Мудрый Юрист

Международное экологическое правосудие

Алексеева Надежда Анатольевна, помощник судьи Московского городского суда.

Мировым сообществом провозглашен принцип мирного урегулирования споров. Следовательно, для его реализации требуются соответствующие органы, создаваемые как внутри, так и вне государств, т.е. национальные и международные организации.

Между тем проблемы экологии никак нельзя назвать только локальными или только региональными, ведь в окружающем мире все взаимосвязано, а ущерб окружающей среде трудновосполним или невосполним вообще, в связи с чем особое значение приобретают меры по его предотвращению. Рассмотрение экологических споров на международном уровне не только предоставляет возможность возместить уже причиненный экологический ущерб, но и является превентивной мерой, направленной на недопущение его в будущем.

Рассмотрение дела в международном судебном учреждении отличается от иных средств разрешения споров, например согласительной процедуры: если в ходе последней стороны сами приходят к решению с учетом максимального соблюдения их интересов для последующей исполнимости решения, то рассмотрение спора в суде завершается принятием решения, обязательного для сторон.

Деление международного права по отраслям позволяет классифицировать и возникающие международные споры - на общие, уголовные, морские, по правам человека, экологические и др.

Однако, начиная говорить об экологических спорах, необходимо прежде всего отметить, что большинство споров в сфере охраны окружающей среды являются смежными по своей правовой природе, так как вытекают не только из экологических правоотношений, но и из правоотношений в области иных отраслей права и зачастую находятся на стыке экологии и экономики. В свою очередь, экономические интересы предопределены торговыми, транспортными, а подчас и территориальными притязаниями стран друг к другу, и, как правило, именно эти интересы государства прикрывают экологическими мотивами для возбуждения международного спора.

Таким образом, выделение чисто экологического спора невозможно <1>. Об этом свидетельствует и тот факт, что, например, в практике Международного суда Организации Объединенных Наций (ООН) не было рассмотрено ни одного исключительно экологического спора.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<1> См.: Ковалев А.А. Международное экономическое право и правовое регулирование международной экономической деятельности. М., 2007. С. 14 - 15; Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2004. С. 36; Копылов М.Н., Солнцев А.М. Указ. соч. С. 53.

Интересно, что в 1993 году на основании положений п. 1 ст. 26 Статута Международного суда ООН <2> в Суде была создана Камера по экологическим вопросам. Она просуществовала 13 лет, и за это время ни одно государство не обратилось в нее для разрешения спора, в связи с чем в 2006 году было принято решение более не выбирать судей в нее. Р. Хиггинс, бывшая на тот момент председателем Суда, пояснила, что "государства рассматривают международное экологическое право как часть международного права и, следовательно, нет необходимости в отдельной Камере по экологическим вопросам" <3>.

<2> Текст Статута см.: Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956.
<3> Report of the International Court of Justice. 1 august 2006 - 31 July 2007. A/62/4. P. 52.

Из этого следует, что для разрешения возникающих конфликтов допустимо обращаться в различные международные судебные учреждения, которые будут рассматривать спор не как экологический, а как смежный с ним по своей правовой природе (однако в целях терминологического упрощения мы все же будем использовать понятие "экологический спор").

Примером тесного переплетения экологических и экономических интересов государств является рассмотренное Международным судом ООН дело 1974 года "О юрисдикции над рыбными промыслами" (Великобритания против Исландии, ФРГ против Исландии) <4>.

<4> См.: ООН: Сборник документов / Сост. Ю.М. Колосов. М., 1991.

Фабула данного дела такова: в 1948 году в Исландии был принят Закон "О научной консервации рыбных промыслов континентального шельфа". В соответствии с ним Исландия могла создавать охранные зоны, в которых вводился запрет на рыбную ловлю, осуществляемую иностранными государствами, распространив в 1971 году зону своей юрисдикции над промыслами до 50 морских миль. С этим не согласились Великобритания и ФРГ, которые обратились в Международный суд ООН с исками признать одностороннее расширение Исландией зоны своей исключительной юрисдикции над рыбными промыслами не соответствующим международному праву. Решениями Международного суда ООН от 25 июля 1974 г. признано, что Исландия не имеет законного права в одностороннем порядке закрывать для рыболовецких судов ФРГ районы, находящиеся за пределами 12-мильной зоны (отсчитываемой от исходных линий), которая была согласована обоими государствами в результате обмена нотами в 1961 году. В решении суда были отражены одновременно экологические и экономические аспекты: крайне важно охранять рыбные запасы в интересах их рационального и экономически выгодного использования и сохранения дальнейшей популяции, а стороны обязаны следить за состоянием рыбных ресурсов, сотрудничать и совместно рассматривать вопрос о мерах, которые необходимо принимать в целях сохранения, развития и справедливого использования этих ресурсов, в том числе путем ограничения уловов и выделения квот.

