетариата есть власть, опирающаяся непосредственно на насилие, не связанная никакими законами. В этих условиях объективное правосудие и независимый суд были просто невозможны.

Унизительное положение суда и судей, их полная подчиненность партаппарату и правящей номенклатуре были общеизвестным фактом. О господстве в советских судах так называемого телефонного права (т.е. устных директив от вышестоящих звеньев номенклатуры) знали все. Поэтому конституционная декларация тех лет о том, что "судьи независимы и подчиняются только закону", в неофициальном варианте звучала так: "Судьи "независимы" и подчиняются только райкому" <4>.

<4> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 348 - 349.

Вместе с тем в 60 - 80 гг. прошлого столетия в государстве предпринимались попытки устранения из судопроизводства наиболее одиозных норм, ущемляющих независимость суда и нарушающих элементарные демократические принципы правосудия. В 1960 г. был принят Закон "О судоустройстве РСФСР", ст. 7 которого гласила: "В соответствии со статьей 116 Конституции РСФСР судьи и народные заседатели при осуществлении правосудия независимы и подчиняются только закону". В 1981 г. принят новый Закон "О судоустройстве РСФСР", сохранивший в ст. 12 положение о независимости судей.

Однако изменения, имевшие место в указанный период, не смогли решить проблему обеспечения гарантий независимости судей от вмешательства в их деятельность партийных и государственных органов, а также должностных лиц. Имелись существенные недостатки и в действовавшем тогда порядке избрания судей. Они были связаны с вмешательством партийных и советских органов в процесс подбора кандидатов на должности судей и проведения выборов народных судей.

Сложившаяся ситуация требовала проведения широкомасштабной судебной реформы, осуществление которой было невозможно без коренного преобразования советского общества.

Радикальные изменения в обществе начались с распадом СССР и формированием российской государственности. Предпосылкой судебной реформы в России стало признание суверенитета Российской Федерации, объявление ее демократическим правовым государством, функционирование которого основано на принципе разделения властей. Началом судебной реформы считается 24 октября 1991 г. - день принятия Концепции судебной реформы в Российской Федерации Верховным Советом РСФСР.

Концепция провозгласила необходимость глубоких преобразований в сферах законодательного регулирования, кадрового и ресурсного обеспечения, организации правоохранительной и судебной деятельности для преодоления кризиса отечественной юстиции в широком понимании этого слова. Также поддерживалось учреждение Конституционного Суда, предполагалось возрождение суда с участием присяжных заседателей, института мировых судей, введение судебного контроля за правомерностью заключения под стражу, утверждение принципа несменяемости судей, пересмотр ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов.

Одной из главных задач судебной реформы являлось утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной. Одно из важнейших ее направлений - совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.

Данные идеи нашли официальное оформление сначала в Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации" (1992 г.), а затем в Конституции РФ 1993 года. В дальнейшем конституционное положение о независимости судей нашло свое отражение в ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 5), в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 5, 13), ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (ст. 6), отраслевом процессуальном законодательстве.

Следует отметить, что формирование принципа независимости судей осуществлялось в соответствии с Основными принципами, разработанными и принятыми VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, одобренными в 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН и являющимися международными стандартами в области осуществления правосудия.

Однако предпринятых в последнее десятилетие прошлого века мер для обеспечения эффективной деятельности судебной власти как независимой и самостоятельной ветви государственной власти оказалось недостаточно.

В целях проведения судебной реформы, повышения эффективности деятельности судебной власти, оптимального организационно-правового и материально-технического обеспечения судебной системы в Российской Федерации, а также обеспечения независимости судебной власти Правительством РФ были утверждены федеральные целевые программы "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 годы и "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2012 годы.

Несмотря на положительные результаты их реализации, многие проблемы, в т.ч. и связанные с обеспечением независимости судебной власти, разрешить не удалось. В связи с этим 20 сентября 2012 г. Правительством РФ была утверждена Концепция федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы" (далее - Программа), одной из задач которой является обеспечение независимости судей. Для выполнения данной задачи в Программу включены мероприятия по обеспечению жильем судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Думается, что одним лишь решением этой задачи обеспечить независимость судей вряд ли удастся. Анализ научной литературы показал, что проблем, препятствующих эффективной реализации принципа независимости судей, намного больше. По мнению А.А. Кодрашева, они заключаются в следующем.

