Мудрый Юрист

Безопасность дорожного движения как объект финансово-правового регулирования

Молчанов Павел Витальевич, ведущий научный сотрудник ФКУНИЦ БДД МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются аспекты безопасности дорожного движения как объекта финансово-правового регулирования.

Ключевые слова: безопасность дорожного движения, финансово-правовое регулирование.

Road Traffic Safety as Object of Financial and Legal Regulation

P.V. Molchanov

Molchanov Pavel V., Leading Research Scientist of the Federal State Institution Research Center for Road Safety of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article discusses aspects of road safety as the object of financial legal regulation.

Key words: road safety, financial regulation.

Ранее в научных работах по административному праву и обеспечению безопасности дорожного движения вопросы изучения финансово-правового регулирования в административно-правовом обеспечении безопасности дорожного движения практически не исследовались. Не рассматривались эти аспекты и в рамках науки финансового права.

Одной из причин здесь можно назвать то, что в силу узкой специализации наук по положениям ВАК Минобрнауки России вопросы анализа использования финансово-правовых механизмов в системе государственного управления в целом и в области дорожного движения в частности до настоящего времени также остаются без надлежащего внимания.

Применительно к тематике настоящей статьи ранее правоведами исследовались вопросы финансового обеспечения "автодорожной безопасности" <1> и государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения <2>, причем через призму экономики и социологии.

<1> Крепышева Н.В. Финансовое обеспечение автодорожной безопасности: методология и практика: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук. СПб., 2008.
<2> Калинин И.А. Государственно-частное партнерство в управлении безопасностью дорожного движения в городском социуме: Автореф. дис. ... канд. соц. наук. Чита, 2014.

В то же время проблематика реализации финансово-правовых аспектов в системе мер государственного управления является нередко одной из самых важных ввиду того, что они концентрируют в себе конфликт интересов "публичного" и "частного" в сфере управления. Если управление финансами еще как-то рассматривается в науке <3>, то управление посредством финансов - практически неисследованная тема.

<3> См., напр.: Попова Н.Ф. К вопросу о государственном управлении финансами // Современный юрист. 2014. N 1(6). С. 20 - 38.

В настоящее время такого рода вопросы являются новыми для науки административного права и процесса. Важно определить также, насколько потенциал финансово-правовых механизмов задает определенную обусловленность в процессе административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения.

Таким образом, для повышения эффективности административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения необходимо исследование вопросов определения роли и порядка использования финансово-правовых механизмов.

В целом анализ сферы законотворческой и правоприменительной деятельности по использованию финансовых инструментов в области обеспечения безопасности дорожного движения показывает, что требуется механизм более полного учета интересов участников движения. Для государства необходима такая финансовая политика в области обеспечения безопасности дорожного движения, которая бы была основана на результатах научных исследований и носила сбалансированный характер.

Необходима выработка специальных знаний о том, каким образом в процессе обеспечения безопасности дорожного движения оптимально применять финансово-правовые механизмы для достижения целей государственного управления. В настоящее время такого рода вопросы являются новыми для науки административного права и процесса, а также и для других сопредельных наук. Важно понять также, насколько потенциал финансово-правовых механизмов задает определенную обусловленность порядка государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В этой связи перед административно-правовой наукой стоит задача разработки вопросов оптимизации применения финансово-правовых механизмов в обеспечении безопасности дорожного движения с целью построения обоснованной и сбалансированной системы.

Вместе с тем, учитывая сложность положения дел в экономике страны и необходимость пополнения государственного и муниципальных бюджетов, недопустимо, чтобы государство воспринимало водителя как дойную корову: если хватило денег на автомобиль, значит, хватит денег и на страховку, и на налоги, и на акцизы, и на платную парковку.

Примечательно, что еще в советской автолитературе начала 80-х гг. XX в. отмечалось, что "стать автолюбителем - дело не только сложное, но и достаточно накладное. Стоимость автомобиля - это как бы разовый взнос, дающий право называться автолюбителем. Но это лишь начало" <4>.

<4> Вайсман Я.М., Бекеров Г.И., Ягунов Ю.Н. Мой автомобиль "Жигули". М.: Транспорт, 1980. С. 212.