Любопытно, что самый первый известный международный арбитраж, в котором были затронуты вопросы сохранения окружающей среды, состоялся еще в 1411 году. Спор возник между соседствующими друг с другом Немецким орденом, Польшей, Литвой и герцогством Мазовецким и касался разграничения территории, рыбной ловли и судоходства <5>. Впрочем, в Средние века экологические вопросы поднимались лишь в контексте разрешения пограничных споров, касавшихся водных границ и совместного управления живыми ресурсами.

<5> См.: Таубе М.А. История зарождения современного международного права (Средние века). Т. 2. Часть особенная. Принципы мира и права в международных столкновениях средних веков. Харьков, 1899. С. 58.

Первыми значимыми и действительно экологическими спорами, по мнению профессора международного права Университетского колледжа Лондона Ф. Сандса <6>, были два дела, рассмотренные в конце XIX - начале XX веков, - "О морских котиках Берингова моря" <7> и "Трейл Смелтер" <8>. Решения по ним установили принципы, которые впоследствии оказали значительное влияние на развитие международного экологического права.

<6> Sands Ph. International Law in the Field of Sustainable Development: Emerging Legal Principles // Sands Ph. Sustainable development and International Law. Oxford, 1995. P. 54 - 58, Idem. Principles of International Environmental Law. Cambridge, 2005. P. 29.
<7> См.: International Environmental Law Reports. V. 1. Early decision / Ed. by C.C. Robb. Cambridge, 1999. P. 43 - 88 // http://29feb.ru/event/delo-o-morskih-kotikah.
<8> См.: Kuhn A.K. The Trail Smelter Arbitration, United States and Canada // American Jornal of International Law. 1998. Vol. 32. P. 785 - 788.

Первый спор - между США и Великобританией - был рассмотрен судом в 1893 году на третейской основе. В результате был принят Регламент по защите и сохранению морских котиков <9>, частично имплементированный в национальное законодательство обеих стран, а также ратифицированные впоследствии международные договоры, например Договор о сохранении и защите морских котиков между США, Великобританией, Россией и Японией (подписан в Вашингтоне в 1911 году) <10>, Временная конвенция о сохранении котиков северной части Тихого океана (подписана в Вашингтоне в 1957 году) <11>.

<9> См.: Дипломатический словарь / Гл. ред. А.Я. Вышинский, С.А. Лозовский. М., 1948. С. 238.
<10> Treaty for the Preservation and Protection of the Fur Seals (Washington, D.C., Feb. 7, 1911), 104 B.F.S.P. 175. См.: Дипломатический словарь. С. 150.
<11> Interim Convention of North Pacific Fur Seals (Washington, Feb. 9, 1957) // 314 U.N.T.C. 105, 5.

Второй, аналогичный первому, спор возник между США и Канадой и был разрешен международным арбитражным трибуналом в 1941 году. Он вошел в историю как классический прецедент по экологическому праву, когда изначально конфликт частных интересов вышел на межправительственный уровень.

В настоящее время экологические споры рассматриваются более чем 50 международными организациями, из которых наиболее значимыми являются Постоянная палата третейского суда, Международный трибунал по морскому праву и уже упомянутый Международный суд ООН <12>.

<12> См.: Копылов М.Н., Солнцев А.М. Указ. соч. С. 53.

Поскольку к целям ООН относится улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира мирными средствами в согласии с принципами справедливости и международного права <13>, то и правосудие в Международном суде ООН основано на стратегии мирного разрешения споров и разногласий между государствами с целью обеспечения правопорядка и законности в мире.

<13> См.: п. 3 ст. 2 Устава ООН.

Решение Международного суда ООН является обязательным для соответствующих сторон. Согласно ст. 94 Устава ООН "каждый член Организации обязуется выполнить решение по тому делу, в котором он является стороной". В случае невыполнения принятого решения любое государство, независимо от того, является оно членом ООН или нет, считающее, что другая сторона не выполнила решение, может довести этот вопрос до сведения Совета безопасности ООН, может сделать рекомендации или принять решение о принятии мер для приведения решения в исполнение.

Постоянной палатой третейского суда разработаны и приняты Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров с участием международных организаций <14>, входящие в Регламент Палаты <15> и предусматривающие ведение специализированного списка арбитров с опытом в экологической сфере, а также списков научных и технических экспертов, которые обеспечивают техническую сторону данного вопроса.

<14> PCA Optional Rules for Arbitration between International Organizations and Private Parties // https://pca-cpa.org/wp-content/uploads/sites/175/2016/01/Optional-Rules-for-Arbitra-tion-Between-International-Organizations-and-Private-Parties-1996.pdf.
<15> _PCA Arbitration Rules // https://pca-cpa.org/wp-content/uploads/sites/175/2015/11/PCA-Arbitration-Rules-2012.pdf.