Во-первых, это отбор в судьи и назначение их на должность. С точки зрения ученого, назначение судей на должность фактически зависит от председателя суда и членов комиссии при Президенте по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, что существенно ослабляет гарантии самостоятельности и независимости судебной власти, формирует четкую зависимость от исполнительной власти.

По мнению автора, изменению ситуации могло бы способствовать радикальное изменение процедуры назначения судей всех судебных инстанций в России. Мировые судьи, судьи районных и судов субъектов РФ должны назначаться законодательными органами власти субъектов РФ исключительно по представлению органов судейского сообщества (а не председателей судов!). При этом процедура рассмотрения должна быть гласной и открытой (желательно транслироваться в Интернете), должны приглашаться представители правозащитных организаций и адвокатского сообщества.

Право назначения судей Верховного и Конституционного Судов по представлению высших органов судейского сообщества (Совета судей) следует передать парламенту.

Во-вторых, это процедура привлечения судей к ответственности.

В настоящее время инициатором привлечения судей к ответственности выступает председатель суда, а квалификационная коллегия действует только в рамках этой инициативы. Более того, состав коллегии на 2/3 состоит из самих судей, с которыми председателю суда легко закулисно "договориться".

В этой связи, по мнению ученого, работу квалификационных коллегий необходимо реформировать. Для этого необходимо увеличить количество представителей общественности на 50%, что позволит повысить подотчетность и подконтрольность судей обществу и одновременно вывести коллегии из-под влияния председателей судов. При этом право назначения представителей нужно передать от законодательных органов субъектов РФ некоммерческим организациям на территории субъектов РФ: советам ректоров вузов, адвокатским палатам, общественным палатам по определенным нормам представительства. Что касается Высшей квалификационной коллегии, то представители общественности в ее состав должны назначаться по определенным нормам представительства Федеральной адвокатской палатой и ведущими юридическими вузами.

Кроме того, на уровне мировых судей (в порядке эксперимента) можно внедрить институт судейского "импичмента", когда население сможет досрочно прекратить полномочия мирового судьи посредством проведения соответствующего голосования.

В-третьих, гарантии материальной и социальной обеспеченности, а также особенности прохождения службы в должности судьи.

На основании анализа научных работ представителей судейского сообщества А.А. Кондрашев приходит к выводу, что главными проблемами независимости судей, по мнению самих судей, являются: недостаточно определенный механизм обеспечения судей жильем (предоставление жилья не в собственность, а в качестве служебного); недостатки медицинского и санаторно-курортного обеспечения; пробелы в процедуре выплаты страхового возмещения судьям; невключение в стаж работы судьей досудейской деятельности для получения льгот (работа в органах следствия, прокуратуры и др.).

По мнению ученого, обеспечение судей дополнительными социальными благами провоцирует в обществе социальное напряжение и усиливает недоверие граждан к судебной системе в целом.

Кроме того, действующие льготы и выплаты являются явно избыточными и никак не привязаны к обеспечению качества и эффективности их работы в судейской должности.

В-четвертых, в силу полной зависимости судей от исполнительной власти и гипертрофированной роли председателей судов в России не только искажается принцип независимости судей, но и девальвируются начала равенства судей.

Исходя из требований конституционного принципа независимости судей основную роль в принятии ключевых решений в отношении российских судей должны играть квалификационные коллегии. Однако в действительности принятие этих решений часто зависит от воли и расположения председателей судов.

А.А. Кондрашев предлагает несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации:

первый вариант: председатели всех судов в России должны избираться самими судьями (это возможно как собранием судей соответствующего суда, так и иными органами судейского сообщества);

второй вариант: отмена института председателей. Во многих странах суды не имеют председателей (президентов), а работают как коллектив равных, без руководителя;

третий вариант: председатели судов избираются самими судьями, но не более чем на один год, а после подвергаются ротации <5>.

<5> Кондрашев А.А. Проблемы реализации принципа независимости судей в России: от теории к правоприменительной практике // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 8(57). С. 181 - 187.