В широком смысле финансово-правовые механизмы обеспечения безопасности дорожного движения представляют собой совокупность способов организации общественных отношений в целях обеспечения благоприятных условий для развития данного процесса.

В более узком смысле их можно определить как действия финансовых рычагов, выражающихся в организации, планировании и сборе денежных средств в области дорожного движения.

Структура финансово-правового механизма в области обеспечения безопасности дорожного движения довольна сложна. В нее входят различные элементы, соответствующие разнообразию финансовых отношений. Именно множественность финансовых взаимосвязей предопределяет применение большого количества элементов финансового механизма.

В апреле 2016 г. нами проводился социологический онлайн-опрос водителей транспортных средств на базе открытой группы "USSR SPARE PARTS" (http://vk.com/partsfromussr) в социальной сети "ВКонтакте" <5>. Численность группы на момент опроса составляла более 17 тыс. участников по всей стране <6>, данное интернет-сообщество объединяет владельцев автомобилей производства СССР и России (ВАЗ, ГАЗ, АЗЛК, ИЖ, ЗАЗ и др.), которые были выбраны в качестве респондентов. Как представляется, именно водители и собственники транспортных средств отечественного производства находятся в наиболее "невыгодном" финансовом положении, особенно в условиях дорожного движения крупных городов.

<5> См. подробнее: Молчанов П.В. Административная политика в области обеспечения безопасности дорожного движения: направления и тенденции (по результатам социологических исследований) // Административное право и процесс. 2016. N 10. С. 15 - 21.
<6> По состоянию на январь 2017 г. - 23 500 участников.

Из семи предложенных автовладельцам вопросов три непосредственно касались вопросов финансово-правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения.

На вопрос "В чем, по Вашему мнению, заключается суть политики государства в области обеспечения безопасности дорожного движения за последние 10 - 15 лет?" большинство респондентов (81,3%) указали на "установление новых запретов и платежей, усиление ответственности за нарушения в области дорожного движения".

В данном случае, на наш взгляд, опрошенные констатировали, что в области обеспечения безопасности дорожного движения реализован ряд новаций, ставших впоследствии либо коммерческими проектами, либо дополнительной финансовой нагрузкой для водителей и собственников транспортных средств, причем процесс "коммерциализации" стремительно развивается. Здесь прежде всего следует назвать:

<7> Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" // СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720 (с посл. изм. и доп.).
<8> Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 767 "О внесении изменений в Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090" // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. 3). Ст. 5733.
<9> Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 100 "О федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах" // СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1020 (с посл. изм. и доп.); Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 г. N 864 "О федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в 2013 - 2020 годах" // СЗ РФ. 2013. N 41. Ст. 5183 (с посл. изм. и доп.).
<10> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4007.
<11> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553 (с посл. изм. и доп.).
<12> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 84 "О внесении изменений в Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090" // СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 741.
<13> Приказ МВД России от 13 мая 2009 г. N 365 "О введении в действие водительского удостоверения" // Российская газета. N 132. 2009. 21 июля.
<14> Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2041.
<15> Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7577.
<16> Федеральный закон от 21 апреля 2011 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 17. Ст. 2310; Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1651.
<17> Введено указанными в предыдущем пункте Федеральными законами.
<18> Федеральный закон от 1 июля 2011 г. N 170-ФЗ "О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3881 (с посл. изм. и доп.).
<19> Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Правительством Москвы о передаче городу Москве части федеральных полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (заключено 01.11.2013) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2013. N 60 (с посл. изм. и доп.).
<20> Приказ Минтранса России от 13 февраля 2013 г. N 36 "Об утверждении требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, категорий и видов транспортных средств, оснащаемых тахографами, правил использования, обслуживания и контроля работы тахографов, установленных на транспортные средства" // Российская газета. 2013. N 53. 13 марта (с посл. изм. и доп.).
<21> Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 92-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2319; Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. N 1097 "О допуске к управлению транспортными средствами" // СЗ РФ. 2014. N 44. Ст. 6063 (с посл. изм. и доп.).
<22> Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" // СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4084 (с посл. изм. и доп.); Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 223-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4224 (с посл. изм. и доп.); Положение о правилах обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств: утв. Банком России 19 сентября 2014 г. N 431-П // Вестник Банка России. 2014. N 93 (с посл. изм. и доп.).
<23> Приказ МВД России от 7 августа 2013 г. N 605 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним" // Российская газета. N 223. 2013. 4 октября.
<24> Постановление Правительства Москвы от 14 октября 2013 г. N 679-ПП "О Московской административной дорожной инспекции и внесении изменений в Постановление Правительства Москвы от 15 мая 2012 г. N 198-ПП" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2013. N 58.
<25> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 221-ФЗ "О внесении изменений в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4222.

