Мудрый Юрист

Дефекты законодательства о местном самоуправлении и возникающие отсюда сложности правоприменения

Лютцер Виктор Леонидович, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье проводится анализ состояния российского муниципального законодательства, рассматриваются дефекты законодательства о местном самоуправлении и возникающие отсюда сложности правоприменения.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, местное самоуправление, муниципальное право, муниципальное законодательство, публичная власть, муниципальные выборы, избирательное право, глава местной администрации, органы местного самоуправления.

Defects of Legislation on Local Self-Government and Arising Law Enforcement Difficulties

V.L. Lyutzer

Lyutzer Viktor L., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), Candidate of Legal Sciences.

The article analyzes the state of the Russian municipal legislation, reviews the defects of the legislation on local self-government and the arising law enforcement difficulties.

Key words: the Constitution of the Russian Federation, federal laws, local self-government, municipal law, municipal legislation, public authority, municipal elections, election law, head of local administration, local self-government bodies.

Целесообразно поговорить о некоторых положениях законодательства, которые в силу своей туманности, дефектности, неточности и неясности могут быть обозначены как юридические загадки.

Первая в порядке перечисления, а может быть, и по степени важности с точки зрения социальной и правовой значимости, весьма тяготеющая к дефекту правовая загадка Федерального закона N 131-ФЗ таится в ч. 2 ст. 43, в которой записано, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Декларация, без сомнения, красивая. Хотя упоминание о прямом действии и действии в пространстве названных муниципальных правовых актов не отличает их от других правовых актов муниципального уровня. Наделение актов референдума как продукта волеизъявления населения - главного субъекта муниципальных отношений - высшей юридической силой тоже вроде бы прекрасно. Но потенциальная проблема скрыта в последующем применении этих актов. Дело в том, что устав муниципального образования по Федеральному закону N 131-ФЗ принимается представительным органом муниципального образования. В муниципальных образованиях, где представительные органы не избираются, это полномочие реализует сход жителей. На сходе же могут приниматься и другие, помимо устава, муниципальные правовые акты, и проходить это может как по процедуре референдума, так и в другом порядке. В любом случае в отдаленной или обозримой перспективе маячит вопрос: что делать, если муниципальный правовой акт, принятый на референдуме, будет противоречить уставу муниципального образования, и наоборот, при условии, что и тот и другой документ не противоречат правовым актам более высокой юридической силы? В чью пользу суд будет выносить решения? В пользу народа - источника власти или в пользу его слуг, которыми вроде бы признаются депутаты - народные избранники? И как вообще вписывается в каноны теории права положение, когда на одной территории пребывают два акта высшей юридической силы, принятые разными субъектами правотворчества? Да и с точки зрения русского языка не совсем понятно присутствие в одной системе двух и более однопорядковых явлений, представленных в высшей превосходной степени.

Весьма уязвимой в этой связи представляется позиция автора комментария к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который считает, что данное законоположение не позволяет соотнести между собой по юридической силе устав муниципального образования, принятый представительным органом, и правовые акты, принятые непосредственно населением. Приоритет муниципальных правовых актов, принятых на местном референдуме, по отношению к уставу, принятому представительным органом, вытекает из Закона N 67-ФЗ. Его ст. 12 устанавливает закрытый перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум, и запрещает принимать решения, противоречащие законодательству Российской Федерации и субъектов РФ. Но названный "Закон не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования. Правовой акт, принятый на местном референдуме, действует непосредственно и не нуждается в утверждении органами местного самоуправления. Поэтому даже до того, как представительный орган приведет устав муниципального образования в соответствие с этим актом, нормы устава муниципального образования, противоречащие его положениям, не могут применяться" <1>.

<1> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА, 2015. С. 375.

Если следовать мысли автора этого комментария, вырисовывается следующая логическая цепочка. Если на местный референдум выносится проект муниципального правового акта, который не соответствует уставу, принятие этого акта автоматически влечет внесение изменений в устав муниципального образования. А между тем принятие устава и внесение изменений в него согласно ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ - исключительная компетенция представительного органа муниципального образования. Следовательно, проект подобного муниципального правового акта вообще не может быть вынесен на местный референдум и будет отклонен в стадии принятия решения о назначении референдума.

Более пикантная ситуация намечается в случае, если представительный орган внесет в устав изменение, которое будет противоречить действующему акту, принятому на референдуме. Что делать в этом случае? Как выходить из патовой ситуации? Выход видится в наделении высшей юридической силой на местном уровне только устава муниципального образования. Как вариант, дополнительно можно запретить в ФЗ N 67-ФЗ выносить на местный референдум вопросы, противоречащие уставу муниципального образования. В любом случае из текста ч. 2 ст. 43 ФЗ N 131-ФЗ необходимо убрать излишний популизм и демагогию. Тем более что они осложняют применение федерального законодательства.

В ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ законодатели предлагают правоприменителю решить еще одну загадку: в каких случаях представительный орган не создается, в каких случаях он может создаваться, а может не создаваться, в каких случаях представительный орган создается в обязательном порядке? В Законе это представлено следующим образом: "Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселений с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. В случае если в поселении, предусмотренном частью 3 настоящей статьи, численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, избирается представительный орган поселения".

На первый взгляд вроде бы все понятно - присутствует три варианта поведения. До 100 жителей представительный орган не избирается, от 100 до 300 - по усмотрению жителей может избираться, а может не избираться. Если более 300 жителей - представительный орган избирается в обязательном порядке. При повторном же прочтении текста Закона возникают вопросы, связанные со статусом жителей муниципального образования. В первом и третьем случаях речь идет о жителях, обладающих избирательным правом, т.е. лицах, отвечающих требованиям избирательного законодательства. Во втором случае говорится просто обо всех жителях, включая малолетних и недееспособных, иностранцев и прочих лиц, не вписывающихся в нормы избирательного права. С формально-юридической позиции это надо рассматривать именно так. По логике же текста Закона вроде бы во всех этих трех случаях предполагается общий подход к категории "жители-избиратели". К такому выводу подталкивает и ч. 1 ст. 25 ФЗ N 131-ФЗ, в которой все-таки говорится о жителях, обладающих избирательным правом. А вот чем руководствовались авторы действующей редакции ст. 35 при ее подготовке, остается только гадать. Если они хотели сэкономить на тексте документа и тем самым нарушили правила юридической техники, это плохо. Но еще хуже, если имеет место элементарная небрежность при отсутствии правовой культуры и профессионализма.

Следует также отметить непростую юридическую судьбу рассматриваемой нормы. В предыдущей редакции этой статьи представительный орган не формировался только в том случае, если избирателей поселения было не более 100 человек. Надо полагать, что усложнение текста нормы было продиктовано требованиями правоприменительной практики. Но чем руководствовались законодатели, когда сочли необходимым в 2009 году первоначальный текст Закона "менее 100 человек" изменить на "не более 100 человек"? По сути, разница может составлять одну единицу. Является ли это необходимостью для внесения целого изменения в Федеральный закон, оптимизирует ли это общественные отношения? Вряд ли. А вот рейтинг инициаторов данной новеллы, несомненно, повысился. И так будет до тех пор, пока критерий уровня работы депутатов - не качество законов, а их количество.

Между тем в российском муниципальном законодательстве всегда было и ныне присутствует много более актуальных проблем, требующих неотложного и более оперативного решения. Некоторые из них вообще не имеют права на существование и не подлежат какому-либо объяснению и тем более оправданию и наводят на мысль, что левая рука законодателя не ведает, что творит правая. Как можно, к примеру, объяснить поведение федерального законодателя применительно к такой ситуации. В ч. 4 ст. 22 ФЗ N 131-ФЗ на протяжении без малого двух лет (с 6 октября 2003 г. по 21 июля 2005 г.) присутствовала норма о том, что количество подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума не может быть менее 5% от числа участников референдума. А в ч. 16 ст. 35 ФЗ N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уже с 12 июня 2002 г. была норма, устанавливающая в этой ситуации количество подписей не более 5%. Вопрос к законодателю от имени всех правоприменителей России - что делать в реальной действительности, чтобы не нарушить оба Закона, не попасть в поле зрения районного прокурора и не навлечь его гнев? Единственно правильный в данной ситуации ответ - надо собрать ровно 5% подписей. Не абсурд ли?

В той же ст. 22 ФЗ N 131-ФЗ, в ее части второй, более десяти лет "висела" норма: "Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования". Опять же вопрос к законотворцам: что в этой ситуации означает диспозитив "может проводиться"? Референдум может проводиться на всей территории муниципального образования или на его части? Местный референдум вообще может проводиться, а может не проводиться? Или что-то еще? И только в июне 2014 г. законодатели внесли поправку: "Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования".

Как минимум недоумение вызывает содержание абз. 2 ч. 1 ст. 26 ФЗ N 131-ФЗ ("Правотворческая инициатива"). Определяя вроде бы численные пределы инициативной группы, в Законе записали: "Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом". Может ли эта норма быть реализована на практике? Возьмем, к примеру, средней величины российский город, в котором живут 100 тысяч избирателей. 3% от 100 тысяч составляет 3 тысячи человек. Наверное, всем участникам общественных отношений, за исключением авторов анализируемой нормы, из ст. 26 понятно, что инициативная группа численностью в 3 тысячи (равно как в 1 или 2 тысячи) не может выступать в качестве сколько-нибудь эффективного организационно-правового подразделения. Рабочая инициативная группа может включать десяток-другой социально активных жителей, не больше. То, что в ст. 26 обозначено как инициативная группа, подразумевает под собой количество подписей жителей в поддержку правотворческой инициативы. По сути это то же самое, что применительно к уже рассмотренному местному референдуму представлено пятью процентами.

