Мудрый Юрист

Юридическое значение документов территориального планирования

Нарышева Наталья Германовна, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье определено юридическое значение документов территориального планирования; выявлены содержательные различия между схемами территориального планирования различного уровня и генеральными планами городских округов, поселений; проведено исследование значения функционального зонирования в механизме правового регулирования земельных отношений.

Ключевые слова: территориальное планирование, схема территориального планирования, генеральный план, функциональное зонирование, градостроительное зонирование.

Legal Significance of Territorial Planning Documents

N.G. Narysheva

Narysheva Natalya G., Assistant Professor of the Department of Environmental and Land Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU) Candidate of Legal Sciences.

The article defines the legal significance of documents of territorial planning; revealed substantial differences between the schemes of territorial planning at various levels and master plans of urban districts, settlements; studied the importance of functional zoning in the mechanism of legal regulation of land relations.

Key words: territorial planning, schemes of territorial planning, master plan, functional zoning, urban zoning.

Земля в силу своих природных свойств, являясь пространственным базисом, средством производства и компонентом природной среды, создает основу для социально-экономического развития общества. В свою очередь, целенаправленное, устойчивое движение общества не представляется возможным при отсутствии системного планирования в сфере использования и охраны земель, осуществляемого на базе универсальных подходов, применяемых на всей территории Российской Федерации. Не случайно Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <1> отнес схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к документам, утверждаемым в рамках реализации основных направлений деятельности, определенных документами стратегического планирования, которые разрабатываются в рамках целеполагания.

<1> См.: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3378.

Особенность документов территориального планирования по сравнению с иными плановыми документами заключается в том, что они не только определяют пути (средства) достижения целей и решения задач, которые стоят перед органами государственной власти и органами местного самоуправления, но и имеют определенное юридическое значение. Вместе с тем требования к содержанию этих документов, а также их юридическое значение, отраженное в Градостроительном кодексе Российской Федерации <2> (далее - Градостроительный кодекс РФ) и иных нормативных правовых актах, регулирующих территориальное планирование, характеризуются значительной степенью правовой неопределенности, что негативным образом сказывается на общей эффективности достижения поставленных целей социально-экономического развития, а также механизма реализации норм земельного и градостроительного законодательства.

<2> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Документы территориального планирования утверждаются на федеральном, региональном и местном уровнях в форме схем территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района, а также генеральных планов городского округа, городского и сельского поселений. В соответствии с п. 2 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование понимается как планирование развития территорий, в т.ч. для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Как следует из содержания ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно ст. 10 Градостроительного кодекса РФ в схеме территориального планирования Российской Федерации указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение, включая картографическое отображение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. Градостроительный кодекс РФ исчерпывающим образом определяет общее назначение объектов федерального значения: федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; оборона и безопасность государства; энергетика; высшее образование; здравоохранение.

Помимо определения местоположения планируемых объектов федерального значения схема территориального планирования Российской Федерации в виде карт должна отображать объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в т.ч. территории планируемого размещения объектов федерального значения (местоположение которых определено иными схемами территориального планирования Российской Федерации), регионального и местного значения; особые экономические зоны; особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; территории объектов культурного наследия; зоны с особыми условиями использования территорий и т.д. Следует учитывать, что схема территориального планирования Российской Федерации не является основанием для размещения указанных объектов. Фактическое или планируемое местоположение перечисленных объектов является исключительно фактором для принятия решения о размещении того или иного объекта капитального строительства. В этой части схема территориального планирования также не может рассматриваться как достаточный информационный ресурс, содержащий сведения о существующих и планируемых объектах такого рода, поскольку в схеме должны отображаться только те конкретные объекты, которые повлияли на принятие соответствующего решения о размещении.

Значение схемы территориального планирования Российской Федерации заключается в том, что она является плановым решением о размещении объекта федерального значения и в этом смысле обязательна для органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. 3 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ). Юридическое значение схемы территориального планирования заключается в том, что она является обязательным условием принятия уполномоченным органом государственной власти решения о резервировании земель и земельных участков (ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации <3> (далее - Земельный кодекс РФ)); изъятии земельных участков для государственных нужд (ст. 56.6 Земельного кодекса РФ); переводе земель и земельных участков из одной категории в другую (п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ); предоставлении земельных участков для размещения соответствующих объектов (п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ).