Палата образована для облегчения государствам возможности обращения к третейскому суду при возникновении споров, которые не могли быть урегулированы дипломатическим путем.

Обращение к услугам Палаты не является обязательным: стороны по своему выбору могут передать спор на рассмотрение другого третейского суда, созданного по их обоюдному согласию.

Примечательно также, что Палата не является постоянно действующим органом с определенным составом судей: существует лишь постоянный список специалистов по международному праву, из которых в каждом конкретном случае образуется третейский суд.

В феврале 1997 года в рамках ООН был создан Международный трибунал по морскому праву (далее - Трибунал), учредивший Камеру по спорам относительно морской среды для разрешения межгосударственных дел в сфере защиты и сохранения морской среды.

В компетенцию Камеры входит рассмотрение вопросов защиты и сохранения морской среды согласно положениям специальных конвенций и соглашений, предусмотренных ст. 237 Конвенции ООН по морскому праву <16>, а также согласно положениям любого международного соглашения, которым предусмотрено разрешение споров Трибуналом.

<16> Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS) (заключена в г. Монтего-Бее 10 декабря 1982 г.) // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.

В Трибунал вправе обратиться не только государство, но и международная организация.

За первые 10 лет существования Трибунал рассмотрел 15 дел, из которых примечательным представляются дела "О южном голубом тунце" (Новая Зеландия против Японии, Австралия против Японии) <17>, имеющие, опять-таки, смежную правовую природу.

<17> International Tribunal for the law of the Sea. Southern Bluefin Tuna Cases No. 3 and 4 (Provisional Measures). Order of 27 August 1999. § 90 // https://www.itlos.org/en/cases/list-of-cases/case-no-3-4.

Новая Зеландия и Австралия обратились в МТМП с ходатайствами о применении временных мер в споре о вылове южного голубого тунца с Японией. Данная рыба Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года включена в перечень далеко мигрирующих видов рыб, которые большую часть своего жизненного цикла проводят в открытом море и могут временно мигрировать в исключительную экономическую зону государства. Новая Зеландия и Австралия обвиняли Японию в нарушении обязательств по сохранению южного голубого тунца, управлению его запасами и сотрудничеству с целью сохранения популяции южного голубого тунца. По мнению заявителей, Япония нарушила указанные обязательства в результате осуществления в одностороннем порядке экспериментального вылова южного голубого тунца в 1998 и 1999 годах. Новая Зеландия и Австралия заявили о нарушении Японией ряда положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, а также Конвенции о сохранении южного голубого тунца, заключенной Австралией, Новой Зеландией и Японией в 1993 году. Кроме того, Новая Зеландия и Австралия указали на то, что экономическая деятельность Японии нарушает их права в исключительной экономической зоне и в открытом море, а равно обвиняли Японию в нарушении положений ст. 64 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, в соответствии с которыми "прибрежное государство и другие государства, граждане которых ведут в данном районе промысел далеко мигрирующих видов... сотрудничают прямо или через соответствующие международные организации в целях обеспечения сохранения таких видов и содействия их оптимальному использованию во всем этом районе, как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами". Также Новая Зеландия и Австралия указывали на то, что Япония не принимает необходимые меры для сохранения популяции южного голубого тунца, превышая размер допустимого улова. Между тем данная обязанность предусмотрена ст. 119 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, в соответствии с которой "при определении размера допустимого улова и установления других мер по сохранению живых ресурсов открытого моря государства... принимают на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных меры с целью поддержания или восстановления популяций вылавливаемых видов на уровнях, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических и экономических факторов...". Тем самым Япония обвинялась в том, что она, несмотря на наличие соответствующей обязанности, не обеспечила долгосрочного сохранения и устойчивого использования запасов далеко мигрирующих рыб посредством эффективного осуществления соответствующих положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, а равно в том, что не шла на сотрудничество в данной области. Япония настаивала на том, что спор является научным, а не правовым и не касается толкования Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, и утверждала, что соответствующих положений не нарушала. Представители этой страны просили МТМП предписать временные меры в виде обязанности сторон спора вступить в переговоры в течение шести месяцев в целях достижения консенсуса по нерешенным вопросам, делая акцент на научно доказанном факте, что осуществление экспериментальной рыболовной программы не причинит в дальнейшем ущерба популяции голубого тунца. В своем Постановлении МТМП указал на то, что им принят во внимание тот факт, что Австралия и Новая Зеландия настаивают на том, что дальнейший вылов южного голубого тунца причинит им незамедлительный ущерб, что сохранение живых морских ресурсов представляет собой элемент защиты и охраны морской среды, указав тем самым на нарушение как экономических, так и экологических прав государств в результате осуществления соответствующей экономической деятельности. Суд предписал сторонам соблюдать следующие временные меры: стороны должны предотвратить усугубление или расширение спора, не допускать действий, которые могут нанести ущерб решению по существу дела, соблюдать согласованный уровень вылова южного голубого тунца, воздерживаться от реализации экспериментальной рыболовной программы, незамедлительно возобновить переговоры для достижения соглашения по мерам сохранения южного голубого тунца, предпринять усилия для заключения соглашения с другими государствами, осуществляющими вылов южного голубого тунца. Таким образом, предписанные МТМП меры приняты в целях защиты экономических прав сторон и третьих государств на осуществление рыбной ловли, причем как на территории, находящейся под юрисдикцией государства происхождения указанной деятельности, так и в открытом море, а также экологических прав для предотвращения деградации популяции южного голубого тунца.

