Мудрый Юрист

Привлечение прокурором специалиста при проведении проверки исполнения закона: история вопроса

Винокуров Александр Юрьевич, доктор юридических наук, директор, Научно-исследовательский институт, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Предметом исследования в статье является институт привлечения прокурором специалистов для участия в проводимой проверке исполнения закона, который в современных условиях приобретает новые черты. Автором проанализирован широкий круг литературных и нормативных правовых источников, отражающих зарождение и последующее развитие указанного института в советский и постсоветский периоды, отражены особенности и динамика правового регулирования на протяжении прошедших с момента зарождения института более чем 35 лет, высказано мнение относительно научных взглядов на рассматриваемый вопрос на протяжении отмеченного периода. В процессе работы над статьей использованы различные методы исследования, включая сравнительно-правовой в разрезе исторически изменявшихся тенденций в законодательном регулировании вопросов. Научная новизна исследования заключается в том, что фактически впервые институт привлечения прокурором специалистов к проведению проверки в рамках надзора за исполнением законов исследуется на протяжении относительно длительного временного периода, начиная с его нормативной легализации в 1979 году и заканчивая временем, предшествовавшим изменениям, произошедшим в 2017 году. Автором делается вывод о недостаточной научной проработанности проблемы в постсоветский период, что требует сосредоточения усилий ученых на рассматриваемом вопросе.

Ключевые слова: заключение специалиста, исполнение законов, общий надзор, прокурор, прокурорская проверка, прокурорский надзор, результаты проверки, специалист, специальные познания, требование прокурора.

Engagement of a specialist by a prosecutor for verification of performance of a law: historical background

A.Yu. Vinokurov

Vinokurov Alexander Yurievich, Doctor of Law, Director of the Research and Development Centre at the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation.

The research subject is the practice of engagement of specialists by a prosecutor during verification of performance of a law, which is gaining new features in the current context. The author analyzes a wide range of secondary and primary sources reflecting the emergence and development of such a practice during the Soviet and the post-Soviet periods; the article considers the practice and the dynamics of legal regulation during the last 35 years since formation. The author studies scientific approaches to the issue under study. The author uses various research methods including the comparative-legal method in terms of the historically changing tendencies of legal regulation. The scientific novelty of the study consists in the fact that the author studies the practice of engagement of specialists for prosecutor's supervision, which has existed for a comparatively long period of time since its formalization in 1979 till the changes of 2017. The author concludes that this problem hasn't been studied sufficiently enough during the post-Soviet period, therefore it should be considered in detail.

Key words: results of investigation, prosecutor's supervision, prosecutor's investigation, prosecutor, general supervision, performance of laws, expert opinion, specialist, special knowledge, prosecutor's request.

Новеллы, связанные с вступлением в силу Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 27-ФЗ) [1], достаточно серьезно упорядочили процедуры, относящиеся к проведению прокурором проверки исполнения закона, что собственно было прямо предписано резолютивной частью Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами Межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора"... и гражданки С.А. Ганнушкиной" (далее - Постановление N 2-П) [2].

К числу таковых, наряду со значимыми положениями, закрепляющими вопросы начала, приостановления, возобновления и прекращения проверки, относится и п. 13, дополнивший ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) [3], согласно которому к участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

В этой связи следует отметить, что вопрос о правомерности привлечения прокурорами при проведении собственных проверок работников контрольно-надзорных органов был предметом обсуждения в высшем органе конституционного надзора, что нашло отражение в Постановлении N 2-П, в абзаце шестом подп. 5.4 описательной (мотивировочной) части которого было отмечено, что "привлечение прокурором представителей (сотрудников) органа, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций, к участию в проверке исполнения законов конкретной некоммерческой организацией обусловлено необходимостью придания этим сторонним лицам правового статуса специалистов, компетентных в решении вопросов, которые возникли или могут возникнуть в ходе прокурорской проверки, и не влечет изменение ее характера как проводимой именно в порядке реализации органами прокуратуры возложенных на них функций прокурорского надзора. При этом участие в проведении прокурорской проверки представителей (сотрудников) других государственных органов допускается именно в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и не предполагает самостоятельного осуществления ими проверочных действий в интересах соответствующих государственных органов, равно как и иных отступлений от установленных законодательством ограничений периодичности проводимых ими плановых контрольных мероприятий в отношении некоммерческих организаций". Соответственно, в абзаце пятом п. 2 резолютивной части указанного Постановления взаимосвязанные положения п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства предполагают описанную выше возможность привлечения к проводимой прокурором проверке специалистов государственных органов.

Поэтому, с одной стороны, рассматриваемая новелла является очевидной, коль скоро сам Конституционный Суд России уделил вопросам привлечения специалистов к проверке столь пристальное внимание. С другой стороны, для тех, кто как правоприменитель либо в качестве ученого-прокуророведа знает положения Закона о прокуратуре, соответствующее дополнение именно ст. 21, призванной в силу своего названия характеризовать предмет надзора за исполнением законов, не выглядит логичным, поскольку в Постановлении N 2-П, по сути, была подтверждена нарабатывавшаяся десятилетиями практика, основанная на действовавшем в тот или иной период времени законодательстве. В этой связи полагаем правильным совершить краткий экскурс в историю сначала советской, а затем и российской прокуратуры.