<3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что само по себе утверждение схемы территориального планирования не изменяет правовой режим земельных участков (понимаемый как совокупность прав и обязанностей лиц, использующих земельный участок на законных основаниях) <4>, на которых планируется размещение объектов федерального значения. Однако утверждение соответствующей схемы создает для органов государственной власти юридическую возможность принятия решений о резервировании, переводе земельных участков и т.д., что для правообладателя означает возникновение рисков изменения правового режима земельного участка. В связи с этим принятию решения о приобретении земельного участка, реализации инвестиционного проекта частными лицами должна предшествовать проверка на предмет того, не планируется ли на земельном участке размещение объекта федерального значения в соответствии со схемой территориального планирования.

<4> См.: Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1.

По своему содержанию и юридическому значению схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и муниципального района незначительно отличаются от рассмотренной выше схемы территориального планирования Российской Федерации, рассмотренной выше. Имеющиеся отличия заключаются в следующем.

Во-первых, иным образом определяется общее назначение объектов регионального и местного значения, размещение которых должно быть запланировано в документах территориального планирования. Так, в схемах территориального планирования субъекта Российской Федерации определяется местоположение планируемого размещения объектов железнодорожного, водного, воздушного транспорта, а также автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; объектов, необходимых для предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; образования; здравоохранения; физической культуры и спорта. В схеме территориального планирования муниципального района предусматривается размещение объектов следующего назначения: электро- и газоснабжение поселений; автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; объекты образования, здравоохранения, физической культуры и массового спорта; объекты, необходимые для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов.

Во-вторых, Градостроительный кодекс РФ не устанавливает исчерпывающий перечень назначения объектов регионального и местного значения: в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации и муниципального района может быть предусмотрено размещение иных объектов в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации и соответственно в связи с решением вопросов местного значения муниципального района.

В-третьих, как установлено п. 3 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения последних. Необходимо отметить, что Градостроительный кодекс РФ в целях обеспечения баланса интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований детально регулирует механизм согласования документов территориального планирования различных уровней. Приведенную выше норму следует рассматривать как правовое последствие недостижения консенсуса в рамках указанного этапа разработки документов территориального планирования. Вместе с тем анализируемое положение свидетельствует о законодательно установленном способе реализации приоритета государственных интересов Российской Федерации.

Отличительной особенностью схемы территориального планирования муниципального района является то, что в отношении межселенной территории она выполняет функции генерального плана городского и сельского поселения, а именно: устанавливает границы населенных пунктов на межселенной территории и предусматривает параметры функциональных зон в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального, регионального и местного значения (за исключением линейных объектов). Таким образом, Градостроительный кодекс РФ увязывает создание функциональных зон на межселенных территориях с размещением на них перечисленных объектов.

Анализ утвержденных схем территориального планирования муниципальных районов свидетельствует о том, что в некоторых случаях органы местного самоуправления соответствующего вида муниципальных образований осуществляют функциональное зонирование вне границ межселенных территорий. Так, например, Схема территориального планирования Истринского муниципального района Московской области, в котором отсутствуют межселенные территории, устанавливает, что на территории района выделяются следующие функциональные зоны: зона урбанизации; зона субурбанизации; зона рекреационно-парковой застройки; природная зона <5>.

<5> См.: [Электронный ресурс]. URL: http://www.raionistra.ru/Istr_raion/map/cxema/cxema.html.

Иной подход реализован при осуществлении территориального планирования Серебряно-Прудского муниципального района Московской области: схемой территориального планирования установлены зоны планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые не определяются как функциональные. В число таких зон входят зоны различных видов жилой застройки, включая зоны садоводческих объединений и дачной застройки; зоны объектов повседневного обслуживания; здравоохранения; инженерно-коммунального назначения; промышленного и производственно-логистического назначения; объекты агропромышленного комплекса <6>.

<6> См.: [Электронный ресурс]. URL: http://www.silverregion.ru/terpl/index.php.

Представляется, что данный подход основан как на расширительном понимании вопросов местного значения, так и на расширительном толковании положений градостроительного законодательства. Анализ положений Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" <7> свидетельствует о том, что к вопросам местного значения муниципального района не могут быть отнесены все виды жилой застройки, создание и эксплуатация промышленных и производственно-логистических объектов, а также объектов агропромышленного комплекса.