Кроме того, в этой норме серьезные сомнения вызывает формально-логическая корректность применения русского языка. Если верить классическому словарю, "минимум (от лат. minimum - наименьшее) - наим. количество, наим. величина; противоположное - максимум" <2>. Минимум - это количественный порог, ограничение по нижнему пределу, то, что не может быть менее того, что определено. Минимальный размер оплаты труда 10 тысяч означает, что при полном рабочем времени зарплата не может быть меньше 10 тысяч рублей. Минимум 3 месяца - срок лишения свободы по УК РФ, который не может быть меньше 3 месяцев. Записали бы в Законе: "Численность инициативной группы не может быть менее 7 человек", и было бы понятно. А вот словесная конструкция "минимум не может превышать...", пожалуй, несет в себе смысла еще меньше, чем фразы "наиболее маленький" или "менее большой".

<2> Советский энциклопедический словарь. 4-е изд., испр. и доп. М.: Советская энциклопедия, 1989. С. 818.

В ч. 1 ст. 2 ФЗ N 131-ФЗ представлена странная характеристика фантомной единицы в системе российского местного самоуправления: "Член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования)". Такая дефиниция имела право на существование до 7 февраля 2011 г., т.е. в ту пору, когда по ФЗ N 131-ФЗ допускались варианты в формировании контрольно-счетного органа муниципального образования. Тогда аудиторов контрольно-счетного органа можно было выбирать как населением непосредственно, так и представительным органом муниципального образования. С принятием ФЗ N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" этот вариант устранили. Теперь это стало исключительным полномочием представительного органа муниципального образования. Отныне в федеральном законодательстве, помимо представительных органов, нет органов, которые формируются на муниципальных выборах. В актах субъектов РФ, равно как и в муниципальных правовых актах, таковые также не встречались.

Некоторые положения ФЗ N 131-ФЗ вступают в противоречие с Конституцией РФ и другими законами без всяких к тому вынуждающих причин или обстоятельств. Ну зачем, спрашивается, надо было ставить в структуре ст. 4 ФЗ N 131-ФЗ Конституцию на третий план. Статья 4 называется "Правовая основа местного самоуправления" и сформулирована таким образом: "1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы..." и так дальше по нисходящей до муниципальных правовых актов. В этом перечне Конституция России почему-то оказалась на третьем месте после неизвестно кем признанных принципов и норм международного права и международных договоров России. Зачем понадобилось федеральному законодателю усугублять и без того не совсем удачно и некорректно сформулированную ч. 4 ст. 15 Конституции. Но в ст. 15 Конституции можно обратиться к ч. 1: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации".

На поверхностный и непритязательный взгляд в этих противоречиях и путанице вроде ничего особо плохого нет. Наверное, именно такими соображениями руководствовались авторы подобного рода норм. А что делать преподавателю юридического факультета, когда студентка на экзамене по муниципальному праву отстаивает первичность и приоритет международных документов по отношению к Конституции, отчасти формально справедливо ссылаясь в этом случае на ст. 4 ФЗ N 131-ФЗ? Такая работа законодателей, включая депутатов и всю армию чиновников разного ранга в этой сфере, очень плохо влияет на неокрепший мозг и слабое правосознание нынешних студентов, будущих юристов - законодателей и правоприменителей.

Возвращаясь к вопросу о качестве российского законодательства, согласимся с тезисом: "Можно сказать: гуманно оставляя в стороне физические недостатки творцов законов, очень хотелось бы надеяться на то, что они не имеют недостатков психических, а также умственных, а все упирается в проблемы подготовленности. И здесь, конечно, наука конституционного (и муниципального. - В.Л.) права может выполнить прогрессивную миссию - помочь в повышении качества законодательного процесса, в его обеспечении. Тогда будет гораздо меньше оснований говорить о дефектах в конституционном праве и путях их устранения" <3>. Все это в полной мере относится и к муниципальному праву и законодательству.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С.А. Авакьяна "Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения" включена в информационный банк согласно публикации - "Конституционное и муниципальное право", 2007, N 8.

<3> Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы межд. науч. конф. Москва, 28 - 31 марта 2007 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 36.

Очередная загадка местного самоуправления связана с его территориальной организацией. В ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации сказано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (выделено мной. - В.Л.) с учетом исторических и иных местных традиций. С городскими и сельскими поселениями вроде бы все ясно. Но вот применительно к другим территориям, где могло бы осуществляться местное самоуправление, приходится крепко задуматься, что бы это значило: населенные пункты, которые не относятся ни к селу, ни к городу? С благой целью хоть как-то приблизить к здравому смыслу позицию создателей указанной статьи Конституции автору этих строк пришлось изучить несколько десятков законов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с территориальным устройством в Российской Федерации.

Даже при значительном многообразии подходов и критериев наименований и видов населенных пунктов, при отсутствии так необходимых основ федерального законодательства в этой сфере все они категорично и однозначно делятся на городские и сельские населенные пункты. Чтобы избежать упреков в голословности, приведу несколько примеров из законодательства субъектов Российской Федерации.

