Мудрый Юрист

Институт отзыва: проблемы реализации

Шарова Татьяна Владимировна, доцент кафедры государственного и муниципального права Забайкальского государственного университета, кандидат социологических наук.

Харитонова Оксана Валерьевна, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального права Забайкальского государственного университета.

В статье рассматривается институт отзыва, являющийся одной из форм непосредственной демократии. Определены проблемы реализации института отзыва на территории Забайкальского края, предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: институт отзыва, выборное должностное лицо, субъект Российской Федерации, Забайкальский край, местное самоуправление, ответственность, население.

REVOCATION INSTITUTE: IMPLEMENTATION ISSUES

T.V. Sharova, O.V. Kharitonova

Sharova Tatyana V., Assistant Professor of the Department of State and Municipal Law of the Transbaikal State University, Candidate of Sociological Sciences.

Kharitonova Oksana V., Senior Lecturer of the Department of State and Municipal Law of the Transbaikal State University.

The article reviews the revocation institute, which is one of the direct democracy forms. The authors determine the issues of revocation institute implementation on the Transbaikal Territory and propose solutions.

Key words: revocation institute, elected official, constituent entity of the Russian Federation, Transbaikal Territory, local self-government, liability, population.

В субъектах Российской Федерации существуют специальные институты местного самоуправления, способные обеспечивать реализацию задач органов местного самоуправления в городах, районах, поселках и сельсоветах. Одним из таких институтов является отзыв выборного лица местного самоуправления, существование которого продиктовано самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества.

На наш взгляд, правовой институт отзыва представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления граждан, на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Так, органы или должностные лица местного самоуправления, обладающие полномочиями, должны быть поставлены в условия, снижающие возможность нарушения интересов граждан, влекущие ответственность за нарушение этих интересов. На сегодняшний день институт отзыва выборных лиц местного самоуправления имеет слабое, недостаточно всестороннее правовое закрепление. Муниципальные образования самостоятельны, они регулируют все отношения непосредственно в своих уставах или ссылаются к закону субъекта Российской Федерации. Данный закон субъекта определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении.

Обращение к данному вопросу мы находим в трудах В.Н. Руденко <1>, Р.Ю. Горлачева <2> и др.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.Н. Руденко "Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2002, N 4.

<1> Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования. М., 2009. 16 с.
<2> Горлачев Р.Ю. О пределах правового регулирования избирательного права в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 4. С. 45.

В.Н. Руденко дает такое определение понятия отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления - это "досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа муниципального образования и иного выборного лица на основе волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа, выраженного путем голосования".

Следствием использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в современных российских условиях является уменьшение активности граждан муниципальных образований, вероятность общественного наблюдения за выборными лицами и соответственно ликвидации института отзыва депутата. Право отзыва остается только за жителями поселений, причем преимущественно сельских.

Институт отзыва выборных лиц всегда считался незначительным и практически не функционировал. В случае подтверждения в судебном порядке конкретных противоправных решений или действий (бездействия) выборного лица они будут являться основаниями для отзыва. Достаточно длительное время уходит на судебное разбирательство по поводу подтверждения противоправности того или иного деяния, при этом остается не ясным вопрос о том, кто конкретно должен обращаться в суд в этом случае. Если в судебном порядке удалось доказать вину выборного лица, разумнее будет прекратить его полномочия в менее дорогостоящем порядке, чем проводить процедуру отзыва.

Муниципальное законодательство содержит достаточно четкую норму, касающуюся муниципально-правовой ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, а именно речь идет об их отзыве.

Согласно ст. 71 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) основания наступления ответственности депутатов и глав муниципальных образований перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ.

<3> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Согласно указанной норме (ч. 2 ст. 71 Федерального закона N 131-ФЗ) население муниципального образования вправе отозвать депутатов и глав муниципальных образований. Более подробно эта процедура прописывается в ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ и уставах муниципальных образований.

Согласно ст. 24 Устава Забайкальского края органы государственной власти края, органы местного самоуправления несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, настоящего Устава и законов края в соответствии с действующим законодательством.