<7> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Как следует из ст. 19 Градостроительного кодекса РФ, в схеме территориального планирования муниципального района указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, их местоположение с отображением их на картах планируемого размещения объектов местного значения муниципального района. В связи с этим в рамках схем территориального планирования муниципальных районов должно определяться исключительно местоположение объектов местного значения без создания каких-либо зон, выходящих за пределы территории, непосредственно необходимой для создания и эксплуатации конкретного объекта местного значения.

Генеральный план городского округа, городского и сельского поселений занимает особое место в системе документов территориального планирования. Содержательная составляющая генерального плана включает в себя следующие элементы: границы населенных пунктов; сведения о видах, назначении, наименованиях, местоположении и характеристиках планируемых для размещения линейных объектов местного значения поселения, городского округа; параметры функциональных зон для размещения иных объектов местного значения; параметры иных функциональных зон. Применительно к функциональным зонам указываются также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На первый взгляд юридическое значение генеральных планов в части установления границ населенных пунктов не вызывает сомнения: в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" <8> установление или изменение границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. Как следует из приведенной нормы, в этой части генеральный план является решением об изменении правового режима земельных участков в части установления их принадлежности к землям населенных пунктов или иным категориям земель. Вместе с тем согласно подп. 7 п. 7 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ в генеральный план включается перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования. Следовательно, из буквального толкования нормы градостроительного законодательства вытекает, что генеральный план в отношении земельных участков, исключаемых из границы населенных пунктов, фиксирует лишь предполагаемую принадлежность к одной из категории земель; в каком же порядке в этом случае принимается окончательное решение о переводе, не вполне понятно. Однако обозначенная коллизия не составляет серьезных проблем в правоприменительной практике в силу невостребованности исключения земельных участков из границ населенных пунктов.

<8> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

Более актуальная правоприменительная проблема возникает при определении того, какие именно земельные участки, а также земли, не образованные в земельные участки, вошли в границу населенного пункта, т.е. тех земель и земельных участков, в отношении которых изменился правовой режим. Как указано выше, генеральный план должен содержать перечень земельных участков, включенных в границы населенного пункта. Достоверно сформировать этот перечень технически возможно лишь по результатам подготовки карты объекта землеустройства (границ населенного пункта) с представлением его в установленном порядке в орган государственного кадастрового учета, а также уточнения границ всех ранее учтенных земельных участков, вошедших в границу населенного пункта. Однако эта проблема носит не столько правовой, сколько организационный характер и не оказывает влияния на определенность юридического значения генерального плана в этой части.

Значительно большее количество вопросов возникает при попытке уяснения фактического и юридического значения функциональных зон, а также их соотношении с территориальными зонами, устанавливаемыми в рамках градостроительного зонирования территории муниципального образования. В юридической литературе неоднократно указывалось на то, что положения Градостроительного кодекса РФ не позволяют определить назначение и параметры функциональных зон <9>. Вместе с тем был высказан ряд позиций по вопросу юридической природы функциональных зон, разнообразие которых дополнительно свидетельствует о значительной степени правовой неопределенности при регулировании соответствующей группы общественных отношений.

<9> См., например: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009; Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: Монография. М.: НОРМА; Инфра-М, 2014.

Так, по мнению Г.Л. Земляковой, из норм ч. 2 ст. 19 и ч. 4 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ можно сделать вывод о том, что функциональные зоны устанавливаются только применительно к территориям планируемого размещения объектов федерального, регионального или местного значения <10>.

<10> См.: Землякова Г.Л. Некоторые проблемы правового регулирования территориального планирования [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

Однако, как указано выше, такой однозначный вывод применим к случаям установления функциональных зон на межселенных территориях в рамках схем территориального планирования муниципального района. В ст. 23 Градостроительного кодекса РФ указано, что положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов. Представляется, приведенную норму следует толковать в том смысле, что, если в пределах той или иной функциональной зоны планируется размещение объектов федерального, регионального или местного значения, сведения об этом должны быть включены в содержание генерального плана применительно к соответствующей зоне.

В.Л. Беляев указывает на то, что предназначение территорий на федеральном и региональном уровнях территориального планирования определяется путем установления категорий земель, а на муниципальном уровне (в генеральных планах поселений) - путем установления функциональных зон <11>.