Так, в ст. 3 Закона Московской области от 31.01.2013 N 11/2013-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области" населенный пункт определяется как часть территории, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей, имеющая сосредоточенную застройку в пределах границы, установленной в соответствии с законодательством Российской Федерации. Городской населенный пункт характеризуется как административно-территориальная или территориальная единица, являющаяся промышленным, экономическим и социальным центром, имеющая преимущественно среднюю и многоэтажную жилую застройку, а также численность населения, соответствующую требованиям Закона. К городским населенным пунктам относятся города областного подчинения, города районного подчинения, поселок городского типа областного подчинения (рабочий или дачный), поселок городского типа районного подчинения (рабочий или дачный). К сельским поселениям в Московской области относятся село, поселок, деревня, хутор, слободка, местечко. К сельскому населенному пункту относятся территориальные единицы, не соответствующие совокупности признаков, установленных для городского населенного пункта, т.е. им присуща малоэтажная застройка и сельскохозяйственное производство. И хотя законодатели субъектов Российской Федерации по-разному подходят к характеристике категории городских и сельских населенных пунктов, иных, кроме городских и сельских населенных пунктов, не предвидится.

Согласно ст. 17 Закона Архангельской области от 23.09.2009 N 65-5-03 "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" (ред. от 01.07.2016) населенный пункт - часть территории Архангельской области, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной границы и служащая местом постоянного или преимущественного проживания людей. Согласно указанному Закону населенные пункты в Архангельской области делятся на городские и сельские. Городской населенный пункт - населенный пункт, который исходя из численности его населения отнесен к категории городов или поселков городского типа (рабочих поселков). Сельский населенный пункт - населенный пункт с численностью населения менее трех тысяч человек, который не отнесен ни к одной из категорий городских населенных пунктов.

К городским населенным пунктам относятся города и поселки городского типа (рабочие поселки). К категории городов могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения не менее 12 тысяч человек, большинство жителей которых осуществляет трудовую деятельность в сфере промышленности, торговли, науки, управления, финансов и в других отраслях. К категории поселков городского типа (рабочих поселков) могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения не менее трех тысяч человек, трудоспособное население которых преимущественно занято в промышленности, торговле, науке, управлении, в сфере финансов и в других отраслях, имеющие развитую социально-бытовую коммунальную инфраструктуру. В отдельных случаях к рабочим поселкам Закон позволяет отнести населенные пункты с численностью менее 3 тысяч человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения.

К сельским населенным пунктам относятся поселки сельского типа, села, деревни, железнодорожные станции, хутора, железнодорожные разъезды. Включение сельских населенных пунктов в качестве подчиненной территории в состав городов областного значения, городов районного значения или поселков городского типа (рабочих поселков) с подчиненной территорией не влечет утраты ими статуса сельских населенных пунктов. Жилые объекты, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения (железнодорожные будки, метеорологические станции, полярные станции, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.д.), а также одиночные дома не являются самостоятельными населенными пунктами, входят в состав населенных пунктов, с которыми они связаны в административно-территориальном отношении.

Согласно ст. 4 Закона Самарской области от 26.12.2003 N 131 "О населенных пунктах на территории Самарской области" (ред. от 04.05.2012) населенные пункты на территории Самарской области подразделяются на городские населенные пункты и сельские населенные пункты. К городским населенным пунктам относятся город областного значения, город районного значения, поселок городского типа. К сельским населенным пунктам относятся поселок, село, деревня, хутор, железнодорожная станция, железнодорожный разъезд, железнодорожная казарма, железнодорожная будка, кордон, аул, кошара.

В соответствии с Законом Республики Дагестан от 10.04.2002 N 16 "Об административно-территориальном устройстве Республики Дагестан" (ред. от 30.12.2013) населенные пункты, находящиеся на территории Республики Дагестан, делятся на городские и сельские.

Городской населенный пункт - населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в промышленности, торговле, науке, управлении, сфере культуры, финансов и услуг. К городским населенным пунктам относятся города, поселки городского типа. К категории городов относятся населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. человек. В отдельных случаях к категории городов могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения менее 50 тыс. человек, имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

К категории поселков городского типа относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, строительные организации, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и другие важные экономические объекты, а также объекты социально-культурного назначения, с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют, как правило, не менее 85%. В отдельных случаях к категории поселков городского типа могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 3 тыс. человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

Сельский населенный пункт - населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в сельском хозяйстве и связанных с ним отраслях, а также не отнесенный к категории городских населенных пунктов.

