Мудрый Юрист

Правовое регулирование социального обслуживания граждан в субъектах Российской Федерации

Аверьянова Мария Игоревна, кандидат юридических наук, доцент, Нижегородский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие особенности представления социальных услуг в субъектах РФ в условиях реформирования законодательства в области социального обслуживания. Целью работы являлось проведение комплексного анализа проблем, возникающих в сфере правового регулирования социального обслуживания на региональном уровне. Исследование проведено на основе законодательных актов в области социального обслуживания Архангельской, Ивановской и Нижегородской областей. Особое внимание было уделено вопросам видов социальных услуг, предлагаемых населению в указанных регионах, определения размера платы за предоставление социального обслуживания. В ходе проведенного исследования были применены преимущественно системный анализ и сравнительно-правовой метод научного познания. Научная новизна исследования заключается в проведении комплексного правового анализа правовых норм федерального и регионального законодательства в области социального обслуживания, сопоставлении правового регулирования социального обслуживания в регионах России с выработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию в дальнейшем российского социального законодательства. Полученные результаты исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в ходе совершенствования правового регулирования социального обслуживания, а также научно-исследовательской деятельности по теме исследования. По завершении исследования были сформулированы следующие основные выводы и предложения: 1) ряд услуг, предлагаемых субъектами РФ в сфере социального обслуживания, по их предметному содержанию пересекаются с иными социальными услугами, предоставление которых в целях обеспечения гражданам их соответствующих конституционных прав должны организовывать региональные власти в соответствии иными нормами в области социального обеспечения (в частности, в области охраны здоровья и оказания медицинской помощи), а также нормами иных отраслей права (например, в области образования), что свидетельствует о комплексном и межотраслевом характере правового института социального обслуживания; 2) установить на федеральном уровне не примерный, а минимальный перечень социальных услуг по видам социальных услуг с правом расширения такого перечня на региональном и муниципальном уровнях; 3) утвердить на федеральном уровне методические рекомендации по выявлению лиц, нуждающихся в социальном обслуживании, в которых должны быть предусмотрены конкретные меры по выявлению нуждающихся лиц.

Ключевые слова: законодательство субъектов РФ, федеральное законодательство, полномочия, правовое регулирование, социальные услуги, социальное обслуживание, социальное обеспечение, нуждаемость, малообеспеченность, определение размера платы.

Legal regulation of social services in the regions of the Russian Federation

M.I. Aver'yanova

Averyanova Maria Igorevna, PhD in Law, Associate Professor at Nizhny Novgorod Institute of Management, the branch of the RANEPA.

The research subject is the set of legal provisions regulating the peculiarities of social services in the regions of the Russian Federation in the context of reforming the legislation in the sphere of social services. The purpose of the study is to analyze the set of problems in the sphere of legal regulation of social services on the regional level. The study is based on the legislative acts in the sphere of social services of Arkhangelsk, Ivanovo and Nizhny Novgorod regions. Special attention is given to the types of social services in these regions and to the problem of establishment of the charge for social services. The author applies system analysis and the comparative legal method of scientific cognition. The scientific novelty of the study consists in the complex legal analysis of the legal provisions of the federal and regional legislation in the sphere of social services; in the comparison of legal regulation of social services in Russian regions, and in the development of recommendations and proposals about the further improvement of social legislation in Russia. The results of the research can be used in the law making activities of federal and regional authorities aimed at the improvement of legal regulation of social services, and in research activities. The author formulates the following proposals: 1) Some services, offered in the regions of the Russian Federation in the sphere of social welfare, are the same as social services, which should be guaranteed by regional authorities in accordance with other provisions in the sphere of social welfare (particularly, in the sphere of health protection and healthcare delivery) and the provisions of other branches of law (for example, in the sphere of education). This fact proves a complex and intersectoral nature of social services; 2) It is necessary to formalize not an approximate but a minimal list of social services on the federal level according to the types of social services with an opportunity to extend this list on the regional and municipal levels; 3) It is necessary to formalize on the federal level the methodological recommendations for the detection of persons who need social services, containing particular measures, which would help reveal such persons.

Key words: legislation of regions of the Russian Federation, Federal legislation, Powers, Legal regulation, social services, Social service, Social security, Need, Low income, charge.

