Мудрый Юрист

Физические лица как объекты прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Артеменков Владимир Константинович, старший научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В статье автор излагает свое научное понимание проблемы прокурорского надзора в отношении граждан (физических лиц), имеющей практическое значение. Приводятся примеры, когда граждане являются объектами прокурорского надзора при принятии в отношении их актов прокурорского реагирования.

Ключевые слова: гражданин (физическое лицо), прокурор, член общественной наблюдательной комиссии, объект прокурорского надзора, акт прокурорского реагирования.

Natural Persons as Objects of Prosecutorial Supervision over Implementation of Laws, Observance of Rights and Freedoms of an Individual and a Citizen

V.K. Artemenkov

Artemenkov Vladimir Konstantinovich, Senior Research Officer, Research Institute, Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

The author describes his scientific understanding of a problem of prosecutorial supervision in relation to citizens (individuals) that is of practical importance. He gives examples of citizens becoming objects of prosecutorial supervision when actions of prosecutorial respond are taken in relation to them.

Key words: citizen (individual), public prosecutor, a member of the Public Supervisory Committee, an object of prosecutorial supervision, an action of prosecutorial respond.

Вопрос об отнесении физических лиц к объектам прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (далее - прокурорский надзор) до настоящего времени дискуссионный.

С одной стороны, в доктрине прокурорской деятельности прочно закрепилась точка зрения, согласно которой граждане не являются объектами прокурорского надзора <1>. Такой вывод общепризнан и подтверждается отсутствием каких-либо указаний на этот счет в Законе о прокуратуре, тогда как в ранее действовавшем Законе СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР" "прямо указывалось, что на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагается "высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами" (ст. 1)" <2>.

<1> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный): В 2 т. / А.Ю. Винокуров. М., 2016. Том 1. С. 178.
<2> Теоретические и организационные основы прокурорской проверки: Монография / Под общ. ред. Н.В. Субановой; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016. С. 55.

В то же время в практической деятельности прокурорских работников применение актов прокурорского реагирования в отношении граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) - ежедневная реальность <3>.

<3> См., напр.: Химкинская городская прокуратура приняла меры к восстановлению нарушенных жилищных прав несовершеннолетних при использовании их родителями средств материнского капитала // http://mosoblproc.ru/news/ (дата обращения: 06.02.2017); По постановлению прокуратуры к административной ответственности привлечен предприниматель, торговавший в Павлово-Посадском районе контрафактной продукцией // http://mosoblproc.ru/news/ (дата обращения: 06.02.2017); В Луховицах по материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело о покушении на мошенничество при распоряжении средствами материнского капитала // http://mosoblproc.ru/news/ (дата обращения: 06.02.2017); По требованию прокуратуры ЗАТО г. Знаменск 32-летний житель города лишен права на управление транспортными средствами // https://www.astrprok.ru/n_8096_.html (дата обращения: 06.02.2017); Прокуратура Износковского района в судебном порядке потребовала взыскать материальный ущерб, причиненный полиции за ложные вызовы // http://prokuror-kaluga.ru/ (дата обращения: 06.02.2017) и др.

Такое положение дел привело некоторых авторов к выводу об осуществлении прокурорского надзора в отношении физических лиц.

В частности, Т. Занин считает, что "закрепив возможность принятия мер реагирования в отношении физических лиц, законодатель тем самым предоставил прокурору полномочия по осуществлению надзора за ними, поскольку выявлению этого нарушения должна предшествовать прокурорская проверка с реализацией права на получение объяснений от гражданина" <4>.

<4> Занин Т. Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора? // Законность. 2015. N 9. С. 38.

Далее автор приводит "классические" аргументы в пользу своей позиции. Именно на них опираются те, кто считает граждан (физических лиц) объектами прокурорского надзора. Рассмотрим подробнее эти аргументы.

  1. "Так, в ст. 28.4 КоАП содержится перечень статей, по которым дела может возбуждать только прокурор, и есть оговорка о том, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом либо законом субъекта РФ.

Если обратиться к перечню статей, возбуждение дел по которым возможно только прокурором, то законодатель прямо наделил прокурора правом возбуждения административного дела в отношении физического лица (ст. 5.61 КоАП - оскорбление). Диспозиция названной нормы позволяет сделать вывод, что потерпевшим по ней, как и правонарушителем (за исключением ч. 3), может быть физическое лицо" <5>.

<5> Там же. С. 38.