Как известно, в советский период длительное время деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов (общему надзору) не регламентировалась на законодательном уровне, что, безусловно, никоим образом не влияло на ее значимость. Вместе с тем анализ действовавших до конца 1970-х гг. правовых регуляторов (положений о прокурорском надзоре 1922 и 1955 гг.) не выявил наличия в них норм, имеющих отношение к рассматриваемому нами вопросу. Соответственно, и в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры СССР того времени также не встречается упоминания о возможности привлечения прокурорами к своим проверкам специалистов других органов.

В то же время учеными-прокуророведами даже в условиях правового вакуума подчеркивалась, правда уже в 1970-е гг., необходимость задействования в надзорных мероприятиях специалистов. Так, А.Д. Берензон и Ю.Д. Гудкович отмечали, что "участие органов вневедомственного контроля в общенадзорных проверках в качестве специалистов (консультантов) - одно из средств обеспечения полного выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих. Это объявляется тем, что должностные лица органов вневедомственного контроля, как правило, являются специалистами, хорошо знающими условия, характер и специфику деятельности объектов, на которые распространяется их контрольная (надзорная) деятельность" [4, с. 21 - 22]. В своей диссертационной работе А.Д. Берензон рассматривал участие органов вневедомственного контроля в общенадзорных проверках исполнения законов как одну из форм межведомственного взаимодействия [5, с. 84].

К сожалению, непосредственно процедурным вопросам реализации такого сотрудничества названные авторы не посчитали возможным уделить должное внимание, ограничившись лаконичной постановкой вопроса.

Во второй половине 1970-х гг. высказывались также предложения о необходимости включения соответствующих норм в законодательство. Так, Л.А. Николаевой отмечалось, что "сложная, многогранная деятельность прокурора в области общего надзора нуждается в законодательном установлении еще одного права - права требовать от руководителей государственных органов и организаций выделения соответствующих специалистов для консультирования, дачи официальных заключений и для участия в проверках по вопросам, связанным со специальными познаниями в области науки, техники, производства, искусства и др., возникающим в процессе осуществления прокурорского надзора. Требование прокурора необходимо облечь в письменную форму с указанием области специальных познаний, и оно должно быть выполнено соответствующей организацией в пятидневный срок" [6, с. 70 - 71].

По сути можно говорить о том, что на практике к тому времени назрела острая необходимость в наделении прокуроров правом постановки вопроса о привлечении специалистов к проведению проверки, что, как представляется, было обусловлено усложнением задач, ставившихся перед прокурорами руководством Генеральной прокуратуры СССР, в рамках выполнения которых стали все более востребованы специальные познания, далекие от сферы юриспруденции. И соответствующий запрос был услышан законодателем.

Согласно п. 2 ст. 23 Закона СССР от 30.11.1979 "О прокуратуре СССР" (далее - Закон о прокуратуре СССР) [7] к полномочиям прокурора в рамках осуществления общего надзора было отнесено право в пределах компетенции требовать от руководителей поднадзорных органов и иных структур, а также должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших при осуществлении надзора вопросов. В п. 1 указанной статьи был приведен исчерпывающий перечень органов и организаций, которым могли адресоваться соответствующие требования, а именно: министерства, государственные комитеты и ведомства, предприятия, учреждения и организации, исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, колхозы, кооперативные и иные общественные организации. Мы намеренно приводим весь перечень, чтобы сравнить его с теми возможностями, которые прокуроры имеют в рассматриваемой сфере в последующем и в настоящее время.

С учетом законодательного закрепления указанных полномочий прокуроров начала нарабатываться правоприменительная практика их реализации, что нашло свое отражение в специальной литературе того времени.

Так, в комментарии к ст. 23 Закона о прокуратуре СССР подчеркивалось, что "прокурор вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших при осуществлении надзора вопросов в области бухгалтерского учета, планирования, отчетности, технологии производства и т.д. ...С этой целью он обращается к руководителям предприятий, учреждений и организаций. Для разрешения поставленных вопросов прокурор предоставляет специалисту необходимые материалы, документы или сведения" [8, с. 105]. Авторы подчеркивают, что "требование о выделении специалиста может быть предъявлено прокурором в любой стадии проверки. При этом необходимо указать, какого профиля специалист нужен, для решения каких вопросов и на какой срок" [8, с. 105]. В порядке уточнения полагаем возможным отметить, что в процитированном фрагменте право требования специалиста связано непосредственно с проведением проверки, хотя в самой комментируемой норме законодатель не делает на этом акцент, говоря лишь о применяемых в процессе надзорной деятельности, которая состоит не только из проверок, полномочиях. Кроме того, адресатами требования обозначены далеко не все прямо названные в ст. 23 Закона о прокуратуре СССР субъекты. В частности, отсутствуют руководители органов власти.