Конституция РФ закрепила положения о Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Указанные положения должны реализовываться, в частности, путем обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развития системы социальных служб, установления различных гарантий социальной защиты, реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Особое место в системе социального обеспечения России занимает социальное обслуживание, предусматривающее предоставление определенным категориям населения (инвалидам, престарелым, лицам со сложной семейной ситуацией и др.) социальных услуг, направленных на удовлетворение основных потребностей нуждающихся в таких услугах лиц.

Вопросы особенностей правового регулирования социального обслуживания в России неоднократно становились предметом внимания российских ученых. Особо следует отметить работы А.Л. Благодир, М.О. Буяновой, М.Л. Захарова, Э.Г. Тучковой, Л.Н. Шипулиной. Вместе с тем последнее комплексное изучение проблем предоставления населению социального обслуживания, в т.ч. на региональном уровне, фиксируется в 2012 году в работе Л.Н. Шипулиной [1], т.е. до проведения масштабной реформы в области социального обслуживания и принятия нового Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о социальном обслуживании 2013 г.). В указанных условиях предметом настоящего исследования будут выступать правовые нормы, регулирующие особенности представления социальных услуг в субъектах РФ в условиях реформирования законодательства в области социального обслуживания.

Научная новизна исследования заключается в проведении комплексного правового анализа правовых норм федерального и регионального законодательства в области социального обслуживания, действующих на современном этапе; сопоставлении правового регулирования социального обслуживания в регионах России с выработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию российского социального законодательства. В ходе работы были применены преимущественно системный анализ и сравнительно-правовой метод научного познания.

Европейская социальная хартия [3], ратифицированная Россией в 1996 г., обозначила в качестве целей эффективного осуществления прав на социальное обслуживание содействие деятельности или созданию служб, которые, используя методы социальной работы, способствовали бы благосостоянию и развитию как отдельных лиц, так и групп в обществе, а также их адаптации к социальной среде.

Наиболее нуждающимися лицами в социальном обслуживании не только в России, но и во всем мире признается малообеспеченное население, которое в силу отсутствия достаточности денежных средств и при наличии сложных жизненных обстоятельств (болезнь, инвалидность, преклонный возраст и др.) не может позволить себе приобрести необходимые услуги в социальном обслуживании за счет личных средств.

Так, согласно Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 5 февраля 2016 г. N 164-р [4], по состоянию на 1 января 2015 г. в Российской Федерации насчитывалось свыше 3,7 тыс. организаций социального обслуживания для граждан старшего поколения и инвалидов различного профиля. В системе стационарных организаций социального обслуживания граждан старшего поколения с постоянным проживанием (домах-интернатах, геронтологических центрах, специальных домах для пожилых людей и др.) социальные услуги получали свыше 247 тыс. граждан. Дополнительно ежегодно на дому получают социальные услуги 1,2 млн. человек.

В разделе II Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. N 1618-р, признается взаимосвязь возникновения внутрисемейных конфликтов с экономическими проблемами, которые испытывает семья. Концепция рассматривает предоставление социальных услуг и реализацию мер, направленных на профилактику семейного неблагополучия, в качестве важного элемента в преодолении таких ситуаций. Своевременное предоставление социальных услуг семьям, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, позволяет сократить численность детей, родители которых лишаются родительских прав, сократить число выявляемых детей-сирот.

Исходя из положений ст. 14 Закона об основах социального обслуживания граждан 2013 г. основанием для рассмотрения вопроса о предоставлении социального обслуживания является поданное в письменной или электронной форме заявление самого гражданина или его законных представителей либо обращение в его интересах иных граждан, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений в уполномоченный орган. Однако далеко не все граждане, нуждающиеся в социальном обслуживании, знают положения законодательства о социальном обслуживании или способны подать соответствующее заявление. Поэтому одной из проблем в сфере социального обслуживания является вопрос выявления таких лиц, нуждающихся в предоставлении им социальных услуг, в целях предоставления им соответствующей социальной защиты. Уполномоченный по правам человека в Московской области А.Е. Жаров обоснованно обращает внимание на отсутствие системы выявления одиноких, находящихся в тяжелой жизненной ситуации, систематической и планомерной работы по выявлению таких нуждающихся, хотя сочетание заявительного принципа обращения за социальными услугами с выявлением нуждающихся в социальном обслуживании заявлено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в качестве одно из приоритетных направлений политики социальной поддержки населения, а обязанность руководителей и специалистов социальных служб выявлять лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, закреплена Национальном стандарте РФ ГОСТ Р 52883-2007 "Социальное обслуживание населения. Требования к персоналу учреждений социального обслуживания" и Профессиональном стандарте "Социальный работник", утвержденном Приказом Минтруда России от 18 ноября 2013 г. N 677н [6, с. 31 - 39]. При этом, к сожалению, А.Е. Жаров не дает каких-либо предложений о конкретных мероприятиях, которые могли бы быть использованы уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для выявления одиноких, находящихся в тяжелой жизненной ситуации граждан и которые можно было бы использовать при разработке на федеральном уровне соответствующих методических рекомендаций. Нам представляется, что в числе таких мероприятий могли бы быть:

