Мудрый Юрист

Антимонопольное законодательство: проблемы и пробелы

С момента принятия в 1991 г. Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции) органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением антимонопольного законодательства.

При осуществлении надзора в этой сфере прокуроры взаимодействуют с антимонопольными органами, что приносит определенный успех. Нарушения антимонопольного законодательства многообразны и многочисленны, зачастую труднодоказуемы, как, например, при согласованных действиях различных субъектов монопольных отношений. Так, в 1999 г. следствие велось всего лишь по 39 уголовным делам, возбужденным по ст. 178 УК РФ - монополистические действия и ограничение конкуренции, 27 из них окончены производством.

Проведенные прокурорами в 1999 г. проверки выявили многочисленные факты нарушений антимонопольного законодательства в основных зернопроизводящих районах страны, где в нарушение Конституции РФ и федеральных законов региональными органами власти были введены различного рода ограничения и запреты на вывоз зерна и хлебопродуктов за пределы соответствующих регионов, установлены правила, незаконно ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов. В большинстве случаев мерами прокурорского реагирования эти акты отменены, однако в ряде регионов органы исполнительной власти субъектов Федерации необоснованно отклонили требования прокуроров.

Так, администрацией Воронежской области в течение июня - августа 1999 г. был издан целый ряд постановлений, которыми введены ограничения для хозяйствующих субъектов в нарушение требований ст. 8 Конституции РФ, ст. ст. 1 и 421 ГК, ст. 7 Закона о конкуренции, гарантирующих свободу экономической деятельности, поддержку конкуренции и не допускающих ограничения самостоятельности хозяйствующих субъектов.

Вопреки Федеральным законам "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", Указу Президента "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" администрацией Воронежской области определены госзаказчики по формированию областного продовольственного фонда зерна без проведения конкурсного отбора. Введена государственная регистрация договоров контрактации, что не предусмотрено федеральным законодательством.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан "Об условиях возврата товарного кредита 1999 года" установлен запрет на вывоз зерна и других видов сельхозпродукции без соответствующих разрешений.

Информация по этим фактам направлена Президенту РФ с предложением о приостановлении действия указанных актов.

В ходе проверок исполнения законодательства о финансовых основах местного самоуправления в субъектах Федерации выявлены многочисленные случаи нарушения антимонопольного законодательства, факты установления незаконных налогов, сборов и иных обязательных платежей, не предусмотренных федеральным законодательством, что нарушает ст. ст. 8 и 57 Конституции РФ. В ходе проверок также установлены факты предоставления индивидуальных налоговых льгот, что запрещено антимонопольным законодательством и Налоговым кодексом.

Принятие в декабре 1998 г. новой редакции Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", предусмотревшей в ст. 12 возможность введения субъектами Федерации специальных защитных мер в отношении поступающих в розничную продажу спиртных напитков с учетом предложений органов местного самоуправления и поставщиков, несколько обострило ситуацию на потребительском рынке алкогольной продукции из-за того, что, вводя эти защитные меры, некоторые субъекты Федерации устанавливают дополнительные платежи на единицу продукции в форме региональных идентификационных марок, знаков, которые фактически не соответствуют затратам на введение этих марок и являются дополнительными источниками доходов. Во многих регионах страны цены региональных марок на алкогольную продукцию, ввозимую из других субъектов Федерации, значительно выше (в 4 - 8 раз) цен на марки алкогольной продукции местного производства, что также является нарушением антимонопольного законодательства. В связи с этим Правительство РФ, усмотрев нарушения ст. 74 Конституции РФ, запрещающей устанавливать какие-либо ограничения свободного перемещения товаров, обратилось в Генеральную прокуратуру с просьбой об опротестовании правовых актов органов исполнительной власти, нарушающих Конституцию и антимонопольное законодательство.

Введение федеральным законодательством дополнительной региональной маркировки алкогольной продукции, с одной стороны, узаконило вводимые практически всеми регионами дополнительные ограничения оборота спиртных напитков, предназначенных для реализации в розницу, а с другой стороны, возник вопрос о том, что маркировка должна быть предусмотрена федеральным законодательством в сочетании с региональной (дополнительной) проверкой качества всей поступающей в регионы алкогольной продукции.

Поэтому возникла необходимость установления в Законах "О сертификации", "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" возможности проведения в регионах обязательной единой сертификации (проверки качества) алкогольной продукции.

7 марта 1995 г. Правительством РФ было принято Постановление "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", которым предусмотрено ценовое регулирование продукции производственно - технического назначения, товаров народного потребления и услуг, в том числе и не относящихся к сферам деятельности естественных монополий, производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, цены на которые регулируются в соответствии с федеральными законами. Это постановление действует и применяется до сих пор, что не соответствует ст. 424 ГК, предусматривающей возможность регулирования цен только в установленных законом случаях. Назрела необходимость принятия специального закона, регулирующего эти правоотношения.