Отвечая на вопрос "Как Вы относитесь к действующим в области обеспечения безопасности дорожного движения организациям, не относящимся к Госавтоинспекции (службы парковки, эвакуации автомобилей, фиксации нарушений ПДД и т.п.)?", большинство автовладельцев (70,1%) оценили деятельность названных организаций "отрицательно", ответив, что "они никак не обеспечивают безопасность дорожного движения, а фактически занимаются сбором денег с водителей".

Пропорции ответов на вопрос "В чем, по Вашему мнению, заключается цель взимания административных штрафов за нарушения ПДД?" также были весьма показательны: большинство (61,4%) респондентов указали на "наполнение местных бюджетов, так как это фактически стало платой за возможность нарушить ПДД".

То есть налицо преобладание фискально-материальной составляющей административно-штрафной репрессии в ущерб воспитательно-профилактической и, как следствие, "коренной перелом" в правосознании водителей.

Заметим, что полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <26>. Вместе с тем пределы передачи указанных полномочий нормативно не закреплены.

<26> Часть 2 ст. 6 ФЗ "О безопасности дорожного движения".

При этом до настоящего времени какие-либо научные исследования по вопросу разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в части установления повышенных административных штрафов за нарушения в области дорожного движения вообще не проводились.

Кроме того, профилактический эффект от введения т.н. региональных штрафов не подтверждается статистическими данными административной деликтности и показателей аварийности.

Также, на наш взгляд, необходимо учитывать, что административное наказание назначается за административное правонарушение, которое характеризуется такими признаками, как противоправность, виновность и наказуемость. Представляется, что эти признаки присущи всем правонарушениям вне зависимости от места их совершения и наказания должны быть едиными на всей территории Российской Федерации.

В заключение, полагаем, следует высказать ряд выводов.

Финансово-правовую природу платежей в области обеспечения безопасности дорожного движения можно определить, классифицируя их на пять видов, проецируя на административные правоотношения, а именно:

1. Штрафные платежи.

К штрафным платежам следует отнести собственно административные штрафы, налагаемые в порядке ст. 3.5 КоАП РФ. Административный штраф является основным наказанием, предусмотренным санкциями главы 12 КоАП РФ. В печатных работах, посвященных проблематике административного штрафа за нарушение ПДД, ранее исследовались вопросы его сущности как меры административного наказания, повышения превентивного воздействия и взыскания и др. <27>, но в финансово-правовой плоскости еще не рассматривались.

<27> См., напр.: Бражников В.В., Головко В.В. К вопросу о применении административного штрафа в области дорожного движения // Право и государство: теория и практика. 2008. N 4(40). С. 98 - 99; Быков А.И. Административный штраф за правонарушения в области дорожного движения: тенденции и перспективы // Юристъ-Правоведъ. 2010. N 5. С. 85 - 88; Гвоздева Е.В. Взыскание административных штрафов за правонарушения в области дорожного движения // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2013. N 3(13). С. 17 - 21; Зубкова Т.В. Административный штраф за нарушение правил дорожного движения как мера административного наказания // Всероссийская научно-практическая конференция курсантов, слушателей, студентов, адъюнктов и соискателей "Состояние и перспективы борьбы с преступностью в России": Юридические дисциплины. Сборник материалов. 2007. Ч. 1. С. 138 - 139; Смоляков А.И. О повышении эффективности превентивного воздействия административного наказания в виде штрафа, назначаемого за нарушения правил дорожного движения // Закон и право. 2014. N 2. С. 121 - 124.