<11> См.: Беляев В.Л. Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 9, 10.

Из этого утверждения следует, что целевое назначение земель, определяемое принадлежностью к категории земель, на муниципальном уровне не действует, в то время как в конечном счете территорию Российской Федерации составляет совокупность территорий муниципальных оснований. Действительно, разработка концепции Градостроительного кодекса РФ осуществлялась в парадигме отказа от деления земель на категории по целевому назначению. Однако в системе действующего законодательства оснований для вывода об общем значении принадлежности земельного участка к категории земель и к функциональной зоне не имеется. В соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ правовой режим земель (точнее - земельных участков) определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Согласно п. 12 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Представляется, что приведенное положение градостроительного законодательства практически лишает установление функциональных зон какого-либо юридического значения.

Как указывают Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин, территориальное планирование на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных районов существенно отличается от территориального планирования городских округов и поселений. Эти различия они определяют следующим образом: государство в гораздо большей степени, чем муниципальные образования, планирует "для себя", а муниципальные образования в гораздо большей степени, чем государство, планируют "для других" - для частных лиц. В первом случае, по их мнению, функциональное зонирование не требуется, во втором - функциональное зонирование необходимо как подготовительный технологический этап для последующего осуществления градостроительного зонирования, носящего правовой характер <12>. Однако приведенный подход ставит ряд вопросов, на которые действующее законодательство не предлагает ответов.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации Э.К. Трутнева, Л.Е. Бандорина включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2010.

<12> См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2009.

Во-первых, возникает вопрос о том, должно ли распространяться функциональное зонирование на всю территорию муниципального поселения или его сфера действия должна определяться пределами территорий, в отношении которых осуществляется градостроительное зонирование. Если рассматривать функциональное зонирование как технологический подготовительный этап к градостроительному зонированию, то их сфера действия должна совпадать. Между тем опыт территориального планирования городских округов и поселений свидетельствует о том, что генеральными планами устанавливаются функциональные зоны сельскохозяйственного использования и лесного фонда <13>.

<13> См., например: Генеральный план городского поселения Черкизово Пушкинского муниципального района Московской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.adm-pushkino.ru/poselenia/cherkizovo/documentation.php.

Во-вторых, важным является установление степени обязательности соответствия границ и назначения функциональных и территориальных зон. С одной стороны, ст. 36 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что градостроительные регламенты территориальных зон (перечень видов разрешенного использования земельных участков в пределах соответствующей зоны) определяются с учетом документов территориального планирования. Использование словосочетания "с учетом" означает необязательность точного соответствия содержания градостроительного регламента не только назначению и границам функциональных зон, но и определению планируемого места размещения объектов федерального, регионального и местного значения <14>. С другой стороны, ст. 9 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что документы территориального планирования обязательны для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Если следовать логике анализируемой позиции, то функциональные зоны должны коррелировать с территориальными. Однако в данном случае возникает закономерный вопрос: зачем вообще нужны функциональные зоны? Так ли уж необходим "подготовительный технологический этап" градостроительного зонирования оформлять в виде документа, утверждение которого требует сложной процедуры согласования и организации публичных слушаний?

<14> См.: Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 102.

М.В. Бочаров, полагая, что функциональные зоны - это проект территориальных зон, указывает, что не имеет смысла вторичное подтверждение их содержания в составе правил землепользования и застройки. Он обосновывает свою позицию следующим образом. Если функциональные зоны задают направление развития, к которому можно законным образом "стремиться" двадцать лет, нужен ли такой генеральный план, который фактически можно не исполнять, бесконечно "уточняя и откладывая" его первоначальный замысел. В связи с этим он предлагает установить, что функциональные зоны - это проект территориальных зон, но для достижения заданной цели правила землепользования и застройки могут предусматривать промежуточные виды разрешенного использования, которые должны быть временными - не более 10 лет <15>.

<15> См.: Бочаров М.В. К обсуждению типовых правил землепользования и застройки // Управление развитием территории. 2012. N 2.