Это действительно так, но разве наделение законодателем прокурора административно-юрисдикционными полномочиями возбуждать дело об административном правонарушении в отношении граждан свидетельствует об их надзорном характере? Нет, поскольку граждане не являются объектами прокурорского надзора в силу п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре. Исключение из этого правила проанализируем ниже. Но прежде согласимся с И. Симоновой, считающей, что "...в рассматриваемых полномочиях органов прокуратуры речь идет не об осуществлении прокурорского надзора за гражданами, а о полномочиях прокурора, закрепленных в абз. девятом п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В данной норме содержатся указания на процессуальные полномочия прокурора, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Эта норма предполагает вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении любого из субъектов административной ответственности" <6>.

<6> Симонова И.С. О некоторых особенностях обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности за оскорбление // Административное право и процесс. 2015. N 8. С. 69 - 72.

Потому в данном случае следует говорить об иных полномочиях прокурора, не связанных с его надзорной компетенцией. Как пишет профессор А. Винокуров: "Первое предложение ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, перечисляя более 30 статей, по которым дела могут возбуждаться только прокурором, вообще не оговаривает, вследствие какой именно предшествующей прокурорской деятельности выявляются факты совершения административно наказуемых деяний" <7>.

<7> Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 52 - 56.

Более того, указание в ст. 28.4 КоАП на то, что прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении только при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, исключает использование этих полномочий в отношении граждан в силу их буквальной неподнадзорности прокурору. Аналогичной позиции придерживается А. Гальченко <8>.

<8> См.: Гальченко А. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. 2014. N 2. С. 20 - 25.
  1. Анализируя полномочие прокурора, предусмотренное п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, Т. Занин делает вывод, что "эта норма не содержит указания на то, что ответчиком должно выступать юридическое либо должностное лицо.

В ст. 45 ГПК это правомочие расширено. Прокурор вправе обратиться в суд с иском не только в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц, но и интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Яркий пример - предъявление прокурором в суд заявлений о лишении физического лица различных разрешений (на управление транспортным средством, владение оружием)" <9>.

<9> Занин Т. Указ. соч. С. 38.

Действительно, положение п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре предусматривает надзорное полномочие прокурора предъявлять в суд или арбитражный суд иск в интересах пострадавших. Однако актом прокурорского надзора иск будет только тогда, когда ответчиком по нему является лицо или орган, указанный в ст. 26 Закона о прокуратуре.

Поэтому иск (заявление), направленный прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ, ответчиком по которому выступает гражданин, в большинстве случаев является актом прокурорского реагирования, но не является актом прокурорского надзора, так как принят в рамках иных (ненадзорных) полномочий. Например, полномочий, предусмотренных п. 1 ст. 70, п. 3 ст. 73, ст. ст. 102, 142 Семейного кодекса РФ.

  1. "В п. 2 ст. 27 Закона закреплено, что при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Это полномочие реализуется, согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, путем вынесения по результатам проведенной проверки постановления о направлении материалов в орган предварительного расследования для осуществления уголовного преследования.

Указанные нормы не содержат никаких ограничений по вынесению таких постановлений в отношении физических лиц, чему предшествует прокурорская проверка в отношении последних" <10>.

<10> Занин Т. Указ. соч. С. 40.

Несомненно, прокурор - должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37).

В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК). Согласно п. 9 ст. 5 УПК досудебное производство - уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу.

Таким образом, в силу буквального толкования указанных норм постановление в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК не может быть вынесено прокурором до получения сообщения о преступлении, которым является (помимо прочих) рапорт об обнаружении преступления (п. 43 ст. 5 УПК), в том числе составленный по результатам проверки исполнения законов.

Конечно, в ходе проверки исполнения законов объектами прокурорского надзора может быть выявлено преступление, совершенное гражданином (например, обнаружится труп с явными признаками насильственной смерти), и прокурорский работник по этому факту вправе составить рапорт об обнаружении преступления, а затем вынести постановление в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК. Но ведь никто не станет считать этот акт прокурорского реагирования "общенадзорным" <11>, так как в этом случае прокурор использовал свое полномочие за рамками предмета и объекта проверки.

<11> Под "общенадзорным" актом прокурорского реагирования в настоящей статье мы понимаем акт, применяемый прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Почему же постановление, вынесенное в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК для решения вопроса об уголовном преследовании физического лица, совершившего преступление, предусмотренное ст. 157 УК (неуплата средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей), относят к "общенадзорным"? Только потому, что этот факт выявлен в ходе надзора за исполнением законов судебными приставами?

