Мудрый Юрист

Законы о поправках к конституции РФ в системе источников конституционного права

Лебедева Наталья Викторовна, доцент кафедры конституционного и административного права Сочинского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье проведен анализ закона РФ о поправках к Конституции РФ как нетипичного для российской правовой системы источника конституционного права, позволяющий определить его особенности, а также основные элементы соответствующей процедуры принятия поправок и пересмотра Конституции. Представляется, что данный законодательный акт отличается временным характером, поскольку после включения его в конституционный текст и вступления внесенной поправки в действие указанный акт прекращает свое самостоятельное существование.

Ключевые слова: источник конституционного права, федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон РФ о поправках к Конституции РФ, конституционные поправки, пересмотр Конституции.

Laws on Amendments to the Constitution of the Russian Federation in System of Constitutional Law Sources

N.V. Lebedeva

Lebedeva Natalya V., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Sochi State University, Candidate of Legal Sciences.

In the article the analysis of the RF Law on amendments to the Constitution of the Russian Federation as not typical for the Russian legal system the source of the constitutional right to determine its features and basic elements of the relevant procedures for amending and revising the Constitution. It mains that this legislation differs a temporary nature since after its inclusion in the constitutional text is amended and the entry into force of this regulation ceases its independent existence.

Key words: source of constitutional law, Federal Constitutional law, Federal law, the law of the Russian Federation on amendments to the Constitution, constitutional amendments, revision of the Constitution.

Современная система источников российского конституционного права представлена различными правовыми актами, включая общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, нормативные акты различных видов и уровней, решения органов конституционной юстиции.

В юридической литературе отмечается, что "в конституционном (государственном) праве термин "источник права в юридическом смысле" является общепризнанным. Под ним принято понимать нормативный акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы" <1>.

<1> Кутафин О.Е. Источники конституционного права РФ. М., 2002. С. 15.

Самой многочисленной группой среди источников конституционного права являются законы, принимаемые на федеральном уровне в порядке текущего законодательства. Их значимость обусловлена не столько их количественным преобладанием, сколько их особой ролью в механизме правового регулирования. В качестве основных признаков закона следует назвать его нормативность, особую процедуру принятия, особый объект регулирования и наибольшую после Конституции юридическую силу.

К особенностям закона, которыми он отличается от иных форм нормативных актов, следует отнести его устойчивость, стабильность и относительную неизменность, поскольку именно законом закрепляются основополагающие, устойчивые отношения, свойственные общественному развитию в относительно длящийся во времени период его существования.

В России, наряду с федеральными конституционными и федеральными законами, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ, возможно и принятие закона РФ о поправках к Конституции РФ (ст. 136), являющегося разновидностью общефедеральных российских законов и характеризующегося как нетипичный для российской правовой системы источник конституционного права, прямо не установленный Конституцией РФ. По мнению С.А. Авакьяна, данный вид источников конституционного права необходимо "поставить на вторую позицию после актов Конституционного Собрания, поскольку посредством этих актов можно реформировать довольно широкий круг глав и норм Конституции - при сохранении в целом ее действия" <2>.

<2> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М., 2014. Т. 1. С. 68.

Как отмечается в литературе, первые попытки применить положения ст. 136 Конституции и принять к ней поправки привели к возникновению ряда спорных ситуаций. Своеобразным камнем преткновения стали наименование и правовая форма акта, содержащего поправку к Конституции <3>, поскольку в анализируемой статье отсутствует прямое указание как на правовую форму, так и на наименование нормативного акта, на основе которого должны приниматься конституционные поправки. Пробел в этом вопросе был восполнен Конституционным Судом РФ, который в своем Постановлении от 31 октября 1995 г. "По делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации" определил его в качестве самостоятельного вида, указав, что реализация положений данной статьи возможна лишь в форме специального нормативно-правового акта, имеющего особый статус, который отличается как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона" <4>. Инициатором такого запроса в Конституционный Суд РФ выступила Государственная Дума, воспользовавшись своим конституционным правом на основе ч. 5 ст. 125 Конституции РФ.

<3> Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 562.
<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

Статья 136 действующей Конституции указывает не на форму, в которой принимаются конституционные поправки к главам 3 - 8, а на порядок, в каком они принимаются, а именно: в предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, в соответствии с ч. 2 ст. 108. Это значит, что такая же процедура распространяется и на процедуру принятия конституционных поправок в соответствии с требованиями указанной статьи.

