Мудрый Юрист

Законопроектная деятельность правительства Российской Федерации

Чаплинский А.В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ.

Плаксин С.М., кандидат экономических наук, заместитель директора Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ.

Статья посвящена вопросам организации деятельности Правительства России и федеральных органов исполнительной власти по подготовке, обсуждению и экспертизе законопроектов на допарламентской стадии. Авторы доказывают, что эффективность всего федерального законодательного процесса во многом зависит от того, каким образом организована законопроектная деятельность Правительства РФ. Особое внимание уделяется выявленному дублированию: подготовка правительственных законопроектов включает в себя 3 близкие по содержанию и форме общественные экспертизы, 2 правовые экспертизы с одинаковым предметом и 2 частично пересекающиеся экспертизы, оценивающие влияние законопроекта на бизнес-среду. На основе анализа недостатков сформулированы предложения по их решению.

Ключевые слова: законопроект, федеральный закон, правительство, общественное обсуждение, антикоррупционная экспертиза, правовая экспертиза, оценка регулирующего воздействия.

Legislative activities of the Government of the Russian Federation

A.V. Chaplinsky, S.M. Plaksin

Chaplinsky A.V., candidate of law, senior researcher of the Institute of state and municipal management of the HSE.

Plaksin S.M., candidate of economic sciences, deputy director of the Institute of state and municipal management of the HSE.

The article is devoted to the activities of the Russian Government and federal executive bodies on preparation, discussion and examination of bills on preparlament stage. The authors argues that the efficiency of the federal legislative process is largely dependent on method of organization of law drafting activities of the Russian Government. The article deals with three major shortcomings of law drafting activities of the Government, dramatically reducing its efficiency: the lack of a systematic regulation, excessive complication of the procedure of bill's preparation, the lack of normative timeframe for completion of individual stages. Particular attention is paid to identifying duplication: preparing of government bills includes 3 public examination, similar in content and form; 2 legal examination with the same subject and 2 partially overlapping examination, evaluating the impact of the bill on the business environment. The author formulated proposals for solution, based on the analysis of deficiencies.

Key words: bill, federal law, government, public examination, anti-corruption expertise, legal expertise, regulatory impact assessment.

В научной литературе отсутствует единство мнений относительно содержания и соотношения понятий "законотворческий процесс" и "законодательный процесс" <1>. Однако общим местом является оценка деятельности по подготовке, обсуждению и экспертизе законопроектов на допарламентской стадии как важной для целей формирования качественного и эффективного законодательства <2>.

<1> Наиболее полные обзоры подходов к определению данных понятий см.: Пискунова Е.А. Понятие законодательного процесса в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 54 - 58; Хамуков А.В. Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение // Российская юстиция. 2010. N 6. С. 49 - 52.
<2> Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие. М.: Формула права, 2000. С. 177 - 241; Тихомиров Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 3 - 9.

Указанная подготовительная деятельность находится в неразрывной связи с парламентским рассмотрением законопроекта. Обе стадии имеют равную важность для учета позиции заинтересованных групп и для обеспечения качества закона. В отдельных случаях подготовительная деятельность является не менее сложной и продолжительной, чем деятельность по рассмотрению закона парламентом, подписанию главой государства.

Особую роль играет законопроектная деятельность Правительства РФ. Информация АСОЗД свидетельствует, что данный орган вносит небольшое количество законопроектов: в 2012 - 2014 гг. доля правительственных законопроектов составляла не более 20% от общего числа проектов федеральных законов, внесенных в Государственную Думу (в 2015 году - 17%). Однако среди законов, подписанных Президентом РФ, доля законопроектов, внесенных Правительством РФ, составляла в эти годы от 47 до 57% (в 2015 году - 54%).

Это позволяет сделать вывод, что эффективность законодательного процесса во многом зависит от того, каким образом организовано участие Правительства РФ в законотворческой деятельности.

В настоящее время в России отсутствует единый нормативный акт, комплексно регулирующий порядок подготовки, рассмотрения и принятия федеральных законов. Сказанное в полной мере относится к процессу подготовки законопроектов Правительством РФ. Данный процесс урегулирован 8 нормативно-правовыми актами, среди которых:

Систематизация разрозненных и частично противоречивых положений данных нормативных актов позволяет описать процесс законопроектной деятельности Правительства РФ, состоящий из 5 стадий, включающих, в свою очередь, 22 этапа.

Первой стадией является разработка текста законопроекта в федеральном министерстве или ином федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выработку государственной политики в отдельных сферах. Данная стадия включает в себя 3 этапа:

а) собственно разработка текста;

б) внутреннее согласование с заинтересованными подразделениями ведомства-разработчика (в т.ч. обязательное согласование с юридической службой), подведомственными органами власти и организациями;

в) доработка по результатам внутреннего согласования.

Срок прохождения данной стадии нормативно не установлен. Он определяется на основании нормативных актов, предусматривающих разработку законопроекта, либо в соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства РФ, поручениями Президента РФ и Председателя Правительства РФ.