Доцент С.В. Парадеева в своей статье выделяла три возможные формы использования специалистов при осуществлении общего надзора: а) привлечение специалиста к проведению проверки с целью консультирования по отдельным вопросам, возникающим в ходе ее; б) поручение специалисту определенного самостоятельного участка проверки, в связи с чем прокурор предварительно составляет ему конкретное письменное задание, по выполнении которого специалист должен представить подробную справку о результатах проверки; в) дача специалистом, не участвующим в проверке, заключений по ряду вопросов, возникающих у прокурора в ходе ее [9, с. 40 - 41]. Здесь мы полагаем возможным подчеркнуть, что с точки зрения требований п. 13 ст. 21 действующего Закона о прокуратуре вторая из приведенных форм не могла бы считаться правомерным применением прокурором полномочий.

Следует также отметить, что в утвержденном Указом Верховного Совета СССР от 04.08.1981 N 5403-X Положении о военной прокуратуре (далее - Положение) [10], которое формально не утратило силу (не признано недействующим), но применяться в настоящее время не может (поскольку его утверждение вытекает из ст. 12 утратившего силу Закона о прокуратуре СССР), в п. 2 ст. 18 были продублированы рассмотренные выше положения применительно к полномочиям военного прокурора по осуществлению общего надзора, где круг адресатов прокурорского требования о выделении специалиста определялся органами военного управления, командирами (начальниками) и другими должностными лицами Вооруженных Сил СССР. При этом в ст. 19 Положения, которая также дублировала в этой части ст. 27 Закона о прокуратуре СССР, указывалось, что "требования военного прокурора... о выделении специалистов... обязательны для исполнения всеми органами, должностными лицами... которым они адресованы". Однако административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности прокуроров, в том числе за отказ в выделении специалистов, появилась лишь с принятием Закона СССР от 11.06.1991 N 2245-1 "О рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР "О прокуратуре СССР" [11].

В комментарии к п. 2 ст. 18 Положения [12, с. 91] отражено, что военный прокурор вправе "обратиться к соответствующим должностным лицам органов военного управления, имеющим в подчинении нужных специалистов". При этом не упоминались иные обозначенные законодателем адресаты - командиры (начальники) и другие должностные лица Вооруженных Сил СССР, что, возможно, объявляется невнимательностью. Авторы комментария подчеркивали, что "оно (требование) может быть устным или письменным", а также отмечали, что "военный прокурор представляет специалисту необходимые материалы, документы или сведения либо поручает ему самому ознакомиться с ними на проверяемом объекте" [12, с. 91]. Логика подобного разъяснения не вполне понятна, поскольку даже при наличии поручения прокурора специалисту едва ли правомерно истребование последним соответствующих материалов, коль скоро это не было прописано в Положении.

Рассматриваемые законодательные новеллы с учетом практических наработок обусловили появление в 1980-е гг. ряда работ, в которых более детально отражались вопросы применения прокурорами рассматриваемых полномочий. Так, А.В. Борецкий и В.В. Долежан вычленили в своем пособии [13, с. 13 - 15] самостоятельный параграф "Требование прокурора о выделении специалистов".

Указанные авторы отмечали, что "формы привлечения специалистов зависят от практических потребностей. В некоторых случаях их помощь может ограничиться дачей устных консультаций по тем или иным специальным вопросам, чтобы прокуроры могли использовать полученные знания для лучшей организации надзора. Однако чаще всего необходимость привлечения специалистов возникает при проведении прокурорами проверок исполнения законов".

Полезными с точки зрения современной практики правоприменения представляются предложенные названными авторами реквизиты прокурорского требования (что само собой подразумевает только письменную его форму, хотя не исключалась и устная договоренность с руководителем соответствующей организации), адресуемого руководителю, которому специалист непосредственно подчинен, а именно:

  1. наименование органа или должностного лица, которому адресован указанный акт прокурорского надзора;
  2. наименование документа (требование о выделении специалиста или специалистов);
  3. изложение обстоятельств, которые требуется установить с помощью специалистов;
  4. само требование о выделении специалиста (специалистов) соответствующей специальности и квалификации со ссылкой на ст. 23 Закона о прокуратуре СССР;
  5. должность, классный чин и подпись прокурора [13, с. 14].

Цитируемые авторы полагали, что, "поскольку Законом не установлен срок, в течение которого подлежит исполнению требование прокурора о выделении специалиста, следует считать, что это должно делаться безотлагательно, естественно, с учетом конкретных производственных условий". По нашему мнению, постановка вопроса о сроках выделения специалиста как в тот период, так и сейчас напрямую связана со временем проведения самой проверки, в связи с чем именно на прокуроре лежала обязанность по определению наиболее оптимального, устраивающего всех времени подключения к надзорному мероприятию специалиста.

Также важна с позиций сегодняшнего дня оговорка А.В. Борецкого и В.В. Долежана о том, что "выводы специалистов могут в значительной мере повлиять на результаты проверки исполнения законов. Поэтому следует предложить им представить в прокуратуру мотивированное заключение (или справку) в письменном виде. Такое заключение специалист представляет от своего имени" [13, с. 15].

