Мудрый Юрист

Актуальные вопросы законодательного совершенствования территориальной организации местного самоуправления

Диденко Алексей Николаевич, председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

В статье анализируются последние изменения законодательства о местном самоуправлении, касающиеся территориальной организации местного самоуправления, высказываются идеи относительно дальнейшего совершенствования муниципально-территориального устройства в стране.

Ключевые слова: муниципальное образование, территориальное устройство, административно-территориальное устройство, закон, двухуровневая модель, городской округ, муниципальный округ.

RELEVANT ISSUES OF LEGISLATIVE IMPROVEMENT OF TERRITORIAL ARRANGEMENT OF SELF-GOVERNMENT

A.N. Didenko

Didenko Aleksey N., Chairman of the State Duma Committee on Federal Structure and Local Government.

In the present article the last changes of the legislation on local government concerning the territorial organization of local government are analyzed. The ideas of rather further improvement of the municipal and territorial device in the country express.

Key words: municipality, territorial device, administrative-territorial device, law, two-level model, city district, municipal district.

В Конституции Российской Федерации целая глава и 20 статей посвящены местному самоуправлению. При этом надо отметить, что многие идеи организации местного самоуправления в стране были восприняты Конституцией Российской Федерации из Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которая была ратифицирована Российской Федерацией гораздо позже, лишь в 1998 г. <1>.

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. Хартия ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.

Обобщающим принципом Европейской хартии местного самоуправления является принцип субсидиарности. В части компетенций он означает, что публичные полномочия должны осуществляться на уровне власти, который ближе всего к гражданам.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> в Российской Федерации была сформирована единообразная для всей страны модель муниципальной власти, что гарантировало закрепленное Конституцией Российской Федерации и Европейской хартией местного самоуправления право граждан на местное самоуправление.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Практически в неизменном виде подходы к установлению общих принципов организации местного самоуправления сохранялись более 10 лет.

Новый этап развития местного самоуправления связан главным образом с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>. Видя зрелость и ответственность региональной власти, федеральный законодатель отказался от единого организационного шаблона в пользу вариативности и многообразия форм, значительную роль в установлении которых стали играть субъекты Федерации. На очередном витке муниципального развития федеральный законодатель вновь вручил региональной власти присущие ей в федеративном государстве права в сфере местного самоуправления.

<3> СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

Несмотря на значительные корректировки принципов участия субъектов Российской Федерации в муниципальной практике в сторону их расширения, с уверенностью можно констатировать: основные институциональные подходы к организации местного самоуправления в целом стабильны, при этом правовое регулирование достаточно разработано и позволяет решать практически все вопросы.

Однако некоторые аспекты территориальной организации местного самоуправления нуждаются в законодательном уточнении.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления "осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам". Этот уже упомянутый принцип субсидиарности по инициативе Президента Российской Федерации лег в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и последовательно, с начала 2000-х годов и по сегодняшний день, отстаивается Президентом Российской Федерации. В очередной раз в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. Президент Российской Федерации <4> обратил внимание, что "местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой".

<4> Российская газета. N 282. 2013. 13 декабря.

Проводимый Комитетом анализ практики применения законодательства о местном самоуправлении показывает, что процесс оптимизации территориальной организации местного самоуправления - как в правовом, так и в практическом плане - выявляет известную недостаточность законодательного регулирования этой сферы.

К сожалению, нельзя не отметить определенную негативную роль, которую в этом плане сыграло знаковое для местного самоуправления решение Конституционного Суда Российской Федерации по так называемому "Удмуртскому делу". В нем в мотивировочной части (п. 4) Конституционный Суд среди прочего отметил: "Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно-территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных единиц" <5>. Из этой правовой позиции у многих специалистов на долгие годы сложилось убеждение, что на федеральном уровне нет и не может быть единого подхода к территориальной организации Российского государства в целом при всей множественности видов его территориального деления. И это 20-летнее убеждение мы только сейчас начинаем преодолевать. Хотя на самом деле речь шла о конкретных решениях по территориальной организации своего региона, которые может и должен принимать субъект Федерации, но не об установлении общих подходов к определению административно-территориальных единиц, которыми являются населенные пункты и их виды.

<5> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1.

Территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организации территории государства, при этом очевидно, что законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с некоторыми другими его видами (административно-территориальным устройством Российской Федерации и ее субъектов, градостроительным, земельно-правовым устройством, выделением избирательных округов).

О необходимости регулирования данной сферы говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Государственного совета еще в октябре 2002 г.: "Полагаю, что единые принципы территориальной организации муниципалитетов должны быть установлены федеральным законом".

Фактически единственным законодательным актом в этой сфере в настоящее время остается Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" <6>. Иных, более современных ориентиров относительно отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих, курортных и дачных поселков, сельских населенных пунктов, включения населенных пунктов в состав городов и поселков в настоящее время нет.

<6> Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 51 // Ведомости ВС РСФСР. 1982. N 34. Ст. 1271.

Поскольку эта задача и сегодня не теряет актуальности, следует признать необходимость принятия федерального закона об общих принципах (основах) административно-территориального устройства (территориальной организации) в Российской Федерации, в котором были бы определены правовое содержание понятия "населенный пункт" как родового и его виды (город, поселок, сельский населенный пункт), критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации.

Именно основные элементы муниципального образования: населенный пункт с его градообразующим инфраструктурным (производственным, жилищно-коммунальным, социально-бытовым, культурно-информационным) комплексом, его количественные и качественные характеристики; жители - и существенные характеристики их муниципального коллектива; цель существования и деятельности муниципалитета должны являться основой юридического конструирования и типологизации муниципальных образований. В свою очередь, основу правовой типологизации населенных пунктов должны составить существенные свойства составляющих его элементов: населения, инфраструктурного комплекса, территории <7>.