Второй стадией является общественное обсуждение, состоящее из 2 этапов:

а) проведение общественного обсуждения;

б) рассмотрение предложений и доработка законопроекта.

Ведомство-разработчик размещает на сайте regulation.gov.ru законопроект с пояснительной запиской. Срок общественного обсуждения определяется разработчиком и не может быть менее 15 дней.

Разработчик обязан рассмотреть все поступившие предложения и разместить на официальном сайте их сводку с указанием своей позиции. Доработанный законопроект направляется на согласование с федеральными органами исполнительной власти.

Данная стадия отсутствует в отношении отдельных категорий законопроектов (в т.ч. законопроектов, подлежащих оценке регулирующего воздействия).

Третьей стадией является независимая антикоррупционная экспертиза и внешнее согласование. Эта стадия включает в себя 3 этапа:

а) проведение независимой антикоррупционной экспертизы;

б) согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;

в) рассмотрение предложений и доработка законопроекта.

Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы ведомство-разработчик размещает законопроект на сайте regulation.gov.ru не менее чем на 7 дней. Экспертизу проводят аккредитованные Минюстом России независимые эксперты. Их заключение носит рекомендательный характер.

Состав согласующих органов определяется руководителем органа-разработчика или заместителями Председателя Правительства РФ. Проекты актов визируются не более чем в 10-дневный срок.

На четвертой стадии проводятся экспертизы уполномоченных органов власти и организаций. Данная стадия включает в себя одновременное прохождение 9 этапов, предусматривающих следующие экспертизы:

а) правовая экспертиза Минюста России.

Экспертиза проводится для всех проектов федеральных законов. Она заключается в оценке законопроекта на предмет соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов, соблюдения правил юридической техники, а также наличия коррупциогенных факторов. Стандартный срок проведения экспертизы составляет 7 дней;

б) правовая экспертиза ИЗиСП при Правительстве РФ.

Данная правовая экспертиза проводится также в отношении всех законопроектов. Срок выполнения составляет 15 дней;

в) оценка финансовых последствий принятия законопроекта.

Оценка проводится Минфином России только в отношении проектов федеральных законов, оказывающих влияние на доходы или расходы бюджетной системы РФ. Обычный срок проведения экспертизы не должен превышать 7 дней;

г) оценка влияния на макроэкономические показатели и оценка последствий для субъектов предпринимательской деятельности.

Экспертиза проводится Минэкономразвития России только в отношении законопроектов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности (в т.ч. с государством), а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели. Стандартный срок проведения экспертизы равен 7 дням;

д) оценка регулирующего воздействия (ОРВ).

ОРВ проводится только в отношении законопроектов, регулирующих отношения в сфере государственного контроля; взимания налогов и сборов; создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц; установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, выполнению работ и оказанию услуг; таможенного дела; оценки соответствия; безопасности процессов производства; закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами; ответственности за нарушения законодательства. ОРВ состоит из 2 действий:

д.1) подготовка сводного отчета об ОРВ, публичное обсуждение законопроекта и сводного отчета.

Ведомство-разработчик размещает на сайте regulation.gov.ru законопроект и сводный отчет о проведении ОРВ. Срок публичного обсуждения составляет от 10 до 45 дней в зависимости от степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в проекте.

Разработчик обязан рассмотреть все поступившие предложения, составить их сводку с указанием своей позиции и не позднее 20 рабочих дней со дня окончания публичного обсуждения разместить на сайте regulation.gov.ru;

д.2) подготовка заключения об ОРВ.

Доработанный по результатам публичного обсуждения законопроект направляется разработчиком в Минэкономразвития России для подготовки заключения. Данный документ подготавливается в течение 7 - 10 рабочих дней (в зависимости от степени регулирующего воздействия);

е) получение заключения Экспертного совета при Правительстве РФ.

В Экспертный совет при Правительстве РФ на заключение направляются только те законопроекты, подготовка которых осуществлялась с привлечением данного совета. Срок подготовки заключения составляет 15 дней;

ж) оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования.

Экспертиза проводится в отношении законопроектов, предусматривающих мероприятия по использованию ИКТ, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем. Оценка проводится Минкомсвязи России в течение 20 дней;

з) педагогическая экспертиза.

Данная экспертиза предусмотрена для законопроектов, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях предотвращения установления положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения. Организует проведение экспертизы Минобрнауки России;

и) экспертиза Счетной палаты РФ.

Направлению на экспертизу подлежат законопроекты, касающиеся расходных обязательств РФ или приводящих к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Пятая стадия включает рассмотрение законопроекта в Правительстве РФ. Она состоит из 5 этапов:

а) внесение в Правительство РФ законопроекта и подготовка к его рассмотрению;

б) согласование законопроекта с Администрацией Президента РФ;

в) рассмотрение Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности;

г) принятие на заседании Правительства РФ решения о внесении законопроекта в Государственную Думу;

д) внесение в Государственную Думу законопроекта и материалов.