Сходное мнение высказывает О.В. Макарова. Автор считает, что переход на систему выборов председателей федеральных судов и их заместителей, а также недопустимость неоднократного избрания одного и того же лица на соответствующую должность руководителя суда будут гарантией ответственности председателей судов перед избравшими их судьями. Также это позволит им противостоять давлению вышестоящего судебного начальства, руководителей других ветвей власти, бизнеса, поможет свести к минимуму коррупцию в судебной системе <6>.

<6> Макарова О.В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 107.

По мнению А.В. Смирнова, одной из важных гарантий независимости судей, предохраняющей их от излишнего администрирования, могло бы служить распространение на все суды порядка, согласно которому председатель суда, недобросовестно исполняющий свои обязанности либо злоупотребляющий своими правами, может быть досрочно освобожден от должности по решению данного суда путем тайного голосования входящих в его состав судей <7>.

<7> Смирнов А.В. Некоторые актуальные проблемы уголовного права и процесса в свете положений российской Конституции и международного права // Российский юридический журнал. 2011. N 2. С. 138.

Следует отметить, что перечень указанных выше проблем не является исчерпывающим. На наш взгляд, серьезного внимания заслуживает трансформация содержания принципа независимости судей в российском законодательстве. Так, ч. 1 ст. 120 Основного Закона гласит, что судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

В Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации" содержание данного принципа конкретизировано положением о том, что судьи в своей деятельности по осуществлению правосудия никому не подотчетны (ч. 4 ст. 1).

В отраслевом процессуальном законодательстве нормативное выражение содержания принципа независимости судей значительно отличается от изначального выражения в Конституции РФ. Это отличие заключается в сужении содержания рассматриваемого принципа. Так, в ч. 1 ст. 7 КАС РФ указано, что "при осуществлении административного судопроизводства судьи независимы, подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону". Однако из положений ч. 2 данной статьи следует, что независимость судьи определяется невмешательством в деятельность суда по осуществлению правосудия органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан.

Думается, такое изложение содержания принципа независимости судей нельзя признать исчерпывающим. По верному замечанию В.П. Божьева, "проблема обеспечения независимости судей присутствует не только вне уголовного процесса, но и в нем самом, так сказать, внутри судопроизводства, поскольку существует опасность влияния или давления на судей со стороны председательствующего или других судей, входящих в судейскую коллегию" <8>.

<8> Божьев В.П. Уголовный процесс: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / Под ред. В.П. Божьева. 3-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2002. С. 80.

Поддерживая точку зрения ученого, отметим, что не менее важной проблемой является вмешательство председателя суда в деятельность судьи по отправлению правосудия, которое, на наш взгляд, стало возможным вследствие однобокого изложения принципа независимости судей в отраслевом процессуальном законодательстве.

Примером такого вмешательства является включение в процессуальные кодексы положений об ускорении производства по делу. Так, согласно ч. 6 ст. 10 КАС РФ в случае, если после принятия административного искового заявления к производству суда административное дело длительное время не рассматривается и судебный процесс явно затягивается, председатель суда по своей инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица об ускорении рассмотрения административного дела вправе вынести мотивированное определение об ускорении рассмотрения административного дела.

В определении об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела могут быть указаны действия, которые следует совершить для ускорения его рассмотрения, а также установлен срок, в пределах которого должно быть проведено судебное заседание (ч. 8 ст. 10 КАС РФ).

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря 2010 г. N 30/64 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" указан перечень таких действий. В частности, председатель суда вправе обратить внимание судьи на необходимость принятия мер к оперативному извещению лиц, участвующих в деле, получению доказательств, истребованных судом, осуществлению контроля за сроками проведения экспертизы, возобновлению производства по делу в случае устранения обстоятельств, вызвавших его приостановление.

Согласно позиции указанных Пленумов совершение подобных действий председателем суда не является вмешательством в деятельность судьи по осуществлению правосудия по конкретному делу, а следовательно, не приводит к нарушению принципа независимости и беспристрастности судей.

По мнению Я.В. Грель, несмотря на позицию пленумов высших судебных инстанций о ненарушении независимости суда нормами об ускорении рассмотрения дела, потенциальная возможность такого нарушения сохраняется. Ускорение или продление рассмотрения дела ставит судью в конечном итоге в зависимое положение от председателя суда, что нивелирует статус судьи. Конечно, не исключается, что волокита может быть вызвана некомпетентностью отдельного судьи, но это должно решаться иными средствами без экспансии правосудия: мерами дисциплинарной ответственности, совершенствованием процедуры отбора кандидатов на должность судьи, усилением качественной составляющей юридического образования <9>.