<7> См. об этом: Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период. Материалы Всероссийского съезда муниципальных образований. Суздаль, 8 ноября 2013 г. // Местное право. 2013. N 6. С. 63 и др.

Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия "город", критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса, а также дать более четкую корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований.

Установление на федеральном уровне подобных общих подходов помогло бы в значительной степени предотвратить имеющую место негативную практику в сфере территориальной организации местного самоуправления (неоправданное укрупнение поселений, создание в сельской местности городских округов на месте муниципальных районов), избежать возможного нарушения прав граждан на местное самоуправление и т.п.

Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) предусматривает осуществление местного самоуправления прежде всего в городских и сельских поселениях, а уже потом на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения - являлось концептуальным положением Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и большим достижением муниципальной реформы 2003 г., заложившей законодательный фундамент для развития нашей провинции, наших малых городов и сельской местности. С тех пор основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции либо поселения, либо муниципального района является круг субъектов правового регулирования: поселения - непосредственно для жителей (здесь власть на расстоянии "вытянутой руки"), муниципальный район - для поселений.

Ограничение в Федеральном законе возможных вариантов преобразований муниципальных образований, не допускающее установления законодательными актами субъектов Российской Федерации новых вариантов изменения (преобразования) или прекращения статуса того или иного муниципального образования, направлено на обеспечение стабильности этой системы.

Следует отметить, что законодательная стабильность этой системы сохранялась на протяжении 14 лет. Данное положение было еще раз подтверждено принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, которым было предусмотрено двухуровневое местное самоуправление еще и в крупных городах - городских округах с внутригородским делением.

В то же время на практике в целом ряде субъектов Российской Федерации имели место отступления от двухуровневой модели за счет создания вместо муниципальных районов так называемых городских округов. В разное время подобные процессы имели место в Свердловской, Калининградской, Тульской, Иркутской, Магаданской и Московской областях, в Пермском и Ставропольском краях и ряде других регионов.

На рассмотрение Государственной Думы дважды выносились законопроекты, направленные на узаконение замены муниципальных районов "городскими округами".

Так, 2 июля 2015 г. в Государственную Думу Законодательным Собранием Пермского края был внесен проект Федерального закона N 828987-6 "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающий преобразование муниципальных районов в городские округа. Комитет, проанализировав проблему во всей совокупности, в том числе и на примере Пермского края, также рекомендовал Государственной Думе отклонить данный законопроект, что и было сделано 18 декабря 2015 г. 26 февраля 2016 г. Государственной Думой была отклонена третья законодательная инициатива сходного содержания N 910813-6, внесенная депутатом Государственной Думы Р.В. Антоновым.

В своих заключениях по указанным законопроектам, а также в ответах на неоднократно поступавшие обращения Комитет, в частности, отмечал, что системное толкование норм ст. 2, п. 5 ч. 1 ст. 11, ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что в результате административно-территориальных преобразований, обязательных при объединении поселений, должны быть упразднены и (или) объединены все города и поселки, кроме одного. При этом в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов и другие земли, необходимые для рекреации и развития поселений. Вряд ли исторически сложившейся территорией данного города можно считать территорию другого города или поселка, находящегося от него на расстоянии в десятки километров. Требование Федерального закона об объединении подобных населенных пунктов также нереализуемо, поскольку новый целостный городской субъект на их месте не возникнет, так как составляющие его части отделены друг от друга значительными сельскими пространствами.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в состав городского округа могут входить сельские территории. Однако указанную норму недопустимо рассматривать как разрешающую включать в состав городского округа территории в размерах территорий муниципальных районов. Наделять статусом городского округа целесообразно урбанизированную территорию, а не территорию, которая по своему экономическому потенциалу, по характеру занятий населения является сельской. Если принять позицию, допускающую упразднение муниципальных районов с заменой их городскими округами, мы тем самым сделаем возможной ситуацию создания городских округов, состоящих из сельских территорий. В том числе и в целях недопущения подобных "трансформаций" в нормах Федерального закона (в п. 5 ч. 1 и в абзаце втором ч. 2 ст. 11) закреплена взаимосвязь между перспективами территориального развития и статусом муниципального образования.

Однако недавно был принят Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. N 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8>, расширивший возможности создания городских округов на территориях нескольких населенных пунктов. Эти новеллы можно оценивать по-разному, однако Закон принят. При этом даже в данном Законе содержится такая норма: границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 15.1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в редакции Федерального закона N 62-ФЗ). Тем самым подчеркивается, что статусом единого городского округа должна наделяться не любая совокупность населенных пунктов, а представляющая собой единый хозяйственный организм. По сути, эти нормы ориентированы на агломерации, складывающиеся на плотно заселенных территориях страны, где населенные пункты постепенно срастаются друг с другом и между ними остаются лишь условные административные, исторические границы.

<8> СЗ РФ. 2017. N 15 (часть I). Ст. 2137.

Конечно, территориальная организация местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ может быть предметом дальнейшего совершенствования. Так, могут изыскиваться новые формы территориальной организации местного самоуправления, например для малонаселенных и труднодоступных мест. Реальной альтернативой городским округам в тайге и тундре могли бы стать муниципальные округа, объединяющие в себе функционал как поселенческого, так и районного звена. Одновременно появление нового вида муниципальных образований позволило бы провести точную настройку существующей системы местного самоуправления, не допустить слома сложившейся структуры муниципальных образований, избежать правового абсурда в виде городского округа в сельской местности, тундре и тайге.