Представляется, что двойная система зонирования - функционального и градостроительного - избыточна. Для целей определения правового режима земельных участков достаточны существующее в настоящее время деление земель на категории по целевому назначению и зонирование территории муниципального образования (определение границ территориальных зон, их вида, а также регламента, который составлял бы правовую основу для установления конкретного вида использования земельных участков в пределах соответствующей зоны). Определение планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения в документах территориального планирования должно являться основанием для последовательного изменения правового режима земельных участков: первоначально (при необходимости) должен быть осуществлен перевод в земли той категории, которая соответствует назначению планируемого объекта, а затем изменены границы, вид территориальной зоны и ее регламент.

Дополнительным аргументом в пользу вывода об избыточности двух видов зонирования служит то обстоятельство, что границы и виды функциональных и территориальных зон соответственно в утвержденных генеральных планах и правилах землепользования и застройки практически совпадают. Кроме того, анализ практики применения норм градостроительного законодательства свидетельствует о том, что органы местного самоуправления, а также судебные органы не проводят различия между функциональными и территориальными зонами. В частности, нормы гл. 4 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающие правовое значение результатов градостроительного зонирования, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, применяются к отношениям, возникающим по поводу земельных участков, входящих в функциональную зону, определенную генеральным планом <16>.

<16> См., например: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 2 декабря 2015 г. по делу N А41-59561/2014 [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

В ситуации, когда значительная часть генеральных планов и правил землепользования и застройки утверждена, а органы местного самоуправления понесли существенные затраты на их подготовку, вносить предложения по совершенствованию законодательства достаточно сложно, поскольку системные изменения градостроительного законодательства повлекут необходимость дополнительных затрат и (или) прекращение действия ранее утвержденных документов. В связи с этим представляется необходимым предложить два варианта: один - исходящий из абстрактной модели, заложенной Градостроительным кодексом РФ, второй - основанный на реальном состоянии правоотношений в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования городских округов и поселений.

Идеальная модель основана на представлениях не только об избыточности функционального и градостроительного зонирования, но и излишнем количестве документов, в конечном счете направленных на установление правового режима земельных участков. Назначение правил землепользования и застройки заключается в определении территориальных зон и установлении градостроительных регламентов. Какие обстоятельства препятствуют тому, чтобы карту, отображающую территориальные зоны, а также градостроительные регламенты включить в состав генерального плана? Судя по всему, при подготовке и принятии Градостроительного кодекса РФ законодатель исходил из представлений об особой роли права выбора любого вида разрешенного использования земельного участка из числа предусмотренных градостроительным регламентом (п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ) в механизме правового регулирования земельных и градостроительных отношений. Однако позиция судебных органов в части реализации указанной нормы <17>, а также ряд принятых законодательных актов <18> фактически нивелировали значение этого права как основополагающего способа установления правового режима земельного участка. Следует отметить, что и при сохранении изначально заложенного значения этого права объективных препятствий к расширению содержания генерального плана и отказа от правил землепользования и застройки не усматривается.

<17> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 июня 2013 г. N 1756/13 // Вестник ВАС РФ. 2013. N 12.
<18> См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1651; Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3377.

Компромиссная модель совершенствования градостроительного законодательства в рассматриваемой сфере заключается в отказе от функционального зонирования. Как следствие, юридическое значение генерального плана сведется к определению местоположения и параметров планируемых к размещению объектов местного значения, а также к установлению границ населенных пунктов, входящих в соответствующее муниципальное образование. В целях повышения информационной обеспеченности использования и охраны земель в генеральных планах следует воспроизводить местоположение и основные параметры объектов, планируемых к размещению схемами территориального планирования всех уровней.

Литература

  1. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Дис. ... канд. юрид. наук / Л.Е. Бандорин. М., 2011. 227 с.
  2. Беляев В.Л. Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения / В.Л. Беляев // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 9. С. 14 - 29.
  3. Беляев В.Л. Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения / В.Л. Беляев // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 10. С. 29 - 41.
  4. Бочаров М.В. К обсуждению типовых правил землепользования и застройки / М.В. Бочаров // Управление развитием территории. 2012. N 2. С. 73 - 75.
  5. Землякова Г.Л. Некоторые проблемы правового регулирования территориального планирования [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 459 с.
  7. Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель / О.И. Крассов // Экологическое право. 2003. N 1. С. 20 - 25.
  8. Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: Монография / О.И. Крассов. М.: НОРМА; Инфра-М, 2014. 400 с.
  9. Трутнев Э.К. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. М.: Проспект, 2010. 744 с.