Означенные организации в настоящее время являются наиболее значимыми из более чем 50 рассматривающих экологические споры.

Несмотря на то что экологические споры рассматриваются различными международными судебными учреждениями, постоянно действующего органа, в чью юрисдикцию входило бы только разрешение международных экологических споров, не существует. Вопрос о создании одного Международного экологического суда начал обсуждаться еще в конце XIX - начале XX века <18>, а прицельно - с 1980-х годов <19> и поднимался не только в рамках публикаций, но и на международных конференциях, в том числе инициированных членом Высшего кассационного суда Италии, профессором А. Постилиони (и состоявшихся в Риме 21 - 24 апреля 1989 г., во Флоренции - 10 - 12 мая 1991 г.) <20>.

<18> См., напр.: Каченовский Д.И. Курс международного права. Харьков, 1863; Голубев Н.Н. Международные третейские суды XIX века: Очерки теории и практики. М., 1903; Корф С.Л. Смешанный суд в Шанхае // Журнал Министерства юстиции. 1903. N 10. С. 93 - 116; Таубе М.А. Указ. соч. и др.
<19> См., напр.: Энтин М.Л. Международные судебные учреждения. М., 1984; Шинкарецкая Г.Г. Международная судебная процедура. М., 1992; Вылегжанин А.Н., Саксина Т.Г. Арбитраж как средство разрешения межгосударственных морских споров // Государство и право. 2007. N 10; Merrills J.G. International Dispute Settlement. Cambridge, 2005; Sands Ph. International courts and the application of the concept of "sustainable development" // Max Planck Yearbook of United Nations Law. 1999. N 3. P. 389 - 405 и др.
<20> См.: Колбасов О.С. Международный экологический суд // Государство и право. 1996. N 5. С. 158.

Сторонники создания такого специализированного суда <21> указывают, что наличие множества учреждений с пересекающейся юрисдикцией, открытых для обращения за разрешением международных экологических споров, приводит к фрагментации международного права, в то время как единый орган позволит объединить функции и практику по рассмотрению экологических споров в рамках одного суда. Противники <22> же, наоборот, настаивают на отсутствии такой необходимости, причем приводят в свою пользу тот же аргумент о наличии множества организаций, способных разрешить спор экологического характера, а кроме того, ссылаются на недостаточную кодификацию международного экологического права и отсутствие точного определения возможной юрисдикции подобного органа.

<21> См.: Колбасов О.С. Указ. соч.; Он же. Международный экологический суд // Советское государство и право. 1991. N 9. С. 147 - 149; Левин Д.Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 67 и др.
<22> См.: Бирюков М.М. Европейское право. Курс лекций. Монография. М., 2004.

Очевидно, что доступ к такому правосудию должны иметь не только государства, но и международные, межправительственные и неправительственные организации, а также физические лица (это требование выглядит особенно актуальным при отсутствии государственного иммунитета в случае таких катастроф, как Чернобыльская и Сандозская, когда ни одно государство не возбудило исков против СССР и Швейцарии, а граждане в судах получили минимальное возмещение ущерба). Помимо этого, необходимо предусмотреть эффективные меры контроля за выполнением решений международных судебных учреждений, чтобы, например, избежать ситуации, которая возникла в деле Международного Суда ООН "О проливе Корфу" <23>, когда решение 1949 года было выполнено лишь в 1990-х годах <24>.

<23> The Corfu Channel Case: Judgment on the Preliminary Objection // Stanford Law Review. 1949. Vol. 1. N 4. P. 646 - 657.
<24> Corfu Channel Incident // Europe Since 1945: An Encyclopedia. Vol. 1. Taylor & Francis, 2001. P. 224.

По нашему мнению, Международный экологический суд как минимум должен быть универсальной международной межправительственной экологической организацией, которая функционирует на основании единого международно-правового экологического акта и в состав которой - в силу специфики отрасли - входят судьи, обладающие соответствующей квалификацией (либо при которой действует специальная группа экспертов в области экологии).