Согласно ст. 8 Закона Республики Саха (Якутия) от 06.07.1995 N 41 "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)" населенные пункты подразделяются на городские и сельские в зависимости от сферы преимущественной занятости населения. Городским признается населенный пункт, большинство населения которого занято не в сельскохозяйственных сферах производственной деятельности. Сельским признается населенный пункт, большинство населения которого занято в сельскохозяйственной сфере производственной деятельности. Жилые объекты, имеющие временное значение или являющиеся объектами служебного и производственного назначения в системе какой-либо отрасли хозяйства (железнодорожные будки, метеостанции, сайылыки, полевые станы, дома лесников, бакенщиков и другие жилые строения, связанные с обслуживанием транспорта, охраной путей сообщения и тому подобным), а также одиночные дома входят в состав населенных пунктов на территории соответствующей административно-территориальной единицы, с которыми они связаны в административном либо территориальном отношении.

Категория "иные населенные пункты" присутствует в Законе Чукотского автономного округа от 30.06.1998 N 33-03 "Об административно-территориальном устройстве Чукотского автономного округа" (в ред. от 09.06.2012). В ст. 14 указанного Закона говорится, что населенные пункты, имеющие временное значение и непостоянный состав населения или являющиеся объектами служебного назначения какой-либо отрасли хозяйства, а также одиночные дома не составляют самостоятельные населенные пункты и числятся за теми административно-территориальными образованиями, в границах которых они находятся либо с которыми они связаны в административном отношении. Кроме того, к иным населенным пунктам по указанному Закону относятся поселки городского типа, находящиеся в стадии ликвидации.

В свое время применительно к ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и действовавшему тогда ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", когда еще не было разделения поселений на муниципальные образования и населенные пункты, а в муниципально-правовом лексиконе отсутствовала странная и непривычная категория "межселенные территории", В.И. Васильев предлагал на удаленных замкнутых территориях, где отсутствует должная экономическая база, особый способ управления. В частности, для военного полигона Новая Земля он считал наиболее целесообразным такой вариант, чтобы интересы жителей Новой Земли представлял орган государственной власти, в данном случае Архангельской области, как наиболее связанной с этим регионом <4>.

<4> См.: Васильев В.И. Муниципальная география // Российская Федерация сегодня. 1999. N 6.

Однако такое положение не вписывается в действующее законодательство о местном самоуправлении. Архангельский же законодатель решил вопрос следующим образом. С позиции административно-территориального деления Новая Земля - это район в составе Архангельской области, а по Закону Архангельской области от 23.09.2004 N 258-внеоч.-03 "О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области" (ред. от 25.03.2016) Новая Земля является городским округом, в границы которого входят территории поселков Белушья Губа, Рогачево и Северный.

Еще одно загадочное явление привнесено в ФЗ N 131-ФЗ Законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ. Теперь в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" появилась ч. 4 ст. 13.1. Она сформулирована следующим образом: "В случае, если в поселении отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принять решение об изменении административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит упразднение всех населенных пунктов, входящих в состав населения, с последующим упразднением поселения. Упразднение поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации".

На первый взгляд ничего оригинального и сверхнового в этой норме нет. И в советском строительстве, и в местном самоуправлении известны выражения из области "бесперспективный населенный пункт", "вымирающая деревня", "деградирующий поселок" и т.п. явления, когда из-за отсутствия элементарных условий существования люди уезжают поближе к объектам цивилизации - дорогам, домам культуры, магазинам, школам и т.д. Но вопрос-то в другом. Почему Закон говорит не обо всем населении, а только о жителях, обладающих избирательным правом? Куда же подевались избиратели? Почему остались только люди, не обладающие избирательным правом? Если согласно Конституции по общему правилу у нас не обладают избирательным правом иностранцы, лица моложе 18 лет, лица, не проживающие постоянно в данной местности, находящиеся в местах лишения свободы, признанные судом недееспособными, то напрашиваются несуразные мысли применительно к такому населенному пункту. Либо это некое гетто для компактного проживания иностранцев, либо подразделение Федеральной службы исполнения наказаний, либо крупный лечебно-психиатрический комплекс. Опять же, такого рода населенные территории не могут быть муниципальными образованиями. Это, скорее всего, будут государственные учреждения определенного профиля.

На конференции, посвященной 150-летию земской реформы в России, один из ее участников - депутат представительного органа сельского поселения из Мурманской области пытался объяснить ситуацию с отсутствием жителей-избирателей в одном из поселений. Речь шла о населенном пункте Килпъявр в Кольском районе Мурманской области. Из 300 жителей этого поселка 200 человек являются военнослужащими и зарегистрированы в Североморске. Остальные жители зарегистрированы в средней полосе Российской Федерации, в силу чего также не обладают активным избирательным правом <5>. Однако из выступления непонятно, каков статус этого населенного пункта. Является ли он муниципальным образованием, либо это межселенная территория? Если же это войсковая часть (военный городок), то это, наверное, учреждение Министерства обороны РФ. И все-таки пассивное избирательное право у этих жителей есть независимо от места регистрации в России. Закон же говорит об отсутствии избирательных прав в комплексе.