Наиболее детально применение прокурорами рассматриваемого полномочия затрагивал в своей работе В.Н. Григоренко [14, с. 6], который применительно к форме требования о привлечении специалиста подчеркивал, что "в обоих случаях требования прокурора обладают одинаковой юридической силой, но удобная устная форма не всегда может оказаться достаточной для последующего документального закрепления участия специалиста в общенадзорной деятельности, например обоснования приказа о командировании в распоряжение прокурора". Этот подход был созвучен общим подходам того времени, когда об устной форме говорили даже применительно к актам прокурорского реагирования на нарушения законов.

Среди возможных вариантов помощи специалиста прокурору указанный автор называет помимо прочих проведение проверочных действий по выявлению нарушений законов, установлению способствовавших им обстоятельств неправового характера, однако обоснованность такого подхода вызывает сомнения.

М.Н. Маршунов в совместной монографической работе отмечал: "Практика показывает, что прокуроры в целом правильно используют их для получения квалифицированной помощи в решении вопросов, требующих специальных познаний. Однако правовой статус этих специалистов не разработан, их права и обязанности не сформулированы, что может снизить эффективность их участия в надзорной деятельности. Устранить этот пробел можно, например, путем издания указания или инструкции Генерального прокурора" [15, с. 89]. Сказанное о неопределенности статуса специалиста актуально и в настоящее время, то есть спустя более четверти века, однако едва ли можно согласиться с высказанным мнением о возможности его определения посредством издания организационно-распорядительных документов руководителя прокурорской системы без делегирования ему такого права законодателем.

Чуть позже в своем диссертационном исследовании В.В. Долежан отмечал, что по изученным им материалам проверок исполнения законов "помощь специалистов использовалась в 38% случаев. При этом чаще всего использовались специалисты в области экономики и учета (41% от общего числа проверок, в которых участвовали специалисты) и инженерно-технические работники (29%)" [16, с. 364]. При этом формами содействия специалистов прокурору он называл: 1) помощь в обнаружении подлежащих изучению и истребованию документов; 2) помощь в осмотре мест складирования ценностей; 3) дачу консультаций по поводу правильности оформления документальных операций; 4) выполнение отдельных проверочных действий по специальным вопросам; 5) помощь в проведении расчетов и анализов и т.п. [16, с. 364]. Как видим, и здесь, так же как у В.Н. Григоренко и С.В. Парадеевой, упоминается выполнение отдельных проверочных действий, что, скорее всего, свидетельствует о наличии соответствующей практики использования специалистов именно в таком качестве. Хотя еще раз подчеркнем, что п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре такой роли специалистов явно не предусматривал.

Вступивший в силу с 18 февраля 1992 г. Закон Российской Федерации от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон РФ о прокуратуре) [17] в абзаце третьем п. 1 ст. 21 определил, что в процессе проверки в рамках надзора за исполнением законов прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц в том числе и выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. С одной стороны, сохранилась присутствовавшая в п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре СССР лаконичная формулировка о роли специалиста как лица, привлекаемого для выяснения возникших вопросов. А с другой - сместился акцент с возможности использования его в целом в процессе осуществления надзорной деятельности до непосредственного привлечения к проверке, что собственно и отражали в своих работах процитированные выше авторы. Таким образом, востребованные практикой подходы привели к некоторой трансформации взгляда законодателя на роль специалиста.

В отличие от схожей нормы Закона о прокуратуре СССР в ст. 21 Закона РФ о прокуратуре фактически обезличенной оказалась ведомственная принадлежность руководителей и других должностных лиц, у которых прокурор получил право требовать выделения специалистов, что можно рассматривать как законодательную недоработку. Тем не менее полагаем в контексте сказанного правильным перечислить круг поднадзорных прокурорам органов и иных структур, определенных в ст. 20 названного законодательного акта, в который входили: местные Советы народных депутатов, местные администрации, министерства и ведомства, иные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятия, учреждения, организации и объединения, независимо от их подчиненности, органы военного управления, воинские части и учреждения, общественные, политические организации и движения. То есть если отодвинуть в сторону отмеченный выше нюанс с неопределенностью принадлежности руководителей, которым прокурор был вправе адресовать свое требование, то возможности у прокурора в части выбора помощников появились более широкие, нежели имели место до этого. Кроме того, обращает на себя внимание перечисление среди прочих объектов, поднадзорных военным прокурорам, что в условиях отсутствия имевшейся в ст. 23 Законе о прокуратуре СССР формулировки "в пределах своей компетенции", по нашему мнению, создавало для указанных прокуроров дополнительные возможности реализации рассматриваемых полномочий.

В организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ, изданных после принятия Закона РФ о прокуратуре, применение указанного полномочия не нашло серьезного отражения, что, впрочем, можно сказать и о других "общенадзорных" правовых средствах.