Согласно ст. 42 Устава Забайкальского края полномочия губернатора Забайкальского края прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории Забайкальского края, на основании и в порядке, которые установлены федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом края <4>.

<4> Устав Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 11 февраля 2009 г. N 125-ЗЗК (с посл. изм. и доп.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gos.ru.

В соответствии со ст. 6 Закона Забайкальского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Забайкальского края" <5> институт отзыва депутата Законодательного Собрания Забайкальского края не предусмотрен.

<5> О статусе депутата Законодательного Собрания Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 14 марта 2011 г. N 478-ЗЗК // Забайкальский рабочий. 2011. 16 марта.

В ст. 15 Устава Забайкальского края указано, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. А согласно ст. 16 Устава Забайкальского края одной из форм непосредственного осуществления народовластия в Забайкальском крае являются выборы и отзыв губернатора Забайкальского края, выборы и отзыв депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Основаниями для отзыва могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке и связанные с неисполнением полномочий депутата.

Так, 20 января 2015 г. в Избирательную комиссию Забайкальского края поступило обращение жителей сельского поселения "Яснинское" о разъяснении процедуры отзыва Главы сельского поселения "Яснинское", на которое Избирательная комиссия Забайкальского края дала соответствующие разъяснения. Проанализировав данные разъяснения, можно сделать следующий вывод.

В соответствии с подп. 9 п. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае отзыва избирателями.

Основания для отзыва главы сельского поселения "Яснинское" и процедура отзыва устанавливаются Уставом сельского поселения "Яснинское".

В соответствии со ст. 20 Устава сельского поселения "Яснинское" <6>, принятого решением Совета сельского поселения "Яснинское" от 14 ноября 2014 г. N 140, основанием для отзыва Главы сельского поселения "Яснинское" является нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Забайкальского края, законов Забайкальского края, Устава сельского поселения "Яснинское", иных нормативных правовых актов сельского поселения "Яснинское". Под нарушением нормативных правовых актов понимается решение, действие (бездействие) Главы сельского поселения "Яснинское", повлекшие за собой нарушения прав и свобод значительного числа граждан.

<6> Устав сельского поселения "Яснинское" муниципального района "Оловяннинский район" Забайкальского края: решение Совета сельского поселения "Яснинское" от 14 ноября 2014 г. N 140 // [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru.

Основаниями для отзыва главы сельского поселения могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Выдвижение инициативы проведения голосования по отзыву главы сельского поселения "Яснинское" не может быть осуществлено ранее чем через шесть месяцев со дня вступления в должность главы сельского поселения "Яснинское" и позднее чем за 12 месяцев до окончания установленного срока полномочий.

Датой внесения предложения о проведении голосования по отзыву Главы сельского поселения "Яснинское" считается дата поступления в избирательную комиссию сельского поселения "Яснинское" ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению отзыва. Предложение о проведении голосования по отзыву может быть внесено не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда, подтверждающего совершение Главой сельского поселения "Яснинское" правонарушения (правонарушений).

Инициативная группа по проведению отзыва обязана письменно уведомить Главу сельского поселения "Яснинское" о времени и месте проведения своего собрания (заседания) по выдвижению инициативы по его отзыву. Лицо, в отношении которого выдвигается инициатива проведения голосования по отзыву, вправе присутствовать при рассмотрении этого вопроса на собрании (заседании) и давать устные или представлять письменные объяснения.

Инициативная группа по проведению отзыва обращается с ходатайством о регистрации в избирательную комиссию сельского поселения "Яснинское". В ходатайстве должны быть указаны сведения и приложены документы, предусмотренные Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <7>, Законом Забайкальского края от 16 июля 2012 г. N 697-ЗЗК "О местном референдуме в Забайкальском крае" <8> для проведения местного референдума, а именно:

<7> Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<8> О местном референдуме в Забайкальском крае: Закон Забайкальского края от 16 июля 2012 г. N 697-ЗЗК (с посл. изм. и доп.) // Забайкальский рабочий. 2012. 9 авг.

