Мудрый Юрист

Конституционное значение принципа деления земель на категории по целевому назначению

<1> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Харьков В.Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и земельного права Тульского государственного университета.

На основе анализа норм Конституции России и норм земельного права в статье рассмотрены актуальные направления развития земельного законодательства Российской Федерации. С позиций конституционных основ природопользования дается критическая оценка возможной реализации предложений по изменению земельного законодательства в части пересмотра основных принципов земельного законодательства и отмены деления земель на категории по целевому назначению.

Ключевые слова: принцип деления земель по целевому назначению на категории, государственное управление в сфере использования и охраны земель, конституционно-правовые основы регулирования земельных отношений.

The constitutional importance of the principle of dividing land into categories according to the intended purpose

V.N. Kharkov

Kharkov V.N., candidate of law, associate professor of department of civil and land law of the Tula state university.

On the basis of the analysis of standards of the Constitution of Russia and norms of the land right in article the actual directions of development of the land legislation of the Russian Federation are considered. From positions of the constitutional bases of environmental management critical evaluation of possible implementation of offers on change of the land legislation regarding revision of the basic principles of the land legislation and cancellation of division of lands into categories on purpose is given.

Key words: the principle division of lands on purpose on category, public administration in the sphere of use and protection of lands, constitutional and legal bases of regulation of the land relations.

В соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Значению принципов (основных начал, базовых положений) природоресурсного и экологического права в научной литературе уделяется большое внимание, что нашло отражение в значительном количестве научных работ <2>.

<2> См.: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Издательский дом Городец, 2005. 336 с.; Институты экологического права. М.: Эксмо, 2011. 480 с.; Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. 208 с.; Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография / Под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма; Инфра-М, 2014. 160 с., и др.

Однако в современной литературе (в том числе экономической <3>) были высказаны точки зрения, согласно которым в качестве перспективного направления развития земельного законодательства следует рассматривать переход от деления земель на категории по целевому назначению к территориальному зонированию. Такой подход нашел отражение в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 гг., где одним из основных направлений государственной политики управления земельным фондом указано исключение из земельного законодательства принципа деления земель на категории по целевому назначению (раздел III) <4>. Аналогичный подход виден и в законопроектной работе Правительства РФ <5>.

<3> Шагайда Н.И. Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве России: Автореф. дис. ... докт. экон. наук. М., 2007. С. 6 - 7, 11 - 12, 31 - 32.
<4> Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы" (в ред. 28.08.2014) // СПС "КонсультантПлюс".
<5> См.: проект Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию". Внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации 04.03.2014 // СПС "КонсультантПлюс".

Сторонники реформы дифференциации земель по целевому назначению полагают, в частности, что указанный институт земельного права мешает усложнению отношений в сфере использования земель <6>. На наш взгляд, такой тезис отражает сформировавшуюся тенденцию рецепции иностранных правовых институтов, которые, по мысли сторонников таких подходов, призваны помочь "модернизировать" российское право посредством сокращения сферы государственного управления землепользованием. В научной литературе отмечались различные аспекты недостаточной продуманности и обоснованности предложений по отмене принципа деления земель на категории по целевому назначению <7>, приводились обоснованные доводы о сохранении прошедшего испытание временем существующего порядка категорирования земель <8>.

<6> Обзор точек зрения см.: Нарышева Н.Г. Переход от деления земель по целевому назначению на категории к территориальному зонированию: за и против // Экологическое право. 2015. N 5. С. 42 - 49.
<7> Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. N 11. С. 37 - 42.
<8> Нарышева Н.Г. Юридическое значение деления земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2015. N 6. С. 12 - 18.

Распределение земель по категориям, перевод земель и земельных участков из одной категории в другую традиционно рассматриваются в теории земельного права как сфера публичных интересов и, соответственно, сфера государственного <9> и муниципального управления. Деление земель на категории по целевому назначению представляет собой фундаментальный элемент правового режима земель. По мнению О.И. Крассова, принадлежность земельного участка к той или иной категории определяет объем прав и обязанностей землепользователя, а также возможность обладания участком на соответствующем праве <10>.

<9> См.: Земельное право России: Учебник по специальности "Правоведение" / Под редакцией В.В. Петрова. М., 1995. С. 102 - 105.
<10> Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1. С. 20 - 24.