Так, в п. 8 Приказа от 30.07.1992 N 33 "О порядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" прокурорам предписывалось для объективности и полноты проверок обращения решать вопрос о целесообразности привлечения к их проведению заявителей и специалистов [18]. К слову, аналогичные положения воспроизводились в последующих приказах, посвященных вопросам работы с обращениями, в 1998, 2001, 2003, 2006, 2007 и 2013 гг. В соответствии с подп. 2.7 Приказа от 18.05.1995 N 30 "О задачах органов прокуратуры по повышению эффективности надзора за исполнением законов о несовершеннолетних" [18] прокуроры были обязаны, "проводя соответствующие проверки, выяснять с участием специалистов обстоятельства, приводящие к травматизму подростков, нарушению правовых нормативов, касающихся условий труда и производственного обучения".

К сожалению, в первой половине 1990-х гг. не было подготовлено комментария к рассматриваемому законодательному акту, хотя, проводя аналогии с упомянутыми выше комментариями, можно предположить, что авторы и в этом случае могли ограничиться лаконичными формулировками. Тем не менее в тот период В.Д. Ломовским было издано специальное пособие [19], где нашли отражение и интересующие нас вопросы. В частности, указанным автором подчеркивалось, что "специалист не может вторгаться в правовую оценку фактов и обстоятельств и это не его задача. Он не вправе судить о наличии или отсутствии правонарушения, о юридической квалификации содеянного, о виновности или невиновности лица в совершении противоправного деяния, а также о других вопросах, носящих правовой характер. Специалист, привлекаемый прокурором, может оценивать лишь содержание фактов и обстоятельств правонарушения, показывать природу изучаемого явления, обращая внимание прокурора на некоторые стороны его содержания, делая его более понятным, по сложным вопросам прокурорской деятельности, например, по материалам о выпуске некомплектной или нестандартной продукции, по вопросам экологических правонарушений" [19, с. 31].

В.Д. Ломовский подчеркивал, что роль специалиста может проявляться в двух ипостасях. "Во-первых, она приближается к экспертной деятельности, а выводы специалиста - к заключению эксперта, который на основании предварительно поставленных прокурором конкретных вопросов готовит заключение, используя имеющиеся материалы, полученные в процессе надзорной деятельности, в том числе он вправе потребовать от прокурора представления дополнительных материалов, которые могут понадобиться для дачи соответствующего заключения. Во-вторых, деятельность специалиста в области прокурорского надзора может носить характер консультации или содействия прокурору, оказания ему различной технической помощи. В этом случае его действия, суждения целесообразно облекать в форму письменных объяснений, которые специалист дает прокурору при производстве прокурорской проверки и решении возникших вопросов прокурорского надзора" [19, с. 31 - 32]. При этом указанный автор отмечал, что прокурор "может не согласиться с выводами специалиста по высказываемым им положениям, а в случае необходимости обратиться даже к другому специалисту, более сведущему лицу. Однако свое несогласие с выводами специалиста прокурор обязан должным образом мотивировать, о чем, как нам кажется, следует вынести специальное постановление" [19, с. 33]. Он же подчеркивал, что "неправильно, когда в прокурорской проверке принимают непосредственное участие специалисты - должностные лица, которым подконтрольна или подведомственна проверяемая прокурором организация, т.е. лица, заинтересованные (так или иначе) в исходе прокурорского надзора" [19, с. 34].

Как известно, ныне действующая редакция Закона о прокуратуре ведет свой отсчет с конца 1995 г. и определяющая полномочия прокурора в рамках надзора за исполнением законов ст. 22 по рассматриваемому нами вопросу в п. 1 дала обновленную трактовку привлечения специалистов. Закреплено, что "прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе... требовать от руководителей и других должностных лиц указанных (в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. - Примечание автора) органов... выделения специалистов для выяснения возникших вопросов...". Если не брать во внимание явный законодательный ляп относительно функций (ведь речь идет только о полномочиях в рамках части (отрасли) одной из функций - прокурорского надзора), то фактически наблюдается возврат к позиции, ранее отражавшейся в п. 2 ст. 23 Закона СССР о прокуратуре. То есть речь идет уже не только об участии специалиста непосредственно в проверке, но и о возможности задействования его в целом в надзорном процессе. При этом круг органов и иных структур, на чьих специалистов вправе рассчитывать прокурор, как отмечено выше, определяется п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре и в него входят в ныне действующей редакции федеральные органы исполнительной власти, Следственный комитет Российской Федерации (с 2015 г.), законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля (надзора), субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (с 2010 г.), органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций (с 1999 г.). Важно также подчеркнуть, что с 1995 г. впервые рассматриваемое полномочие общим порядком было распространено и на военных прокуроров, поскольку в приведенном списке фигурируют поднадзорные им органы военного управления, а в ст. 47 раздела VI "Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры" Закона о прокуратуре, дополненной в 1999 г., прямо определено, что "Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, определенными настоящим Федеральным законом".

По нашему мнению, которое мы ранее излагали в ряде своих публикаций [20], рассматриваемое полномочие могло реализовываться в двух направлениях. Во-первых, что более логично, исходя из дословного толкования нормы речь могла идти о праве прокурора при посещении непосредственно проверяемого объекта требовать у соответствующего руководителя предоставления компетентного работника, который мог бы разъяснить прокурору отдельные вопросы неправового характера, связанные со спецификой функционирования объекта. А во-вторых, конечно же, принимались во внимание наработанные предшествующими десятилетиями подходы, связанные с использованием в ходе проверки специалистов преимущественно контрольно-надзорных органов, а также иных структур, чьи знания были востребованы при изучении проблемных вопросов.