анализ уполномоченным органом поступающих обращений в интересах нуждающихся лиц иных граждан, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений с постановкой на учет лица в качестве нуждающегося или лица, которое подвержено риску быть признанным в качестве нуждающегося, с обязательным ответом в письменной форме на такое обращение и дублированием ответа в органы прокуратуры;

взаимодействие местных органов социальной защиты с домоуправляющими организациями (ДУК, ТСЖ и др.) с предложением о представлении информации о нуждающихся в социальных услугах лицах;

проведение активной разъяснительной работы среди населения о предоставлении информации о нуждающихся в социальных услугах лицах в уполномоченные органы;

организация социальной рекламы о необходимости выявления таких лиц в местах своего проживания.

Таким образом, эффективная реализация данного вида социального обеспечения во многом зависит от создания при предоставлении социальных услуг механизмов, выявляющих нуждающихся в социальном обслуживании лиц и учитывающих различные факторы нуждаемости лиц в таких услугах, включая материальное положение граждан.

Исходя из положений п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация социального обслуживания как одного из неотъемлемых элементов системы социального обеспечения находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В 2013 году была произведена реформа в области социального обслуживания населения, которая завершилась принятием нового Закона о социальном обслуживании 2013 г. Принятие указанного Закона повлекло за собой практически полное обновление нормативно-правового материала в области социального обслуживания как на уровне Российской Федерации, так и в ее субъектах.

Новый Закон определяет социальное обслуживание граждан как деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам (ст. 3), а также дает перечень критериев (обстоятельств), при наличии которых гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании (ст. 15). К таким обстоятельствам федеральный закон, в частности, относит:

  1. полную или частичную утрату способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности;
  2. наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе;
  3. наличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации;
  4. отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними;
  5. наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье;
  6. отсутствие определенного места жительства, в том числе у лица, не достигшего возраста двадцати трех лет и завершившего пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
  7. отсутствие работы и средств к существованию.

Дополнительно субъектам Российской Федерации представлено право на признание нормативными правовыми актами наличия и иных обстоятельств, которые ухудшают или способны ухудшить условия жизнедеятельности граждан.

Закон о социальном обслуживании 2013 г. является рамочным законом, задачей которого является установление лишь основ государственной политики и правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания, а также осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания. Федеральный закон определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания, правовой статус получателей и поставщиков социальных услуг, общий порядок и организацию предоставления социального обслуживания, формы социального обслуживания и виды социальных услуг, порядок определения размера платы за предоставление социальных услуг.

Анализ положений Федерального закона свидетельствует о закреплении на федеральном уровне значительного числа норм рекомендательного характера, реализация которых на местах должна осуществляться путем нормотворчества субъектов Российской Федерации (см. таблицу).

Таблица

Полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 7)

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 8)

утверждение примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг (п. 3 ч. 1)

утверждение законом субъекта Российской Федерации перечня социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг (п. 9)

утверждение рекомендуемых норм питания и нормативов обеспечения мягким инвентарем получателей социальных услуг по формам социального обслуживания (п. 7 ч. 2)

утверждение нормативов обеспечения мягким инвентарем (п. 5)

утверждение норм питания в организациях социального обслуживания субъекта РФ (п. 6)

утверждение рекомендаций по формированию и ведению реестра поставщиков социальных услуг и регистра получателей социальных услуг (п. 10 ч. 2)

формирование и ведение реестра поставщиков социальных услуг и регистра получателей социальных услуг (п. 7)

утверждение примерного порядка предоставления социальных услуг (п. 8 ч. 2)

утверждение порядка предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг (п. 10)