Избирательная комиссия сельского поселения "Яснинское" в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению отзыва обязана рассмотреть указанное ходатайство и приложенные к нему документы и в случае их соответствия требованиям Федерального закона об основных гарантиях, Закона края и Устава сельского поселения "Яснинское" принять решение о регистрации инициативной группы по проведению отзыва, в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

В случае регистрации инициативной группы по проведению отзыва избирательная комиссия сельского поселения "Яснинское" выдает ей регистрационное свидетельство и удостоверения ее членам, а также доводит информацию о регистрации инициативной группы по проведению отзыва до населения. Избирательная комиссия сельского поселения "Яснинское" извещает о принятом решении Совет сельского поселения "Яснинское" и лицо, в отношении которого выдвинута инициатива проведения голосования по отзыву, а также по просьбе указанного лица предоставляет ему копии решения о регистрации инициативной группы по проведению отзыва, ходатайства о его регистрации и приложенных к нему документов.

В случае отказа инициативной группе по проведению отзыва в регистрации ей выдается соответствующее решение, в котором указываются основания отказа.

Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву главы сельского поселения, составляет 5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории сельского поселения "Яснинское".

В подписном листе, форма которого утверждается избирательной комиссией сельского поселения "Яснинское", указывается правонарушение (правонарушения), послужившее (послужившие) основанием для выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву.

Глава сельского поселения "Яснинское" считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в сельском поселении "Яснинское".

Итоги голосования по отзыву главы сельского поселения "Яснинское" и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В соответствии со ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П <9> указал, что институт отзыва как мера конституционно-правовой ответственности выборного лица перед избравшим его народом действителен при условии наделения его полномочиями посредством прямых выборов.

<9> По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // Рос. газ. 2000. 21 июня.

При таком регулировании возможность установления отзыва депутата предполагает использование мажоритарной системы формирования представительного органа, в соответствии с которой голосование на выборах происходит непосредственно за зарегистрированного кандидата, включенного в избирательный бюллетень, а не за список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, как это предусмотрено при проведении выборов при пропорциональной избирательной системе.

При этом институт отзыва применим к депутатам представительного органа муниципального образования лишь в том случае, если в соответствии с уставом муниципального образования на выборах с использованием мажоритарной избирательной системы формируется весь состав депутатского корпуса.

В решениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 7 апреля 2005 г. N 142/974-4 <10>, от 20 апреля 2005 г. N 143/981-4 <11> данная позиция нашла свое отражение. В этих решениях Центральная избирательная комиссия Российской Федерации констатировала, что институт отзыва не может быть применен адекватно при использовании смешанной или полностью пропорциональной избирательной системы. При применении смешанной избирательной системы не обеспечивается равенство статуса депутатов. Правомерность указанных выводов должна быть подтверждена Верховным Судом Российской Федерации (решение от 2 июня 2005 г. N ГКПИ05-589, 628 и Определение от 28 июля 2005 г. N КАС05-329).

<10> О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Красноярской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 7 апреля 2005 г. [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".
<11> О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 20 апреля 2005 г. N 143/981-4 [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

Поскольку в соответствии с п. 16 ст. 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, что не предполагает применения исключительно мажоритарной избирательной системы, установление в законодательстве субъекта Российской Федерации института отзыва избирателями депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации считается неправомерным.

Исходя из вышеизложенного приходим к выводу, что институт отзыва не применяется к депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также к депутатам представительного органа муниципального образования, избираемым по смешанной или полностью пропорциональной избирательной системе.

Анализируя ст. 26 Устава городского округа "Город Чита" <12>, депутаты Думы городского округа избираются на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам, то есть к действующим депутатам возможно применение института отзыва (ст. 12 Устава городского округа "Город Чита"). Но в соответствии с решением Думы городского округа "Город Чита" от 19.05.2016 N 67 по истечении срока полномочий Думы шестого созыва (в 2019 г.) ч. 2 ст. 26 будет изложена в новой редакции:

"2. 15 депутатов Думы городского округа избираются на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам. 15 депутатов Думы городского округа избираются по системе пропорционального представительства (пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями) по общемуниципальному избирательному округу".

<12> Устав городского округа "Город Чита": решение Думы городского округа "Город Чита" от 8 декабря 2011 г. N 243 // Читинское обозрение. 2011. 6 апреля.