Законодательство нечетко регулирует вопросы определения монопольно низких либо монопольно высоких цен. Необходимо, чтобы статистические органы совместно с антимонопольными анализировали информацию о ценообразовании как по стране в целом, так и по регионам, проводили экспертные исследования.

Если на естественные монополии есть рычаги воздействия, то хозяйствующие субъекты в других сферах систематически завышают цены независимо от экономической ситуации, получая неконтролируемые сверхприбыли, а широкий круг потребителей, чьи интересы страдают, и контролирующие ценообразование органы не в состоянии противостоять подобному положению дел. Нужен законодательный акт, регулирующий "локальные" монополии.

В связи с этим необходимо принятие федерального закона, предусматривающего механизм регулирования цен на отдельные группы товаров, продукции и услуг.

При проверке законности приказа Минтопэнерго России "Об обеспечении поставок сжиженных газов потребителям Российской Федерации для бытовых нужд", которым производителям и поставщикам сжиженного газа приказано заключить договоры на продажу газа определенному министерством покупателю, встал вопрос о внесении дополнений в ст. 4 Закона о конкуренции и ст. 2 ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", поскольку положения приказа Минтопэнерго нарушают свободу договора, устанавливают благоприятствующие условия хозяйствования только для одного субъекта и создают дискриминирующие условия для иных. Министерство не имеет право регулировать указанные вопросы, если это не предусмотрено федеральным законодательством. С другой стороны, Генеральная прокуратура понимает, что почти половина (к тому же не самая обеспеченная) населения России является потребителем сжиженного газа, который зачастую является единственным источником топлива, обеспечивающим жизнедеятельность граждан. Учитывая это, необходимо на законодательном уровне решить вопрос регулирования производства и оборота этого газа, дополнив перечень естественных монополий деятельностью в сфере производства и оборота сжиженного газа.

Статьей 7 Закона о конкуренции органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов.

На практике подобные акты принимают не только органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, но и представительные (законодательные) органы власти субъектов Федерации и должностные лица (главы администраций и руководители структурных подразделений администраций) муниципальных образований. Причем в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица муниципальных образований - понятия разные. Однако отсутствие этих субъектов в диспозиции ст. 7 Закона о конкуренции не дает возможности привлечения этих органов к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, хотя именно главами администрации муниципальных образований и представительными органами власти субъектов Федерации допускается большое количество антимонопольных нарушений. Поэтому субъектный состав ст. 7 Закона о конкуренции следует дополнить представительными (законодательными) органами власти субъектов Федерации и должностными лицами муниципальных образований (администраций).

Статьей 9 Закона о конкуренции установлен запрет на участие в предпринимательской деятельности должностных лиц органов государственной власти и государственного управления. Опять же, этой статьей не предусмотрен подобный запрет в отношении должностных лиц представительных органов местного самоуправления и администраций муниципальных образований, хотя, например, ст. 11 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" установлены ограничения участия муниципальных служащих в предпринимательской деятельности. При этом ни указанный закон, ни ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", ни КЗоТ РФ, ни КоАП РСФСР не предусматривают мер ответственности за занятие коммерческой деятельностью. Лишь ст. 157.2 КоАП РСФСР предусмотрена административная ответственность за невыполнение требований антимонопольного органа.

В связи с этим необходимо внести дополнения по субъектам в ст. 9 Закона о конкуренции и установить меры административной и дисциплинарной ответственности за участие должностных лиц государственных органов власти и управления, должностных лиц представительных органов местного самоуправления и администраций муниципальных образований в предпринимательской деятельности. Участие указанных лиц в коммерческой деятельности - случай нередкий. Однако зачастую антимонопольные органы не выявляют их либо не могут доказать факт нарушения.

До настоящего времени не разработан порядок передачи в доверительное управление на время прохождения государственной и муниципальной службы находящихся в собственности государственного и муниципального служащего акций коммерческих предприятий. Этот вопрос необходимо решить путем принятия федерального закона.

Хотелось бы отметить и несовершенство редакции п. 1 ст. 18 Закона о конкуренции, предусматривающего обязательность предварительного согласия федерального антимонопольного органа на приобретение лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором эти лица получают право распоряжаться более чем 20% указанных акций (долей). Достаточно большое количество хозяйственных обществ уже после их учреждения, едва начав работать (т.е. общество может и не являться монополистом на рынке товара и услуг), продают свои акции (доли) в силу различных факторов. Однако редакция ст. 18 разработана без учета подобных обстоятельств, что может повлечь ущемление интересов продавцов и покупателей акций (долей) в таком обществе и излишнюю волокиту.