утверждение методических рекомендаций по расчету подушевых нормативов финансирования социальных услуг (п. 2 ч. 1)

установление порядка утверждения тарифов на социальные услуги на основании подушевых нормативов финансирования социальных услуг (п. 11)

утверждение примерной номенклатуры организаций социального обслуживания (п. 4 ч. 2)

утверждение номенклатуры организаций социального обслуживания в субъекте Российской Федерации (п. 24)

Дополнительно к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено также решение достаточно широкого круга и иных вопросов, среди которых:

  1. определение уполномоченного органа субъекта РФ, в том числе на признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании, а также на составление индивидуальной программы;
  2. координация деятельности поставщиков социальных услуг, общественных организаций и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере социального обслуживания, в субъекте Российской Федерации;
  3. утверждение регламента межведомственного взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с реализацией полномочий субъекта Российской Федерации в сфере социального обслуживания;
  4. утверждение нормативов штатной численности организаций социального обслуживания субъекта Российской Федерации, нормативов обеспечения площадью жилых помещений при предоставлении социальных услуг указанными организациями;
  5. разработка, финансовое обеспечение и реализация региональных программ социального обслуживания;
  6. утверждение порядка организации осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания с указанием органа субъекта Российской Федерации, уполномоченного на осуществление такого контроля;
  7. установление предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно;
  8. утверждение размера платы за предоставление социальных услуг и порядка ее взимания, а также ряд иных полномочий организационно-технического характера.

Создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями социального обслуживания закреплено в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из положений ст. 4 Закона о социальном обслуживании 2013 г. предоставление социального обслуживания в Российской Федерации на современном этапе должно основываться на следующих принципах:

  1. соблюдения прав человека и уважения достоинства личности, гуманности;
  2. равного, свободного доступа граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям;
  3. приближенности поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг;
  4. сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной среде;
  5. адресности.

В указанных условиях федеральное законодательство, оставив за собой лишь установление рамочных (рекомендательных) положений в области социального обслуживания, делегирует достаточно широкие полномочия по реализации данного вида социального обеспечения субъектам РФ, а также предоставляет большие возможности для участия в социальном обслуживании коммерческих структур, стимулируя тем самым развитие в данном виде социального обеспечения государственно-частного партнерства.

Как известно, экономическое развитие в Российской Федерации ее субъектов и уровень жизни граждан в них далеко не единообразны, что естественным образом должно отражаться на дифференциации показателей социального обслуживания.

Рассмотрим, каким образом проходит реализация положений Закона о социальном обслуживании 2013 г. и насколько велико проявление указанной дифференциации по ряду субъектов РФ (на примере Нижегородской, Ивановской и Архангельской областей).

В каждом из указанных субъектов в развитие федерального законодательства были приняты или внесены изменения в самостоятельные региональные Законы о социальном обслуживании: Закон Нижегородской области от 5 ноября 2014 г. N 146-З "О социальном обслуживании граждан в Нижегородской области", Закон Ивановской области от 25 февраля 2005 г. N 59-ОЗ "О социальном обслуживании населения и социальной поддержке отдельных категорий граждан в Ивановской области", Закон Архангельской области от 24 октября 2014 г. N 190-11-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере социального обслуживания граждан" [7].

Перечисленные субъекты РФ в своих законах определяют полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; перечень социальных услуг по видам социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг; размер предельной величины среднедушевого дохода получателя социальных услуг для предоставления социальных услуг бесплатно.

Дополнительно Закон Нижегородской области также закрепляет льготы при предоставлении социальных услуг государственными учреждениями социального обслуживания региона (ст. 9). Так, во внеочередном порядке осуществляется предоставление социальных услуг инвалидам и участникам Великой Отечественной войны и приравненным к ним лицам, а в первоочередном порядке - ветеранам Великой Отечественной войны, инвалидам первой группы, одиноким гражданам старше 80 лет.

В Ивановской области на законодательном уровне определена номенклатура организаций социального обслуживания, предусматривающая 14 наименований таких организаций независимо от их организационно-правовой формы. Среди них: 1) дома-интернаты для престарелых и инвалидов; 2) дома-интернаты (пансионаты); 3) дома-интернаты для ветеранов войны и труда; 4) специальные дома-интернаты для престарелых и инвалидов; 5) психоневрологические интернаты; 6) геронтологические центры и др.