Согласно подп. 6.2 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100 процентов.

2. Квазиштрафные платежи:

<28> Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7577.

3. Налоговые платежи:

<29> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340 (с посл. изм. и доп.).

4. Квазиналоговые платежи.

В данную категорию следует отнести следующие финансовые нагрузки:

5. Иные платежи (факультативные):

<30> Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 767 "О внесении изменений в Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090" // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. 3). Ст. 5733.
<31> Приказ Минтранса России от 13 февраля 2013 г. N 36 "Об утверждении требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, категорий и видов транспортных средств, оснащаемых тахографами, правил использования, обслуживания и контроля работы тахографов, установленных на транспортные средства" // Российская газета. N 53. 2013. 13 марта (с посл. изм. и доп.).

С учетом сказанного выше можно констатировать дуалистическую природу обеспечения безопасности дорожного движения - как объекта административно-правовой охраны и финансово-правового регулирования в тесной взаимосвязи. Такой подход объясняется увеличением в последние годы финансовой нагрузки на участников движения, в первую очередь водителей. Нехватка денег в бюджете вынуждает государство все чаще искать недостающие средства не только путем увеличения налогов или введения новых сборов, но и за счет штрафов и иных платежей.

В качестве предложения здесь можно указать на необходимость изменения действующего порядка зачисления административных штрафов за нарушения ПДД в части бюджетного адресата. Одновременно необходимо нормативно закрепить пределы передачи полномочий (а строго говоря, их ограничить) федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Дальнейшее усиление финансовых нагрузок, ужесточение административных репрессий и коммерциализация процесса выявления административных правонарушений в области дорожного движения способны стать причиной усиления правового нигилизма со стороны его участников, а в крайнем случае вызвать социально-протестные настроения вследствие категорического непринятия большинством такого подхода.

Как представляется, в настоящее время имеет место необходимость дальнейшей разработки проблематики финансово-правового регулирования в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Литература

  1. Бражников В.В. К вопросу о применении административного штрафа в области дорожного движения / В.В. Бражников, В.В. Головко // Право и государство: теория и практика. 2008. N 4(40). С. 98 - 99.
  2. Быков А.И. Административный штраф за правонарушения в области дорожного движения: тенденции и перспективы / А.И. Быков // Юристъ-Правоведъ. 2010. N 5. С. 85 - 88.
  3. Вайсман Я.М. Мой автомобиль "Жигули" / Я.М. Вайсман, Г.И. Бекеров, Ю.Н. Ягунов. М.: Транспорт, 1980. 223 с.
  4. Гвоздева Е.В. Взыскание административных штрафов за правонарушения в области дорожного движения / Е.В. Гвоздева // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2013. N 3(13). С. 17 - 21.
  5. Зубкова Т.В. Административный штраф за нарушение правил дорожного движения как мера административного наказания / Т.В. Зубкова // Всероссийская научно-практическая конференция курсантов, слушателей, студентов, адъюнктов и соискателей "Состояние и перспективы борьбы с преступностью в России": Юридические дисциплины: Сборник материалов. Воронеж, 2007. Ч. 1. С. 138 - 139.
  6. Калинин И.А. Государственно-частное партнерство в управлении безопасностью дорожного движения в городском социуме: Автореф. дис. ... канд. соц. наук / И.А. Калинин. Чита, 2014. 23 с.
  7. Крепышева Н.В. Финансовое обеспечение автодорожной безопасности: методология и практика: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук / Н.В. Крепышева. СПб., 2008. 40 с.
  8. Молчанов П.В. Административная политика в области обеспечения безопасности дорожного движения: направления и тенденции (по результатам социологических исследований) / П.В. Молчанов // Административное право и процесс. 2016. N 10. С. 15 - 21.
  9. Попова Н.Ф. К вопросу о государственном управлении финансами / Н.Ф. Попова // Современный юрист. 2014. N 1(6). С. 20 - 38.
  10. Смоляков А.И. О повышении эффективности превентивного воздействия административного наказания в виде штрафа, назначаемого за нарушения правил дорожного движения / А.И. Смоляков // Закон и право. 2014. N 2. С. 121 - 124.