<9> Грель Я.В. Новации о разумном сроке в контексте эффективности судопроизводства // Вестник Томского государственного университета. Право. 2011. N 1. С. 20 - 23.

Подобное суждение высказывает Ю.В. Кайзер: "Введенный в арбитражное процессуальное законодательство институт указаний председателя суда является недопустимым. Это средство воздействия и давления на судью арбитражного суда, рассматривающего спор по существу.

Никто, в том числе и председатель арбитражного суда, не может обладать полномочиями по вмешательству в отправление правосудия. Иное позволит другой стороне спора обвинить судью в необъективности" <10>.

<10> Кайзер Ю.В. К вопросу об ускорении процесса в порядке арбитражного судопроизводства // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2011. N 4(29). С. 124.

Кроме того, автор обращает внимание на бесправное положение судьи в этом вопросе, поскольку "законодательство не закрепляет право обжалования определений председателя, содержащих конкретные указания, лицам, участвующим в деле. Судья в силу своего статуса также лишен возможности каким-либо образом избежать исполнения указаний председателя арбитражного суда. Таким образом, право председателя арбитражного суда дать указание судье ничем не ограничено и никем не может быть пресечена его реализация.

В процессуальном законодательстве отсутствует и механизм воздействия судов вышестоящих инстанций на необоснованное поведение председателя арбитражного суда. Таким образом, не имеется никаких санкций, наступающих в случае дачи председателем арбитражного суда указаний, являющихся необоснованными и ограничивающими полномочия судьи в отправлении правосудия" <11>.

<11> Там же.

На наш взгляд, введение в отраслевое процессуальное законодательство правила об ускорении рассмотрения дела нарушило также положение ч. 4 ст. 5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", гласящее, что "в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей".

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что проблема реализации принципа независимости судей - это проблема многоаспектная, требующая организационно-правового, материально-технического, но в первую очередь законодательного решения. В процессуальном законодательстве изложение содержания принципа независимости должно соответствовать первоначальному, конституционному, изложению: "Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону".

Значение данного принципа должно состоять "в создании для судей таких условий осуществления деятельности, при которых они могли бы рассматривать дела и принимать по ним решения на основе Конституции и других федеральных законов, руководствуясь исключительно своим внутренним убеждением. Реализация принципа независимости судей может быть обеспечена, если суд огражден от какого-либо воздействия, давления на него со стороны. Только в этом случае может быть реальной самостоятельность судебной власти при осуществлении правосудия, на которую со всей определенностью указывает ст. 10 Конституции РФ" <12>.

<12> Божьев В.П. Указ. соч.

Литература

  1. Божьев В.П. Уголовный процесс: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / В.П. Божьев; Под ред. В.П. Божьева. 3-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2002. 704 с.
  2. Грель Я.В. Новации о разумном сроке в контексте эффективности судопроизводства / Я.В. Грель // Вестник Томского государственного университета. Право. 2011. N 1. С. 20 - 23.
  3. Кайзер Ю.В. К вопросу об ускорении процесса в порядке арбитражного судопроизводства / Ю.В. Кайзер // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2011. N 4(29). С. 122 - 125.
  4. Кондрашев А.А. Проблемы реализации принципа независимости судей в России: от теории к правоприменительной практике / А.А. Кондрашев // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 8(57). С. 181 - 187.
  5. Макарова О.В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей / О.В. Макарова // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 104 - 110.
  6. Немытина М.В. Суд в России: вторая половина XIX - начало XX в. / М.В. Немытина. Саратов, 1999. 256 с.
  7. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник / В.С. Нерсесянц. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. 560 с.
  8. Смирнов А.В. Некоторые актуальные проблемы уголовного права и процесса в свете положений российской Конституции и международного права / А.В. Смирнов // Российский юридический журнал. 2011. N 2. С. 132 - 139.
  9. Тарасов А.А. Принципы независимости судей и проблемы взаимоотношений судебной власти с обществом в контексте двух российских судебных реформ / А.А. Тарасов, А.Р. Шарипов // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 4(44). С. 1421 - 1427.