<5> См.: К 150-летию судебной реформы в России: законодательная политика по совершенствованию судебной системы - история и современность // Материалы научно-практической конференции 25 - 26 сентября 2014 г. М.: Издание Государственной Думы, 2015. С. 254.

Еще одна проблема с упразднением населенных пунктов заключается в нестыковке Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с законодательством субъектов Российской Федерации в данной сфере, которое отсутствие избирателей, как и жителей вообще, не считает достаточным основанием для упразднения населенного пункта. Так, в ст. 28 Закона Архангельской области от 23.09.2009 "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" сказано, что упразднение городского или сельского населенного пункта осуществляется в случае отсутствия граждан, зарегистрированных по месту пребывания или жительства на территории этого населенного пункта, жилых помещений и земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам для жилищного строительства или для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Необходимо также отметить, что федеральный законодатель, помимо того, что внес в ФЗ N 131-ФЗ какую-то непонятную, лишенную смысла норму, вдобавок неправомерно вторгся в компетенцию субъектов Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения (п. "л" ч. 2 ст. 5). Эта норма также соответствует ст. 73 Конституции РФ.

Еще одна загадка таится в ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ. В ней речь идет об основаниях и порядке осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Одно из таких оснований в п. 1 ч. 1 ст. 75 обозначено таким образом: "Если в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом". В ч. 2 ст. 75 говорится, что в этих случаях решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления (выделено мной. - В.Л.) или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей от установленного числа депутатов. В этой загадке несколько вопросов. Первый вопрос: что же такое может случиться в результате стихийного бедствия или, скажем, техногенной катастрофы или эпидемии, что именно представительный орган и муниципальная администрация исчезли с лица Земли, а территория и жители муниципального образования присутствуют и функционируют? Второй вопрос: как руководитель субъекта Российской Федерации может издать указ о временном исполнении органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий местного самоуправления на основании решения представительного органа муниципального образования? Он ведь согласно ч. 1 отсутствует или не может быть сформирован. И третий вопрос: почему п. 1 ч. 1 ст. 75 оказался в главе 10 Федерального закона N 131-ФЗ, которая называется "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью"? Ведь смысл временного осуществления государственной властью отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введения временной финансовой администрации, заключается в организационной, кадровой и экономической реанимации муниципального образования, восстановлении платежеспособности и других подобных действиях, не всегда связанных с ответственностью.

Следует отметить, что применительно к рассматриваемой норме есть комментарий, в котором приводится случай из практики города Владикавказа, когда в 2008 г. в результате убийства мэра и сложения полномочий 15 депутатов Городского собрания представителей было на несколько месяцев введено временное государственное управление. Однако этот пример не очень вписывается в смысл п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ. В приведенном случае отсутствуют катастрофы, стихийные бедствия и другие чрезвычайные ситуации. А признание неправомочности состава представительного органа в связи со сложением депутатами своих полномочий ничего неординарного собой не представляет. Справедливости ради необходимо отметить, что автор комментария признает, что данная часть статьи необоснованно находится в главе об ответственности, поскольку не связана с результатами деятельности органов местного самоуправления <6>.

<6> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА, 2015. С. 582.

Особого внимания требует рассмотрение категории "ограниченная дееспособность", поскольку статус ограниченной дееспособности гражданина является препятствием для занятия выборных должностей в муниципальной иерархии, равно как и должностей муниципальной службы. Но в этой категории присутствует два момента сомнительного свойства как с точки зрения социальной справедливости, так и с позиции логики законодательства и практики его применения.

Согласно ч. 1 ст. 30 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин может быть ограничен судом в дееспособности при наличии двух условий. Первое из них - пристрастие к азартным играм, злоупотребление спиртными напитками или наркотическими средствами. Второе условие - постановка в результате такого поведения своей семьи в тяжелое материальное положение. Следовательно, если человек крепко зависит от названных пороков, т.е. является игроманом, наркоманом и алкоголиком, но эти социальные факторы не отражаются на материальном и в целом экономическом благополучии его семьи, то статус ограниченно дееспособного ему не грозит. Более того, если человек одинок, у него нет семьи, он вообще не может подпасть под действие нормы ст. 30 Гражданского кодекса.

Второй момент имеет более выраженное отношение к муниципально-правовой материи. Проблема в том, что лица, ограниченные в гражданской дееспособности, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и в соответствии с текущим законодательством Российской Федерации, обладают в полном объеме избирательными правами, как активными, так и пассивными. Следовательно, лицо может баллотироваться, в нашем случае, к примеру, на должность главы муниципального образования, успешно пройти все стадии избирательного процесса и по результатам подсчета голосов будет объявлено соответствующей окружной избирательной комиссией избранным главой муниципального образования. Далее он получает удостоверение главы муниципального образования, приносит присягу и... Что дальше?! В соответствии с ч. 6 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ его полномочия прекращаются досрочно, впрочем еще не начавшись. Абсурд ситуации очевиден, а что делать? Самый простой и очевидный способ решения вопроса - надо лишать пассивного избирательного права всех граждан, признанных ограниченно дееспособными. Только опять беда - это породит еще одно противоречие Конституции Российской Федерации.