Исходя из положений подп. 8 п. 1 ст. 15 Федерального закона о социальном обслуживании Закон Архангельской области от 24 октября 2014 г. N 190-11-ОЗ в ст. 7.1 дополнил перечень обстоятельств, ухудшающих или способных ухудшить условия жизнедеятельности граждан, в целях признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании, добавив такое обстоятельство, как наличие угрозы применения насилия в семье, ухудшающее или способное ухудшить условия его жизнедеятельности. В свою очередь, Законы Ивановской и Нижегородской областей не предусматривают каких-либо дополнительных обстоятельств.

В дальнейшем положения региональных законов детализируются, как правило, многочисленными подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ (правительствами и министерствами), а также актами органов местного самоуправления.

Анализ вышеуказанных нормативных правовых актов Нижегородской, Ивановской и Архангельской областей свидетельствует, что они по большей части повторяют рекомендательные положения, установленные на федеральном уровне.

Так, утвержденные законами субъектов РФ перечни социальных услуг по видам социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, хотя и не полностью дублируют, но в незначительной степени дополняют или уточняют положения примерного перечня таких услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. N 1236 [8]. В наибольшей степени дополнения и уточнения касаются предоставления социально-бытовых и социально-медицинских услуг. Так, по социально-бытовым услугам (в стационарной форме) Архангельская и Ивановская области предлагают следующий дополнительный перечень социальных услуг:

При предоставлении социально-бытовых услуг на дому рассматриваемые регионы предусматривают такие дополнительные социальные услуги, как:

в Нижегородской области:

в Ивановской области:

в Архангельской области:

В отношении предоставления социально-медицинских услуг субъекты РФ устанавливают:

в Нижегородской области - оказание первой доврачебной помощи, содействие в проведение медико-социальной экспертизы, в госпитализации нуждающихся, в получении стоматологической помощи, а также зубопротезной и протезно-ортопедической помощи;

в Ивановской области - оказание первичной медико-санитарной помощи (доврачебная, врачебная) организациями социального обслуживания, имеющими лицензию на медицинскую деятельность; содействие в проведении медико-социальной экспертизы и в обеспечении техническими средствами реабилитации (при СО в форме стационара);

в Архангельской области - уход, первичную медико-санитарную помощь, в том числе при стоматологических заболеваниях, предоставляемую в организации социального обслуживания (в стационарной форме); содействие в обеспечении лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения по заключению врачей в аптечных организациях в районе проживания получателя социальных услуг, в проведении медико-социальной экспертизы для установления или изменения группы инвалидности, в получении стационарного социального обслуживания при наличии потребности (на дому); содействие в оказании медицинской помощи в государственных медицинских организациях области (во всех формах).

Уточнение по видам социально-психологических услуг делают только Нижегородская и Ивановская области, предусматривая предоставление психологической помощи и поддержки гражданам, осуществляющим уход на дому за тяжелобольными получателями социальных услуг.

Особые социально-педагогические услуги при оказании социального обслуживания в стационарной форме предлагает Ивановская область, подразумевая под такими услугами создание условий для дошкольного образования детей и получения образования по образовательным программам, а также условий для получения образования по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования.

Перечень срочных социальных услуг дополняет только Архангельская область, предусматривая:

Из приведенных перечней социальных услуг видно, что ряд услуг, предлагаемых рассматриваемыми субъектами РФ в сфере социального обслуживания, по их предметному содержанию пересекаются с иными социальными услугами, предоставление которых в целях обеспечения гражданам их соответствующих конституционных прав должны организовывать региональные власти в соответствии иными нормами в области социального обеспечения (в частности, в области охраны здоровья и оказания медицинской помощи), а также нормами иных отраслей права (например, в области образования), что свидетельствует о комплексном и межотраслевом характере правового института социального обслуживания.

Особо заслуживают внимание положения Закона Архангельской области о социальном обслуживании, предусматривающий при социальном обслуживании в стационарной форме предоставление помещений для отправления религиозных обрядов, создание для этого соответствующих условий, не противоречащих правилам внутреннего распорядка организации социального обслуживания и учитывающих интересы верующих различных конфессий и атеистов. Указанные нормы частично воспроизводят положения Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" [9]. Исходя из системного толкования положений ст. 19 названного Закона видно, что в понятие права на медицинскую помощь входит, в частности, предоставление пациенту при его нахождении на лечении в стационарных условиях условий для отправления религиозных обрядов, проведение которых возможно в стационарных условиях, в том числе на предоставление отдельного помещения, если это не нарушает внутренний распорядок медицинской организации.