В первом и по сути последнем до настоящего времени официальном комментарии к рассматриваемой редакции Закона о прокуратуре, к сожалению, не были раскрыты "процедурные" вопросы реализации прокурорами рассматриваемого полномочия. Профессор В.Б. Ястребов подчеркивал, что "одной из причин обвинения прокуратуры в дилетантском подходе к выявлению правонарушений и одним из главных аргументов обоснования мнения об изъятии у прокуратуры надзорной функции явилось недостаточное привлечение специалистов к прокурорским проверкам, стремление прокуроров решать своими силами вопросы специального характера" [21, с. 112], а также отмечал, что "помощь специалистов может выражаться в различных формах - консультации, проведение обследования, дача заключений по вопросам, касающимся отдельных областей науки, техники, искусства, экономики" [21, с. 112].

В организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ того времени, как, впрочем, и сейчас, роль специалистов отражалась фрагментарно. Так, в п. 9 базового "общенадзорного" Приказа от 22.05.1996 N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" [22] прокурорам предписывалось требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Собственно, та же формулировка присутствует и в п. 10 действующего одноименного Приказа от 07.12.2007 N 195 [23]. В ряде организационно-распорядительных документов имела и имеет место лаконичная конкретизация. Например, в подп. 2.9 утратившего силу Приказа от 03.08.1998 N 51 "О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства" [22] прокурорам вменялось в целях подготовки основанных на действующем законодательстве и конкретных обстоятельствах исковых заявлений, а также представлений о надзорном опротестовании судебных актов по арбитражным делам активнее привлекать к проверкам специалистов налоговых органов субъектов Российской Федерации. В п. 8 действующего Приказа от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" [24] прокурорам предписано привлекать специалистов Федеральной службы по труду и занятости к проверкам исполнения в отношении несовершеннолетних требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности, особенно на предприятиях среднего и малого бизнеса, где обстановка наиболее неблагополучна.

КонсультантПлюс: примечание.

Практическое пособие "Образцы документов прокурорской практики" (под общ. ред. А.Э. Буксмана, О.С. Капинус) (науч. ред. А.Ю. Винокуров) включено в информационный банк согласно публикации - Юрайт, 2014.

С учетом неконкретности законодательных норм важное значение имеют работы справочно-методического характера, ориентирующие прокуроров на единообразные подходы в правоприменительной практике. Так, в практическом пособии "Акты прокурорского надзора" [25, с. 34 - 35], изданном достаточно большим для такого рода литературы тиражом (10 000 экз.), приводится очевидно основанный на реальном документе образец "требования о выделении специалиста для участия в прокурорской проверке", резолютивная часть которого выглядит следующим образом: "Руководствуясь Законом "Об образовании" и имея в виду необходимость проверки исполнения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии, прошу Вас выделить на период проверки с 20 по 30 апреля 1997 г. специалиста - санитарного врача для решения возникших в ходе надзора вопросов". К сожалению, автор соответствующего раздела пособия А.Х. Казарина почему-то не сослалась на п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, наделяющий прокурора соответствующим полномочием, предпочтя применить неконкретную (без указания статьи) и некорректную (все-таки правильно говорить о Законе Российской Федерации "Об образовании") конструкцию, которой в описываемом случае прокурор едва ли мог оперировать. К слову, в схожем по своему назначению пособии [26, с. 26 - 27] в образце "Требование о выделении специалиста" имеется апробированная практикой оговорка о том, что "согласно ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 Закона, подлежат исполнению в установленный срок".

Анализ учебной литературы по дисциплине "Прокурорский надзор" за период с 1995 по 2016 г. не выявил серьезного внимания авторов учебников и курсов лекций к детализации рассматриваемого полномочия. Вместе с тем определенный интерес представляет мнение о возмездном характере привлечения прокурорами специалистов из структур, не имеющих отношения к органам (организациям, учреждениям) публичной власти. Так, профессор В.Г. Бессарабов отмечает, что "независимые специалисты могут проводить проверки за соответствующую плату, но прокуратура зачастую не располагает для этого необходимыми финансовыми средствами" [27, с. 196]. Авторы другого учебника имеют более категоричный взгляд, отмечая: "...следует иметь в виду, что специалистам, выделяемым негосударственными структурами, выплачивается вознаграждение" [28, с. 195]. По нашему мнению, в приведенных примерах имеет место искаженное представление о содержании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которому прокурор вправе требовать выделения специалиста у любого поднадзорного ему органа (организации), в том числе коммерческой и некоммерческой сферы деятельности. При этом законодательно не оговариваются вопросы какой-либо оплаты (компенсации) труда привлеченного специалиста, что, возможно, следует признать недостатком, однако в силу ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из ст. 22 этого законодательного акта, подлежат безусловному исполнению в установленный срок и именно это обстоятельство в преломлении его через призму ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях играет важную роль в диалоге прокурора с интересующими его должностными и иными лицами.