Еще одна загадка ФЗ N 131-ФЗ присутствует в ч. 2 ст. 39. Согласно этой норме избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Аналогичная формулировка содержится в ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, где говорится: "Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления". Разница в словесных конструкциях не особо отличает одну норму от другой и не изменяет сути норм двух законов. Но даже человеку, не обладающему глубокими познаниями в избирательном праве, равно как и в муниципальном праве, придется задуматься: как такое может быть - муниципальный орган и вдруг не входит в структуру органов местного самоуправления? Для более осведомленного в муниципальном праве субъекта общественных отношений этот вопрос следует решать более предметно и глубоко.

Алгоритм анализа проблемы видится таким образом. Во-первых, избирательная комиссия муниципального образования хотя по ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ не является обязательным подразделением в системе органов муниципального образования, ее наличие абсолютно необходимо. Применительно к периодичным, обязательным и регулярным муниципальным выборам это более чем очевидно. Но в этом не единственное назначение избирательной комиссии муниципального образования. Она также организует и проводит голосование в рамках местного референдума, голосование по отзыву выборного лица, по вопросу изменения границ муниципального образования и его преобразования.

Во-вторых, с формально-правовой позиции исключение муниципальной избирательной комиссии из числа органов местного самоуправления тоже не вписывается в пределы разумения человеческого. Глава 6 Федерального закона N 131-ФЗ, в которой находится ст. 39, называется "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления". Следовательно, присутствие муниципального органа, исключенного законодателем из структуры органов местного самоуправления, в главе с таким названием создает абсурдную ситуацию. И еще: как быть с ч. 2 ст. 2 ФЗ N 131-ФЗ, согласно которой слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления?

Опять же, члены избирательной комиссии муниципального образования, работающие на штатной основе, занимают муниципальные должности по муниципальной службе и получают зарплату из местного бюджета. Казалось бы, полная неразбериха.

Но если поискать смысл в этой словесной витиеватости и юридическом хитросплетении, то оказывается, что этот смысл присутствует если и не на поверхности, то и не за семью печатями. Дело в том, что несчастная ч. 2 ст. 39 была введена в Федеральный закон N 131-ФЗ в июле 2005 г. в ходе очередного этапа реформирования избирательного законодательства.

На этом этапе все избирательные комиссии, от Центральной избирательной комиссии РФ до участковых избирательных комиссий, были выстроены в одну систему жесткой иерархии, включающей такие элементы, как подотчетность, подчиненность, подконтрольность, возможность участия в формировании и переформировании нижестоящих избирательных комиссий вышестоящей избирательной комиссией. А такое положение вещей опять же не вписывается в нормы Конституции (особенно ее ст. 12 и гл. 8) о самостоятельности местного самоуправления. Чтобы исключить или хотя бы минимизировать издевательство над здравым смыслом, формальной юридической логикой и правовой культурой, надо упразднить ч. 2 ст. 39 и исключить ее из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но это будет самый простой, половинчатый и не самый эффективный способ решения проблемы. Кардинальное же изменение проблемы видится в создании новой Конституции. Впрочем, некоторые коллеги считают, что такая сложная конструкция ст. 39 ФЗ N 131-ФЗ вполне допустима и имеет право на существование: "Введение понятия "муниципальный орган" обеспечило легальный обход предписаний Конституции РФ" <7>. В данном случае трудно согласиться с легальностью такого подхода.

<7> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА, 2015. С. 345.

Еще одна загадка присутствует в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ: "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". Постараюсь не углубляться в тонкости цивилистических подходов к характеристике видов, типов, форм собственности, отмечу только, что коллеги с кафедры гражданского права нашего факультета "формы собственности" относят к экономическим формам присвоения и применительно к юридической материи приводят их чаще в кавычках. Даже принцип равенства всех форм собственности, под которым понимается равенство возможностей, предоставленных разным субъектам присвоения, носит экономический, а не юридический характер <8>.

<8> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. 3-е изд. Т. 2. С. 22 - 23.

Если же рассматривать проблему с правовой позиции, то "следует признать, что юридически существует одно право собственности, с единым, одинаковым для всех собственников набором полномочий (содержанием), у которого могут быть лишь различные субъекты (граждане, юридические лица, государство и другие публичные образования)". Разграничение права собственности на частное и публичное проводится по субъектам и в определенной мере по объектам общественных (правовых) отношений. Включение в эту двуединую конструкцию права собственности иных форм, видов, типов и т.д. собственности ни юридического, ни просто логического смысла не имеет, и "признание появления иных форм собственности", кроме частной и публичной, следует считать результатом недоразумения, основанного на идеологизированной, политэкономической трактовке частной собственности" <9>.

<9> Там же. С. 25 - 26.