В указанных условиях и исходя из необходимости реализации принципа сохранения пребывания гражданина в привычной среде целесообразно либо в Закон о социальном обслуживании 2013 г. включить самостоятельную статью о праве граждан на социальное обслуживании, в которой бы давалась конкретизация указанного права, либо дополнить ст. 9 "Права получателей социальных услуг" с указанием прав граждан при получении социального обслуживания в стационарной форме предоставления условий для отправления религиозных обрядов, проведение которых возможно в стационарных условиях, в том числе на предоставление отдельного помещения, если это не нарушает внутренний распорядок организации социального обслуживания. В настоящее время согласно указанной статье 9 Закона допускается лишь свободное посещение священнослужителями получателей социальных услуг в дневное и вечернее время. При этом общеизвестно, что существует ряд религиозных праздников (например, праздник Пасхи), основное празднование которого проходит в ночное время.

В ряде случаев в региональных законах содержатся более узкие перечни по ряду социальных услуг или ограничительные положения, что следует рассматривать как ущемление права лиц на социальное обслуживание в том минимальном объеме, которое должно быть гарантировано федеральным законодателем. Так, п. 1 ч. 5 ст. 7 Закона Нижегородской области о социальном обслуживании предусматривает обучение практическим навыкам общего ухода за тяжелобольными получателями социальных услуг только родственников, хотя Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. N 1236 не устанавливает такого ограничения (см. подп. "а" п. 4). И действительно, на практике общий уход за тяжелобольными лицами могут оказывать и иные лица (например, соседи, бывшие коллеги, друзья и иные знакомые, не являющиеся родственниками лица). Кроме того, указанная часть 5 ст. 7 регионального Закона Нижегородской области не предусматривает таких видов социально-педагогических услуг, как организация досуга (праздники, экскурсии и другие культурные мероприятия) и формирование позитивных интересов, указанных в подп. "г" и "д" п. 4 Постановления Правительства РФ.

В перечне социально-медицинских услуг, предоставляемых на дому, изложенных в п. 2.3 п. 2 приложения 3 Закона Ивановской области о социальном обслуживании, не предусмотрено выполнение процедур, связанных с организацией ухода, наблюдением за состоянием здоровья получателей социальных услуг (измерение температуры, артериального давления, контроль за приемом лекарств и др.), рекомендуемых пунктом "а" п. 2 вышеуказанного Постановления Правительства РФ. Такой вид социальных услуг в Ивановской области почему-то предоставляется лишь при стационарной форме социального обслуживания, что также не отвечает интересам немощных граждан, изъявивших законное желание получать социальное обслуживание на дому.

Полагаем, что в целях повышения эффективности и качества оказания социальных услуг на федеральном уровне должен устанавливаться не примерный, а минимальный перечень социальных услуг по видам социальных услуг с правом расширения такого перечня на региональном и муниципальном уровнях.

Как уже указывалось выше, социальное обслуживание как особый вид социального обеспечения в основном предназначено для нуждающихся лиц, которые в силу своего материального положения не могут получить социальные услуги по коммерческим ценам.

Федеральный закон об основах социального обслуживания 2013 г. (ст. 31) предусматривает лишь три категории граждан, имеющих право на бесплатное предоставление социальных услуг. К ним отнесены:

  1. несовершеннолетние (по всем формам социального обслуживания);
  2. лица, пострадавшие в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов (по всем формам социального обслуживания);
  3. лица, у которых на дату обращения за социальным обслуживанием среднедушевой доход, рассчитанный в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, ниже или равен предельной величине среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, установленной законом субъекта РФ (при социальном обслуживании на дому и в полустационарной форме).

При этом федеральный законодатель предоставляет регионам право на установление дополнительных категорий граждан, которым предоставляется бесплатное социальное обслуживание. Помимо случаев, установленных федеральным законодательством, только в Архангельской области предусматриваются такие дополнительные категории граждан, которым предоставление социальных услуг осуществляется бесплатно (по всем формам социального обслуживания):

участники и инвалиды Великой Отечественной войны;

женщины, в отношении которых существует угроза применения насилия в семье;

женщины, подвергшимся насилию в семье.