Авторитетный исследователь в области "общего" надзора А.Х. Казарина, уделив в своей монографии [29, с. 206 - 214] рассматриваемой проблеме самостоятельный параграф 3.4 "Использование специальных познаний в прокурорском надзоре", а затем фактически дословно продублировав его содержание в диссертационном исследовании [30, с. 302 - 307], критически охарактеризовав складывающуюся правоприменительную практику, тем не менее не смогла сформулировать новые подходы к применению рассматриваемого полномочия, фактически параллельно высказывая мнения как о праве прокурора требовать выделения специалиста, так и о его же праве требования проведения проверки и ревизии, то есть о двух разных полномочиях. В качестве обращающей на себя внимание своей оригинальностью авторской позиции представляется нужным выделить тезис о том, что "к специалисту можно предъявлять требования, аналогичные требованиям современного законодательства к аудиторам, оценщикам, арбитражным управляющим" [29, с. 208], однако едва ли имеет смысл приводить по этому поводу какие-либо контрдоводы, поскольку это может привести к бессмысленным дискуссиям на тему о необходимости обязательного страхования персональной ответственности специалиста.

Таким образом, проведенный анализ различных источников как нормативного, так и литературного характера позволил установить, что предшествовавший принятому во исполнение Постановления N 2-П Закону N 27-ФЗ период применения прокурорами установленных законодателем полномочий, связанных с требованием о привлечении специалиста, который продолжался более тридцати пяти лет, фактически не нашел своего должного закрепления в специальной литературе (за исключением ряда выделенных выше источников), что особенно видно на примере современной истории, отсчет которой можно вести от времени вступления в силу Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в конце 1995 г. Данное обстоятельство обусловливает потребность в поиске новых подходов к обоснованию пределов применения прокурорами рассматриваемых полномочий, разработке методики использования специалистов в проводимой проверке с учетом внесенных в 2017 г. дополнений в ст. 21 Закона о прокуратуре, что является предметом самостоятельного исследования.

Библиография

  1. СЗ РФ. 2017. N 11. Ст. 1536.
  2. СЗ РФ. 2015. N 9. Ст. 1389.
  3. СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472 (с посл. изм.).
  4. Берензон А.Д., Гудкович Ю.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов органами вневедомственного контроля и взаимодействие прокуроров с ними при осуществлении общего надзора. М.: Юрид. лит., 1976. 232 с.
  5. Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 1977.
  6. Николаева Л.А. Общий надзор в советском государственном управлении: Учеб. пособие. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1979. 104 с.
  7. Ведомости ВС СССР. 1979. N 49. Ст. 843 (с посл. изм.).
  8. Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / Под ред. А.М. Рекункова. М.: Юрид. лит., 1984. 224 с.
  9. Парадеева С.В. Полномочия прокурора по организации взаимодействия с органами контроля за исполнением законов о труде // Компетенция прокуратуры СССР: Межвузовский сб. науч. тр. Свердловск: Свердловский юрид. ин-т, 1985. С. 40 - 41.
  10. Ведомости ВС СССР. 1981. N 32. Ст. 956.
  11. Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 737.
  12. Комментарий к Положению о военной прокуратуре / Под ред. А.Г. Горного. М.: Юрид. лит., 1986. 192 с.
  13. Борецкий А.В., Долежан В.В. Акты прокуратуры по общему надзору: Учеб. пособие. Харьков, 1983. 65 с.
  14. Григоренко В.Н. Использование помощи специалистов в работе прокурора по общему надзору: Метод. пособие. М.: ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 1988. 52 с.
  15. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. М.: Издательство Ленинградского ун-та, 1990. 136 с.
  16. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. М., 1991.
  17. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
  18. СПС "КонсультантПлюс".
  19. Ломовский В.Д. Прокурорская проверка исполнения законов: Учеб. пособие. Тверь, 1993. 76 с.
  20. Винокуров А. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. N 4.
  21. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под общ. ред. Ю.И. Скуратова. М.: Изд-во "НОРМА", 1996. 736 с.
  22. Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999.
  23. Законность. 2008. N 3.
  24. Законность. 2008. N 2.
  25. Акты прокурорского надзора / Под ред. Ю.И. Скуратова. М.: Юристъ, 1997. 280 с.

КонсультантПлюс: примечание.

Практическое пособие "Образцы документов прокурорской практики" (под общ. ред. А.Э. Буксмана, О.С. Капинус) (науч. ред. А.Ю. Винокуров) включено в информационный банк согласно публикации - Юрайт, 2014.

  1. Образцы документов прокурорской практики: Практ. пособие / Под ред. А.Э. Буксмана, О.С. Капинус; Науч. ред. А.Ю. Винокуров. В 2 т. Том 1. 2-е изд. М.: Изд-во "Юрайт", 2016. 323 с.
  2. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. 536 с.
  3. Прокурорский надзор: Учебник / В.Н. Григорьев, А.В. Победкин, В.Н. Яшин, В.Н. Калинин. М.: Эксмо, 2006. 496 с.
  4. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности): Монография. М.: Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. 280 с.
  5. Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Дис. д-ра юрид. наук: 12.00.11. М., 2009.