Помимо обозначенных неувязок, в ч. 2 ст. 8 Конституции присутствует еще один недочет - не соблюдены элементарные требования формально-юридической логики, нарушен логический ряд. Приведение в порядке перечисления частной, государственной, муниципальной, да еще каких-то иных форм собственности с точки зрения формальной логики ассоциируется с такими словесными конструкциями, как "синее, красное и длинное", "папа инженер, а мама красивая" или, как говаривал один известный выпускник юридического факультета МГУ и вечный кандидат в Президенты России: "У меня папа юрист, а мама русская".

Продолжая разговор о закреплении статуса муниципальной собственности в российском законодательстве, следует признать, что даже на общем фоне удручающего качества этого законодательства положение муниципальной собственности находится в незавидном состоянии. Сейчас речь идет даже не о принципиальных категориях вроде конституционной декларации экономической самостоятельности местного самоуправления, его материальной и финансовой самодостаточности и т.п. вещах. Пока не удается толком определиться с юридической терминологией муниципальной экономики. В основе дефектности терминологического аппарата применительно к муниципальной собственности находится ст. 8 Конституции, в которой единая публичная собственность разорвана на государственную и муниципальную собственность. Дальнейшие попытки поддержки статуса особенной, самостоятельной и чуть ли не автономной муниципальной собственности потянули за собой другие недоразумения. Первый Федеральный закон от 21.07.1997 о приватизации в угоду Конституции назвали "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Название следующего Закона все-таки привели в нормальное состояние: ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ред. 03.07.2016). Вроде бы в развитие Конституции в ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включили главу 5 с некорректным названием "Финансово-экономическая основа местного самоуправления". В ст. 1 того же Закона было закреплено "гениальное" определение, которое даже нет желания комментировать: "муниципальная собственность - собственность муниципального образования". В ФЗ N 131-ФЗ справедливость восторжествовала и соответствующую главу переименовали в "Экономическую основу местного самоуправления", но проблем все равно хватает.

На различных мероприятиях, посвященных в том числе и улучшению нормотворческой работы, их участники, включая профессиональных чиновников разных уровней, из года в год говорят о необходимости повышения качества нормативной базы, об огромном значении в ней не только терминов, но и знаков препинания <10>. На деле же состояние законотворчества и нормативного регулирования в целом постоянно ухудшается. Законы и подзаконные акты изобилуют дефектами самого разного свойства, включая заведомую, изначальную дефективность конституционно-правовой идеи, рожденной на почве заблуждений, романтизма или отчаяния, дефект в виде искажения конституционно-правовой идеи, ее воплощения в форме и нормах, губящих саму идею, дефект абстрактного формулирования идеи или нормы, когда законодатель или не знает, чего он хочет, или надеется на то, что какое-то решение созреет на практике, дефект установления другими законами иного варианта реализации нормы данного закона и многие другие дефекты <11>.

<10> См.: К 150-летию судебной реформы в России: законодательная политика по совершенствованию судебной системы - история и современность // Материалы научно-практической конференции 25 - 26 сентября 2014 г. М.: Издание Государственной Думы, 2015.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С.А. Авакьяна "Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения" включена в информационный банк согласно публикации - "Конституционное и муниципальное право", 2007, N 8.

<11> Авакьян С.А. Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения. С. 11 - 36.

А с другой стороны, в законах отсутствует то, что в них обязательно должно быть. То, что призвано обеспечивать их высокие качества и эффективность. Это в первую очередь определяется уровнем юридической техники, под которой принято понимать совокупность средств, методов и приемов оформления правовых велений. Для того чтобы законы были качественными, они должны отвечать необходимым языковым, логическим и гносеологическим правилам. Текст закона должен быть точен, ясен и понятен. Это, в свою очередь, исключает чрезвычайную экономию или же неоправданную многословность формулировок. Составные части закона должны быть взаимосвязаны. "Не может быть внутреннего противоречия. В нормативных актах необходимо адекватное выражение явлений объективной действительности, то есть норма не должна быть "мертвой". Таковы базисные требования к юридической технике любого правового акта, тем более к технике Конституции" <12>.

<12> Антонова Н.А. Вопросы юридической техники положений Конституции РФ о местном самоуправлении // Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА, 2015. С. 638 - 639.

Литература

  1. Антонова Н.А. Вопросы юридической техники положений Конституции РФ о местном самоуправлении // Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА, 2015. 672 с.
  2. Васильев В.И. Муниципальная география // Российская Федерация сегодня. 1999. N 6.
  3. К 150-летию судебной реформы в России: законодательная политика по совершенствованию судебной системы - история и современность // Материалы научно-практической конференции 25 - 26 сентября 2014 г. М.: Издание Государственной Думы, 2015. 264 с.
  4. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА, 2015. 672 с.
  5. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы межд. науч. конф. Москва, 28 - 31 марта 2007 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. URL: http://avkrasn.ru/article-1873.html.