Нельзя путать причину со следствием. Причина - это предмет и круг поднадзорных объектов, а следствие - это полномочия прокурора, которые он вправе использовать в процессе осуществления прокурорского надзора в отношении этих объектов. В отношении иных объектов прокурорской деятельности прокурор применяет иные полномочия, например административно-процессуальные (ст. 28.4 КоАП), гражданско-процессуальные (ст. 45 ГПК РФ) и др. Этому предшествует прокурорская проверка, но не обязательно проверка исполнения законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

А. Кожинский считает, что "физических лиц можно рассматривать как объект надзора только при осуществлении ими предпринимательской деятельности и при наличии у них всех признаков юридического лица; таковыми являются индивидуальные предприниматели, признаки которых установлены ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации" <12>.

<12> Кожинский А.В. Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства // Право и экономика. 2016. N 5. С. 52 - 57.

В этом утверждении автор допустил смешение правовых статусов двух самостоятельных субъектов права: гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в качестве индивидуального предпринимателя (п. 1 ст. 23 ГК РФ) и организации, которая, обладая признаками, указанными в п. 1 ст. 48 ГК, является юридическим лицом. Следует иметь в виду, что никакими признаками юридического лица индивидуальный предприниматель обладать не может <13>.

<13> См., напр.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М.: Статут, 2003. С. 107 - 199.

В каких же случаях физические лица являются объектами прокурорского надзора? По нашему мнению, это происходит тогда, когда объектами надзора становятся субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре).

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (далее - ФЗ об общественном контроле), такими субъектами являются общественные наблюдательные комиссии и члены общественных наблюдательных комиссий.

Членом общественной наблюдательной комиссии может быть гражданин РФ, достигший возраста 25 лет и имеющий опыт работы в области защиты прав граждан (ч. 1 ст. 12 ФЗ об общественном контроле).

Под общественной наблюдательной комиссией понимается объединение не менее пяти и не более сорока граждан, действующих на постоянной основе в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Такое понимание основывается на комплексном толковании положений п. 1 ч. 1 ст. 5, ст. ст. 6, 7, 10, 12 ФЗ об общественном контроле.

В этом случае мы имеем дело с коллективным субъектом права (коллективным объектом прокурорского надзора), правовую природу которого формируют граждане, реализующие свое конституционное право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ).

Нарушение членом общественной наблюдательной комиссии требований уголовно-исполнительного законодательства РФ, нормативных правовых актов по вопросам исполнения наказаний, а также неисполнение законных требований администрации места принудительного содержания влекут ответственность, установленную законодательством РФ (ч. 1 ст. 24 ФЗ об общественном контроле).

В частности, за совершение указанных деяний ч. 2 ст. 19.32 КоАП установлена административная ответственность члена общественной наблюдательной комиссии как гражданина в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей. При этом возбуждение дела об административном правонарушении - исключительная компетенция прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП).

Здесь следует обратить внимание на рассогласованность между собой положений ч. 1 ст. 28.4 КоАП и п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре, который не предусматривает право прокурора выносить постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении граждан. Однако, как справедливо отмечает К. Винокуров, "процедура административного преследования может быть инициирована прокурором не только в отношении должностных лиц (перечень которых в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ значительно шире, чем в ст. 21 Закона о прокуратуре), но и граждан и юридических лиц" <14>. И такое постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении члена общественной наблюдательной комиссии (гражданина) будет актом прокурорского надзора.

<14> Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11. С. 13.

Таким образом, граждане (физические лица) являются объектами прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении полномочий члена общественной наблюдательной комиссии или когда объединены в общественную наблюдательную комиссию. В Законе о прокуратуре такие объекты надзора названы субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания.

Акты прокурорского реагирования, принятые в отношении такой категории граждан, всегда будут "общенадзорными", что следует учитывать при формировании ведомственной статистической отчетности, характеризующей работу прокурора в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Пристатейный библиографический список

  1. Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10.
  2. Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11.
  3. Гальченко А. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. 2014. N 2.
  4. Занин Т. Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора? // Законность. 2015. N 9.
  5. Кожинский А.В. Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства // Право и экономика. 2016. N 5.
  6. Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М.: Статут, 2003.
  7. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный): В 2 т. / А.Ю. Винокуров. М., 2016. Т. 1.
  8. Симонова И.С. О некоторых особенностях обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности за оскорбление // Административное право и процесс. 2015. N 8.
  9. Теоретические и организационные основы прокурорской проверки: Монография / Под общ. ред. Н.В. Субановой; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016.