References (transliterated)

  1. SZ RF. 2017. N 11. St. 1536.
  2. SZ RF. 2015. N 9. St. 1389.
  3. SZ RF. 1995. N 47. St. 4472 (s posl. izm.).
  4. Berenzon A.D., Gudkovich Yu.D. Prokurorskii nadzor za ispolneniem zakonov organami vnevedomstvennogo kontrolya i vzaimodeistvie prokurorov s nimi pri osushchestvlenii obshchego nadzora. M.: Yurid. lit., 1976. 232 s.
  5. Berenzon A.D. Osnovnye napravleniya sovershenstvovaniya obshchego nadzora sovetskoi prokuratury: Dis. ... d-ra yurid. nauk: 12.00.02. M., 1977.
  6. Nikolaeva L.A. Obshchii nadzor v sovetskom gosudarstvennom upravlenii: Ucheb. posobie. L.: Izd-vo Leningradskogo universiteta, 1979. 104 s.
  7. Vedomosti VS SSSR. 1979. N 49. St. 843 (s posl. izm.).
  8. Kommentarii k Zakonu o prokurature SSSR / Pod red. A.M. Rekunkova. M.: Yurid. lit., 1984. 224 s.
  9. Paradeeva S.V. Polnomochiya prokurora po organizatsii vzaimodeistviya s organami kontrolya za ispolneniem zakonov o trude // Kompetentsiya prokuratury SSSR: Mezhvuzovskii sb. nauch. tr. Sverdlovsk: Sverdlovskii yurid. in-t, 1985. S. 40 - 41.
  10. Vedomosti VS SSSR. 1981. N 32. St. 956.
  11. Vedomosti SND SSSR i VS SSSR. 1991. N 26. St. 737.
  12. Kommentarii k Polozheniyu o voennoi prokurature / Pod red. A.G. Gornogo. M.: Yurid. lit., 1986. 192 s.
  13. Boretskii A.V., Dolezhan V.V. Akty prokuratury po obshchemu nadzoru: Ucheb. posobie. Khar'kov, 1983. 65 s.
  14. Grigorenko V.N. Ispol'zovanie pomoshchi spetsialistov v rabote prokurora po obshchemu nadzoru: Metod. posobie. M.: VNII problem ukrepleniya zakonnosti i pravoporyadka, 1988. 52 s.
  15. Daev V.G., Marshunov M.N. Osnovy teorii prokurorskogo nadzora. M.: Izdatel'stvo Leningradskogo un-ta, 1990. 136 s.
  16. Dolezhan V.V. Problemy kompetentsii prokuratury: Dis. ... d-ra yurid. nauk: 12.00.01. M., 1991.
  17. Vedomosti SND RF i VS RF. 1992. N 8. St. 366.
  18. SPS "Konsul'tantPlyus".
  19. Lomovskii V.D. Prokurorskaya proverka ispolneniya zakonov: Ucheb. posobie. Tver', 1993. 76 s.
  20. Vinokurov A. Polnomochiya prokurora po nadzoru za ispolneniem zakonov // Zakonnost'. 2006. N 4.
  21. Kommentarii k Federal'nomu zakonu "O prokurature Rossiiskoi Federatsii" / Pod obshch. red. Yu.I. Skuratova. M.: Izd-vo "NORMA", 1996. 736 s.
  22. Sbornik osnovnykh prikazov i ukazanii General'nogo prokurora Rossiiskoi Federatsii. M., 1999.
  23. Zakonnost'. 2008. N 3.
  24. Zakonnost'. 2008. N 2.
  25. Akty prokurorskogo nadzora / Pod red. Yu.I. Skuratova. M.: Yurist, 1997. 280 s.
  26. Obraztsy dokumentov prokurorskoi praktiki: Prakt. posobie / Pod red. A.E. Buksmana, O.S. Kapinus; Nauch. red. A.Yu. Vinokurov. V 2 t. Tom 1. 2-e izd. M.: Izd-vo "Yurait", 2016. 323 s.
  27. Bessarabov V.G. Prokurorskii nadzor: Uchebnik. M.: TK "Velbi"; Izd-vo "Prospekt", 2006. 536 s.
  28. Prokurorskii nadzor: Uchebnik / V.N. Grigor'ev, A.V. Pobedkin, V.N. Yashin, V.N. Kalinin. M.: Eksmo, 2006. 496 s.
  29. Kazarina A.Kh. Predmet i predely prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov (sfera predprinimatel'skoi i inoi ekonomicheskoi deyatel'nosti): Monografiya. M.: In-t povysheniya kvalifikatsii rukovod. kadrov Genprokuratury RF, 2005. 280 s.
  30. Kazarina A.Kh. Teoreticheskie i prikladnye problemy prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov ekonomicheskoi napravlennosti: Dis. ... d-ra yurid. nauk: 12.00.11. M., 2009.