На основе проведенного анализа ст. 136 Суд РФ пришел к следующему нормативно-доктринальному выводу: конституционные поправки к главам 3 - 8, исходя из смысла анализируемой статьи, необходимо принимать в форме особого правового акта - закона РФ о поправках к Конституции РФ, который принимается квалификационным большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кроме того, конституционное положение анализируемой статьи предусматривает особое условие для вступления поправок в силу: для этого необходимо их одобрение не менее чем двумя третями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Помимо этого, необходимо также соблюдение конституционного положения ст. 134, определяющей исчерпывающий перечень субъектов, наделенных правом вносить предложения о поправках к Основному Закону государства: Президент РФ, палаты российского парламента, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ, группа в количестве не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Именно поэтому такой закон не может быть принят в форме федерального конституционного закона, поскольку на законодательном уровне зафиксирована особая процедура его внесения и принятия, а также установлено, что принятие данного вида допускается лишь по тем вопросам, которые непосредственно предусмотрены Конституцией РФ. Федеральный конституционный закон в отличие от конституционных поправок не может изменять конституционных положений, поскольку принимается во исполнение Основного Закона государства. Конституционные поправки не могут быть приняты и в форме федерального закона, так как внесение таких поправок возможно в более сложной процедуре. Таким образом, закон о поправках к Конституции РФ имеет самостоятельное юридическое значение.

Необходимо разграничивать понятия "конституционные поправки" и "пересмотр Конституции" - как они соотносятся между собой, какова юридическая сила внесения коррективов в главы 1, 2 и 9 и в главы с 3 по 8. По трактовке, следующей из действующей Конституции РФ, поправка - это любое изменение текста, исключение, дополнение глав 3 - 8 Конституции РФ.

Можно ли изменения, требующиеся для глав 1, 2 и 9, тоже называть поправками? Строго говоря, нет научных оснований для того, чтобы не использовать понятие "поправка" для изменения текста указанных глав. Однако есть формальные основания. При внесении даже незначительных изменений в главы 1, 2 и 9 речь идет о пересмотре Конституции. И он состоит в принятии новой Конституции - даже при желании отразить мелкие, в том числе и редакционные, корректировки текста глав 1, 2, 9 Конституции РФ.

Итак, очевиден вывод о том, что пересмотр непосредственно связан с принятием новой Конституции РФ, а при конституционных поправках согласно ст. 136 Конституция в целом продолжает действовать с их учетом как Конституция 1993 года.

Исходя из того что поправки адресуются главам 3 - 8, а они закрепляют федеративное устройство России, процедуру формирования, компетенцию и взаимоотношения федеральных органов государственной власти: Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства, судебных органов, а также правовое положение местного самоуправления, - очевиден предмет конституционных поправок на основании ст. 136 Конституции РФ. Соответствующие нормы указанных глав могут быть изменены путем принятия законов о конституционных поправках, правда, за исключением ст. 65 Конституции РФ - в соответствии с ч. 1 ст. 137 Конституции изменения в указанную статью вносятся на основании федерального конституционного закона.

В последнее время приобрел определенную актуальность следующий вопрос: могут ли быть предметом закона о поправках к Конституции РФ не изменения в названные главы 3 - 8, а новая глава Конституции? Особенно важен этот вопрос в связи с предложениями ученых о необходимости отражения в Конституции РФ основных тенденций в развитии демократии и гражданского общества. Данный вопрос поднимался особенно интенсивно в 2013 году, в связи с 20-летием Конституции РФ, когда ожидались возможные конституционные реформы по данному поводу, правда, они так и не состоялись. На встрече Президента РФ с руководителями кафедр конституционно-правовых дисциплин 7 октября 2013 г., как следует из интернет-данных, в том числе с сайта Президента Российской Федерации, необходимости соответствующих поправок касался профессор С.А. Авакьян; он же говорил о том, что можно обратиться в Конституционный Суд РФ, который в порядке толкования ст. 136 Конституции РФ вправе сделать вывод о том, что поправка к Конституции может иметь форму самостоятельной главы Конституции, тем самым снимается проблема пересмотра Конституции в целом и разработки текста новой Конституции. Однако пока эта проблема не имеет решений. По нашему мнению, она заслуживает дальнейшего обсуждения.

Основные положения Постановления Конституционного Суда РФ о толковании ст. 136 были реализованы в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ" <5>, в котором регламентируется в том числе и процедура его принятия и вступления в законную силу. Анализ названного акта позволяет выделить следующие его характерные особенности.

<5> Федеральный закон от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ" // СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.
  1. Один закон РФ о поправках к Конституции может охватывать взаимосвязанные изменения текста Конституции, при этом закон должен называться так, чтобы его наименование отражало суть данной поправки. То есть конституционные поправки необходимо рассматривать системно, стремясь с их помощью преодолеть пробелы и противоречия между конституционными нормами, а также способствовать обеспечению связей между изменяемыми и сохраняемыми статьями и главами Конституции.

При подготовке и рассмотрении поправок к Конституции следует всесторонне проанализировать факторы, побуждающие к их внесению, среди которых: кардинальные изменения, происходящие в социальной, экономической и политической сферах, возникновение новых общественных отношений, недостатки конституционного текста.