Нормативный срок подготовки законопроекта к рассмотрению Правительством РФ составляет 15 дней. В Администрацию Президента РФ законопроекты направляются как минимум за 2 недели до рассмотрения их на заседании Правительства РФ. Сроки совершения на данной стадии иных действий нормативно не установлены.

Анализ вышесказанного позволяет говорить о том, что законопроектный процесс имеет 3 недостатка, снижающих его эффективность.

Первой проблемой является отсутствие систематизированного нормативно-правового регулирования данной деятельности. Как отмечалось выше, законопроектная деятельность Правительства и подчиненных ему органов урегулирована 8 нормативными актами. Несмотря на наличие Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ, значительная часть регулирования находится в иных актах.

Данное Положение регулирует вопросы, связанные только с планированием законопроектной деятельности, образованием и деятельностью рабочих групп, внесением законопроектов в Правительство РФ, подготовкой проектов НПА, необходимых для реализации федеральных законов.

Указанный акт не содержит положений, определяющих порядок согласования законопроекта, исчерпывающий перечень экспертиз, порядок раскрытия информации и т.д. Данные положения частично урегулированы в Регламенте Правительства РФ, Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и других документах.

Связанные между собой положения, касающиеся законопроектной деятельности, могут находиться в различных актах, что затрудняет работу правоприменителей. В отдельных случаях положения одного акта могут слабо сопрягаться или даже противоречить друг другу. В связи с этим необходима переработка Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ. Оно должно регулировать:

а) основания разработки законопроектов Правительством РФ, а также перечень субъектов, участвующих в законопроектной деятельности;

б) планирование законопроектной деятельности Правительства РФ;

в) разработку законопроекта (включая внутреннее согласование);

г) обеспечение информационной открытости законопроекта;

д) прохождение согласований и экспертиз в органах власти;

е) рассмотрение законопроекта в Правительстве РФ (включая согласование в Администрации Президента РФ).

Вторым недостатком является чрезмерное усложнение правил подготовки законопроектов. Процесс разработки законопроектов федеральными органами исполнительной власти содержит ряд дублирующихся процедур.

Во-первых, существуют 3 близкие по содержанию и форме общественные экспертизы, каждая из которых включает в себя размещение законопроекта на сайте regulation.gov.ru: общественное обсуждение, независимая антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия.

В результате "нагромождения" данных процедур возникла крайне сложная система. По общему правилу правительственные законопроекты подлежат общественному обсуждению. При проведении такого обсуждения одновременно с ним осуществляется независимая антикоррупционная экспертиза.

Однако общественное обсуждение не осуществляется при необходимости проведения ОРВ и в ряде других случаев. При проведении данной оценки одновременно с ней осуществляется независимая антикоррупционная экспертиза. Законопроекты, не проходящие общественное обсуждение и ОРВ, подвергаются только независимой антикоррупционной экспертизе.

Во-вторых, предусмотрено обязательное прохождение законопроектом 2 правовых экспертиз. Одна из них выполняется Минюстом России в течение 7 дней, другая - ИЗиСП при Правительстве РФ в течение 15 дней. Нормативные акты не содержат указания на какие-либо отличия в предмете данных экспертиз.



В-третьих, предусмотрено проведение 2 экспертиз, оценивающих влияние законопроектов на бизнес-среду: оценки регулирующего воздействия и оценки влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности. Итоговое заключение в рамках обеих оценок подготавливает Минэкономразвития России.

Для решения данных проблем предлагается:

а) трансформировать процедуры "общественного обсуждения", "публичного обсуждения при проведении ОРВ" и "независимой антикоррупционной экспертизы" в единую процедуру "общественной экспертизы законопроекта";

б) сохранить только одну правовую экспертизу, осуществляемую Минюстом России, предусмотрев право данного ведомства при проведении экспертизы наиболее сложных законопроектов запрашивать заключение ИЗиСП при Правительстве РФ;

в) исключить одновременное осуществление Минэкономразвития России двух экспертиз, оценивающих влияние законопроектов на бизнес-среду.

Третьим недостатком является отсутствие нормативных сроков отдельных стадий законопроектной деятельности. Процесс подготовки правительственного законопроекта состоит из 22 этапов, часть из которых осуществляется последовательно, а часть - одновременно. Точный срок установлен для 8 этапов. Рамочный срок ("не позднее"; "не менее") закреплен в отношении 3 этапов. Нормативные сроки осуществления действий на остальных 11 этапах отсутствуют.

Фиксация четких сроков прохождения процедур по разработке законопроектов должна быть проведена при подготовке нового Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ.



Реализация данных предложений позволит исключить избыточные этапы законопроектной деятельности Правительства РФ, а также преодолеть правовые пробелы в данном процессе, сделав нормативное регулирование более понятным и прозрачным.

Список использованной литературы:

  1. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. 608 с.
  2. Пискунова Е.А. Понятие законодательного процесса в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 54 - 58.
  3. Тихомиров Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 3 - 9.
  4. Хамуков А.В. Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение // Российская юстиция. 2010. N 6. С. 49 - 52.