В Нижегородской области предусматриваются лишь льготы при предоставлении социальных услуг государственными учреждениями социального обслуживания области на дому и в полустационарной формах ряду категорий лиц. В частности, для инвалидов и участников Великой Отечественной войны - в размере 75% от установленной платы; для одиноких и одиноко проживающих супружеских пар - 25% от установленной платы.



Что касается установления размера предельной величины среднедушевого дохода получателя социальных услуг для предоставления социальных услуг бесплатно для третьей категории льготников, то такой размер согласно п. 5 ст. 31 Федерального закона должен устанавливаться законами субъектов РФ. Российская Федерация установила лишь ограничительный порог такого размера - не ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ для основных социально-демографических групп. Вышеуказанные законы субъектов РФ свидетельствуют, что ни один из рассматриваемых регионов не предусматривает превышения этого минимального порога, устанавливая размер предельной величины среднедушевого дохода, дающий право на бесплатное получение социальных услуг, в размере полуторной величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ по основным социально-демографическим группам населения. В конкретных суммах на 2017 год этот порог выглядит следующим образом: по Архангельской области - 16 224 руб. (10 816 руб. - прожиточный минимум пенсионера в субъекте РФ (ПМП)), по Ивановской области - 11 965 руб. (7 977 руб. ПМП), по Нижегородской области - 12 123 руб. (8 082 руб. ПМП). При этом по сравнению с показателями 2016 года только в двух указанных регионах было произведено повышение прожиточного минимума пенсионера: в Ивановской области - на 543 рубля и в Нижегородской области - на 90 рублей. В Архангельской области наоборот было произведено достаточно значительное снижение прожиточного минимума пенсионера - на 357 рублей (Архангельская область) [10]. В условиях реального удорожания стоимости жизни такое снижение однозначно не отвечает интересам нуждающихся граждан, противореча конституционному принципу социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь.

С учетом изложенного сформулированы следующие выводы и предложения:

  1. ряд услуг, предлагаемых субъектами РФ в сфере социального обслуживания, по их предметному содержанию пересекаются с иными социальными услугами, предоставление которых в целях обеспечения гражданам их соответствующих конституционных прав должны организовывать региональные власти в соответствии иными нормами в области социального обеспечения (в частности, в области охраны здоровья и оказания медицинской помощи), а также нормами иных отраслей права (например, в области образования), что свидетельствует о комплексном и межотраслевом характере правового института социального обслуживания;
  2. предлагаем установить на федеральном уровне не примерный, а минимальный перечень социальных услуг по видам социальных услуг с правом расширения такого перечня на региональном и муниципальном уровнях;
  3. либо включить в Закон о социальном обслуживании 2013 г. самостоятельную статью о праве граждан на социальное обслуживании, в котором бы давалась конкретизация указанного права, либо дополнить ст. 9 "Права получателей социальных услуг" с указанием прав граждан при получении социального обслуживания в стационарной форме предоставления условий для отправления религиозных обрядов, проведение которых возможно в стационарных условиях, в том числе на предоставление отдельного помещения, если это не нарушает внутренний распорядок организации социального обслуживания;
  4. предлагаем утвердить на федеральном уровне методические рекомендации по выявлению лиц, нуждающихся в социальном обслуживании, в которых могут быть предусмотрены следующие меры по выявлению нуждающихся лиц:

анализ уполномоченным органом поступающих обращений в интересах нуждающихся лиц иных граждан, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений с постановкой на учет лица в качестве нуждающегося или лица, которое подвержено риску быть признанным в качестве нуждающегося, с обязательным ответом в письменной форме на такое обращение и дублированием ответа в органы прокуратуры;

взаимодействие местных органов социальной защиты с домоуправляющими организациями (ДУК, ТСЖ и др.) с предложением о представлении информации о нуждающихся в социальных услугах лицах;

проведение активной разъяснительной работы среди населения о предоставлении информации о нуждающихся в социальном обслуживании в уполномоченные органы;

организация социальной рекламы о необходимости выявления таких лиц, и прежде всего в местах своего проживания.