Есть два варианта решения этой проблемы: ограничить круг субъектов, обязанных согласовывать с антимонопольными органами покупку пакетов акций предприятий, так как не каждая такая сделка приводит к ограничению конкуренции либо установлению монополии, или внести в законодательство дополнение в части предоставления в регистрирующий орган справки антимонопольного органа.

Пунктом 2 ст. 17 Закона о конкуренции предусмотрен срок в 30 дней, в течение которого антимонопольный орган должен сообщить потенциальному покупателю акций (долей) хозяйственного общества о принятом им решении по вопросу дачи разрешения на приобретение этих долей. Между тем продавцы акций (долей) могут устанавливать меньшие сроки (как это было при продаже акций ТНК, когда РФФИ установил меньший срок для подачи заявок с обязательным предоставлением согласия МАП России). Поэтому п. 2 ст. 17 этого закона необходимо дополнить, предусмотрев случаи принятия решений антимонопольным органом в сокращенный срок, предусмотренный продавцом.

По поручению Президента России Генеральная прокуратура провела проверку передачи товарных знаков на известную российскую алкогольную продукцию - водки различных сортов. В ходе проверки встал вопрос о незаконном закреплении прав на товарные знаки, вошедшие во всеобщее употребление, за отдельным монополистом. В связи с этим возникает необходимость во внесении дополнений в ст. 10 Закона "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров", ст. 6 которого абсолютно не допускается регистрация товарных знаков, вошедших во всеобщее употребление как обозначения товаров определенного вида, а также являющихся общепринятыми символами и терминами. Следует предусмотреть, что экспертиза заявки осуществляется не только Патентным ведомством, но и МАП России для исключения возможности монопольного владения товарными знаками.

Проблема законности использования общеизвестных товарных знаков возникла в результате отсутствия правового регулирования этого вопроса. Многие российские товарные знаки были разработаны и применялись государственными предприятиями при маркировке продукции в период существования СССР. Основная их часть не была зарегистрирована в качестве товарного знака и использовалась большим числом государственных предприятий в качестве обозначения товаров, к тому же ни у кого из производителей не было исключительных прав владельца товарных знаков. В ходе экономических преобразований страны приватизация (акционирование) большинства государственных предприятий осуществлялась на основе правовой базы, не предусматривающей оценки и возмездного порядка передачи интеллектуальной собственности (в том числе товарных знаков) государства частному предприятию. В итоге сложилась ситуация, когда товарные знаки, завоевавшие в период существования СССР высокую репутацию на рынке, стали, по существу, собственностью коммерческих структур. Такое положение наблюдается не только в сфере производства и оборота алкогольной продукции, но и во всех остальных отраслях народного хозяйства.

Разрешение обозначенной проблемы возможно путем внесения изменений и дополнений в ряд нормативных актов. Необходимо дополнить Закон "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" нормой, устанавливающей возможность преобразования в знаки соответствия товарных знаков, которые в течение длительного времени (до 1992 г.) использовались многими государственными предприятиями и включались в соответствующие ГОСТы или ТУ. Порядок преобразования может быть определен подзаконным актом, который будет иметь распространение на законодательство не только о товарных знаках, но и о сертификации продукции.

Следует также дополнить Закон "О сертификации продукции и услуг" статьей, устанавливающей возможность преобразования товарных знаков в знаки соответствия, т.е. знаки, подтверждающие соответствие маркированной ими продукции определенным требованиям. При этом диспозиция статьи должна содержать указание о многолетнем использовании знаков в ГОСТах и учитывать то обстоятельство, что продукция, которая ими маркировалась, производилась государственными предприятиями. В названном Законе необходимо определить орган, который вправе будет признавать товарные знаки знаками соответствия и выдавать предприятиям - изготовителям право на пользование ими. Такая работа согласно ст. 11 Закона может быть возложена на специализированный орган сертификации (Госстандарт).

Введение этих норм не повлечет негативных последствий и не нанесет урон международному престижу страны. В соответствии с международными договорами, участницей которых является Россия, и прежде всего Парижской конвенции по охране промышленной собственности, страны - участницы принимают на себя обязательства по правовой охране общеизвестных знаков на своих территориях. При этом Конвенция не устанавливает временных ограничений в предъявлении владельцем общеизвестного товарного знака требования о признании актами недобросовестной конкуренции действий по использованию знака. Кроме того, товарные знаки, зарегистрированные в Российском агентстве по патентам и товарным знакам, действуют только на территории РФ и не являются международными.