  1. Процедура принятия поправок кардинально отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Прежде всего, круг субъектов законодательной инициативы ст. 104 не совпадает с кругом лиц, которые наделены правом внесения предложений о конституционных поправках и пересмотре Конституции (ст. 134). Кроме того, конституционное положение анализируемой статьи предусматривает особое условие для вступления поправок в силу: для этого необходимо их одобрение не менее чем двумя третями законодательных (представительных) органов субъектов РФ.
  2. Федеральный закон также не может быть формой принятия конституционных поправок, поскольку для внесения и принятия поправок необходима более сложная процедура, чем для федеральных законов, в отношении которых Президент вправе воспользоваться отлагательным вето, чего не предусматривают порядок принятия федерального конституционного закона и, соответственно, процедура принятия конституционных поправок.
  3. По сравнению с другими законодательными актами данный закон имеет временный характер его собственного регулирующего воздействия. Принятые положения закона поглощаются внесением поправок в Конституцию.
  4. Не совсем ясен вопрос о том, выступают ли данные законы в качестве объекта конституционного контроля. Если принимать во внимание то, что федеральные законы являются родовым понятием относительно всех видов законов, тогда они могут являться предметом такой проверки. В случае противоречия данного закона Конституции РФ закон может быть признан неконституционным. Однако у Конституционного Суда РФ свой взгляд - он полагает, что не имеет права рассматривать закон о поправках, поскольку неизбежно вынужден будет при этом оценивать текст Конституции.

При исследовании сущности и предназначения законов о поправках к Конституции РФ следует обратить внимание на основные элементы соответствующей процедуры принятия конституционных поправок, которая является юридической гарантией стабильности Конституции, т.е. устойчивости содержания этого документа, рассчитанного на долговременное действие:

  1. поступившее в нижнюю палату предложение о поправке подлежит рассмотрению в профильном комитете, который затем вносит предложение о принятии к рассмотрению проекта закона либо его отклонении;
  2. проект закона Государственная Дума рассматривает в трех чтениях; законопроект о поправке проходит процедуру одобрения в Думе и Совете Федерации, при этом в каждой палате он должен получить большинство голосов, предусмотренное для принятия федерального конституционного закона ст. 108 Конституции РФ;
  3. Председатель Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия закона обязан его опубликовать и направить для рассмотрения и одобрения в органы законодательной власти субъектов РФ, для чего отводится 1 год;
  4. конституционные поправки должны быть одобрены не менее чем двумя третями законодательных (представительных) органов субъектов РФ;
  5. по истечении годичного срока Совет Федерации устанавливает результаты рассмотрения и при наличии необходимых данных направляет закон о поправке Президенту РФ для подписания и официального опубликования, для чего Президенту отводится 14-дневный срок со дня его получения; при этом Президент РФ не может отклонить одобренный закон;
  6. принятая поправка вносится в текст Конституции Президентом РФ, который обязан в месячный срок со дня вступления в силу закона осуществить официальное опубликование текста Конституции с внесенными в него поправками;
  7. в случае если закон о поправке не получит одобрения не менее чем двух третей законодательных органов субъектов РФ, повторное внесение данной поправки возможно не ранее чем через один год.

Как известно, до 2008 года в юридической литературе законы о поправках к Конституции исследовались лишь на теоретическом уровне, поскольку отсутствовала практика их принятия и реализации. В настоящее время принято четыре Закона РФ о поправках к Конституции РФ, частности:

  1. "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" от 30 декабря 2008 года, устанавливающий шестилетний срок полномочий Президента РФ и пятилетний срок полномочий депутатов Государственной Думы <6>;
  2. "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" от 30 декабря 2008 года, дополняющий контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ <7>;
  3. "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" от 5 февраля 2014 года, расширяющий полномочия Президента РФ в представлении, назначении и освобождении от должности прокуроров, за исключением прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, а также полномочия верхней палаты в назначении и освобождении Генпрокурора РФ и его заместителей <8>;
  4. "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июля 2014 г., закрепляющий право Президента РФ на назначение и освобождение представителей РФ в верхней палате, "число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9>.
<6> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2.
<7> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 1.
<8> СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 548.
<9> СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4202.

Таким образом, закон о поправках к Конституции РФ представляет собой самостоятельный акт, отличающийся от федеральных конституционных и федеральных законов как по формальным признакам (более сложной процедурой принятия), так и по содержательным характеристикам (основное его предназначение - изменение конституционного текста).

Вопрос, связанный с определением степени юридической силы закона о поправках к Конституции РФ, а также его места и роли в российской правовой системе, до сих пор окончательно не решен. Учитывая, что посредством данного закона вносятся изменения в конституционные нормы, можно сделать вывод о том, что закон РФ о поправках к Конституции РФ стоит выше федерального конституционного закона, с которым он имеет одинаковый порядок принятия. Представляется, что названный закон характеризуется временным характером, поскольку после включения его в конституционный текст и вступления внесенной поправки в действие указанный акт утрачивает свое самостоятельное значение.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М., 2014. Т. 1. 864 с.
  2. Конституция РФ: проблемный комментарий / Автономов А.С., Бондарь Н.С., Ковалев А.М., Любимов А.П., и др.; отв. ред.: В.А. Четвернин. М., 1997. 702 с.
  3. Кутафин О.Е. Источники конституционного права РФ. М.: Юристъ, 2002. 348 с.