Таким образом, с 2019 г. институт отзыва к депутатам Думы городского округа "Город Чита" применяться не будет.

Подобная ситуация вырисовывается в результате анализа муниципально-правовых актов муниципальных районов Забайкальского края: "Забайкальский район" <13>, "Борзинский район" <14>, "Нерчинский район" <15>.

<13> Устав муниципального района "Забайкальский район" Забайкальского края: решение Совета муниципального района "Забайкальский район" от 26 ноября 2014 г. N 143) (с изм. и доп.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru.
<14> Устав муниципального района "Борзинский район" Забайкальского края: решение Совета муниципального района "Борзинский район" от 10 сентября 2014 г. N 95 (с изм. и доп.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru.
<15> Устав муниципального района "Нерчинский район": решение Совета муниципального района "Нерчинский район" от 15 сентября 2014 г. N 181 (с изм. и доп.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru.

На наш взгляд, следует согласиться с мнением М.Ю. Дитятковского, который отмечает, что "на сегодняшний день отзыв выступает не только действенным инструментом для реализации непосредственного народовластия населением муниципальных образований, но и средством превентивного характера для предотвращения злоупотребления властью народными избранниками на местном уровне" <16>. Однако для практической реализации отзыва сегодня необходимо внести качественные изменения и дополнения в действующее законодательство для усовершенствования механизма его реализации, а именно необходимо:

  1. на законодательном уровне дать исчерпывающий перечень оснований для утраты доверия избирателей к выборному лицу;
  2. отказаться от судебного подтверждения или проверки оснований отзыва;
  3. предусмотреть механизмы защиты от злоупотребления правом на отзыв;
  4. упростить процедуру реализации отзыва выборного лица;
  5. ввести императивный партийный мандат для возможности применения отзыва для депутатов, избранных по пропорциональной избирательной системе, тем самым уравновесив их статус;
  6. повысить уровень правовой осведомленности населения, увеличить заинтересованность и вовлеченность населения муниципальных образований в деятельность по решению вопросов местного значения.
<16> Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Учебник. М., 2014. 266 с.

Резюмируя, отметим, что совершенствование в Российской Федерации местного самоуправления требует изучения всех элементов представительной системы без исключения как стратегии непосредственного самоуправления.

Институт отзыва закреплен на государственном уровне, что улучшает организацию государства как целого, хотя не всегда приемлемо для местной власти. Тотальная симметрия в государственном строительстве и строительстве местного самоуправления недопустима. Сменяемость депутата позволяет гражданам напрямую знакомиться с работой выборного лица и является отличным способом для поддержания эффективного управления на местах, в которых существует необходимость ежедневного вмешательства.

Проведенные исследования дают основания для следующих выводов:

Кроме того, отметим, что институт отзыва не должен быть исключительно средством наказания выборного лица местного самоуправления. Отзываться должны недобросовестные лица, которые сознательно пренебрегают обязанностями, кто по своим политическим и деловым качествам не может быть подлинным народным представителем, не имеет организаторских данных, принципиальных качеств, не обладает достаточной культурой и гражданским мужеством. Основания не должны выражать общую отрицательную оценку деятельности отзываемого лица без основания, а должны зависеть от воли и быть реальными. Выборному лицу местного самоуправления приходится сталкиваться с неблагоприятными политическими последствиями, и именно это обусловливает выделение муниципально-правовой ответственности;

Считаем необходимым улучшить региональное законодательство об отзыве выборного лица местного самоуправления путем принятия соответствующего закона на федеральном уровне. Закон должен предусматривать все необходимые инструменты минимизации деструктивного потенциала отзыва, конкретный перечень оснований для отзыва и процедуру его проведения, гарантии отзываемого.

Унификация законодательства в отношении института отзыва позволит прийти к единообразию в его регулировании во всех муниципальных образованиях на должном правовом уровне.

Литература

  1. Горлачев Р.Ю. О пределах правового регулирования избирательного права в Российской Федерации / Р.Ю. Горлачев // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 4. С. 39 - 43.
  2. Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Учебник / М.Ю. Дитятковский. М., 2014. 266 с.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.Н. Руденко "Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2002, N 4.

  1. Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования / В.Н. Руденко. М., 2009. 16 с.