Библиография

  1. Шипулина Л.Н. Социальное обслуживание населения в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.05. Екатеринбург, 2012. 209 с.
  2. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 7007.
  3. Европейская социальная хартия ETS N 163 (пересмотренная) (Страсбург, 3 мая 1996 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 2010. N 8. Ст. 781.
  4. Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 5 февраля 2016 г. N 164-р // СЗ РФ. 2016. N 7. Ст. 1017.
  5. Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. N 1618-р // СЗ РФ. 2014. N 35. Ст. 4811.
  6. Жаров А.Е. Один на один с бесправием: о соблюдении прав одиноких и одиноко проживающих инвалидов в Московской области // Омбудсмен. 2014. N 2. С. 31 - 39.
  7. Закон Нижегородской области от 5 ноября 2014 г. N 146-З "О социальном обслуживании граждан в Нижегородской области"; Закон Ивановской области от 25 февраля 2005 г. N 59-ОЗ "О социальном обслуживании населения и социальной поддержке отдельных категорий граждан в Ивановской области"; Закон Архангельской области от 24 октября 2014 г. N 190-11-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере социального обслуживания граждан" // Нижегородские новости. 2014. 11 нояб.; URL: http://docs.cntd.ru/document/882208950 (дата обращения 02.05.2017); газ. "Волна". 2014. 4 нояб.
  8. Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. N 1236 "Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социального обеспечения" // СЗ РФ. 2014. N 48. Ст. 6872.
  9. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.
  10. Прожиточный минимум пенсионера в 2017 году // http://potrebkor.ru/minimum-pensionera.html.

References (transliterated)

  1. Shipulina L.N. Sotsial'noe obsluzhivanie naseleniya v Rossiiskoi Federatsii: Dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.05. Ekaterinburg, 2012. 209 s.
  2. Federal'nyi zakon ot 28 dekabrya 2013 g. N 442-FZ "Ob osnovakh sotsial'nogo obsluzhivaniya grazhdan v Rossiiskoi Federatsii" // SZ RF. 2013. N 52 (chast' I). St. 7007.
  3. Evropeiskaya sotsial'naya khartiya ETS N 163 (peresmotrennaya) (Strasburg, 3 maya 1996 g.) // Sobranii zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii (SZ RF). 2010. N 8. St. 781.
  4. Strategiya deistvii v interesakh grazhdan starshego pokoleniya v Rossiiskoi Federatsii do 2025 goda, utv. rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 5 fevralya 2016 g. N 164-r // SZ RF. 2016. N 7. St. 1017.
  5. Kontseptsiya gosudarstvennoi semeinoi politiki v Rossiiskoi Federatsii na period do 2025 goda, utv. rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 25 avgusta 2014 g. N 1618-r // SZ RF. 2014. N 35. St. 4811.
  6. Zharov A.E. Odin na odin s bespraviem: o soblyudenii prav odinokikh i odinoko prozhivayushchikh invalidov v Moskovskoi oblasti // Ombudsmen. 2014. N 2. S. 31 - 39.
  7. Zakon Nizhegorodskoi oblasti ot 5 noyabrya 2014 g. N 146-Z "O sotsial'nom obsluzhivanii grazhdan v Nizhegorodskoi oblasti"; Zakon Ivanovskoi oblasti ot 25 fevralya 2005 g. N 59-OZ "O sotsial'nom obsluzhivanii naseleniya i sotsial'noi podderzhke otdel'nykh kategorii grazhdan v Ivanovskoi oblasti"; Zakon Arkhangel'skoi oblasti ot 24 oktyabrya 2014 g. N 190-11-OZ "O realizatsii gosudarstvennykh polnomochii Arkhangel'skoi oblasti v sfere sotsial'nogo obsluzhivaniya grazhdan" // Nizhegorodskie novosti. 2014. 11 noyab.; URL: http://docs.cntd.ru/document/882208950 (data obrashcheniya 02.05.2017); gaz. "Volna". 2014. 4 noyab.
  8. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 24 noyabrya 2014 g. N 1236 "Ob utverzhdenii primernogo perechnya sotsial'nykh uslug po vidam sotsial'nogo obespecheniya" // SZ RF. 2014. N 48. St. 6872.
  9. Federal'nyi zakon ot 21 noyabrya 2011 g. N 323-FZ "Ob osnovakh okhrany zdorov'ya grazhdan v Rossiiskoi Federatsii" // SZ RF. 2011. N 48. St. 6724.
  10. Prozhitochnyi minimum pensionera v 2017 godu // http://potrebkor.ru/minimum-pensionera.html.