По нашему мнению, именно этот элемент правового режима земель позволяет обеспечить наиболее значимое государственное управление землепользованием и, соответственно, участие государства во всех земельных отношениях <11>.

<11> Харьков В.Н. Цели и задачи земельного законодательства как основа содержания земельных правоотношений // Экологическое право. 2013. N 2. С. 10 - 11.

Применительно к институту государственного управления земельными ресурсами, который включает нормы о распределении земель по целевому назначению, сторонники иного подхода ставят задачи "усложнения отношений в сфере использования земель", которые противоречат сущности земельных правоотношений. Согласно ст. 3 Земельного кодекса РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Следовательно, какие-либо изменения в регулировании земельных отношений должны рассматриваться в совокупности с ожидаемыми результатами их реализации в системе отношений по обеспечению рационального использования природного ресурса и его охраны как компонента природной среды. Такой подход в оценке предложений по изменению земельного законодательства следует рассматривать как способ реализации одного из основных принципов земельного законодательства, закрепленного в подп. 2 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым установлен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Отмена (полная или частичная) принципа деления земель на категории по целевому назначению дезорганизует систему государственного управления в сфере использования и охраны земель.

Гарантированное российским законодательством право пользования землей и иными природными ресурсами призвано обеспечить основы жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с провозглашенными в Конституции России целями политики Российской Федерации как правового и социального государства.

Конституция России закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма находится в главе I "Основы конституционного строя" и является определяющей для характера регулирования условий и порядка природопользования в соответствии со ст. 16 Конституции, закрепившей, что положения главы I Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

Глава II Конституции "Права и свободы человека и гражданина" содержит ряд статей, развивающих положения главы I и закрепляющих экологические права граждан. Так, ст. 36 Конституции РФ установила, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1). Также названная статья указывает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2). Таким образом, неотъемлемыми составляющими надлежащего использования и охраны природных ресурсов в Российской Федерации является такой порядок природопользования, при котором сохраняются качественные характеристики окружающей среды и соблюдаются права и законные интересы иных лиц.

По нашему мнению, круг лиц, законные интересы которых охраняет названная конституционная норма, включает, прежде всего, многонациональный народ России и его институциональных представителей - публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования).

Статьи 42 и 58 Конституции РФ устанавливают соответственно право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Приведенные конституционные нормы, рассмотренные в свете доктринальных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, позволяют оценить предлагаемую отмену основного принципа земельного законодательства о делении земель на категории по целевому назначению, как не соответствующую Основному Закону страны.

В ряде решений Конституционного Суда РФ содержится анализ основных принципов земельного законодательства, которые признаны вытекающими из норм Конституции Российской Федерации.

Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.01.2009 N 1-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной" <12> указано, что принцип сохранения целевого использования земельных участков, закрепленный подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", вытекает из ст. 9 Конституции Российской Федерации (п. 3).

<12> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 889.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 N 13-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева" <13> в обоснование последующих выводов воспроизведен основной принцип земельного законодательства, закрепленный подп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ, что позволило определить целевое назначение земельного участка как публичный компонент его правового режима (п. 6).

<13> Собрание законодательства РФ. 2011. N 27. Ст. 3991.

Также следует отметить, что в этом Постановлении фактически Конституционный Суд РФ указал на системную связь принципа категорирования земель с правовым режимом расположенных на нем объектов недвижимости, что является подтверждением другого основного принципа земельного законодательства - единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

В Определении Конституционного Суда РФ от 17.07.2012 N 1375-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Беляева Ильи Андреевича на нарушение его конституционных прав абзацами первым и вторым пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации" <14> Суд, проанализировав нормы Земельного кодекса РФ, отражающие содержание целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, указал, что возможные цели использования земель сельскохозяйственного назначения различными субъектами землепользования, в том числе гражданами, направлены на защиту прав и законных интересов граждан, в частности охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 2).

<14> СПС "КонсультантПлюс".

В Определении Конституционного Суда РФ от 24.09.2012 N 1586-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Смолякова Владимира Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <15> указано, что в развитие положений Конституции Российской Федерации Земельный кодекс РФ в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 2).

<15> СПС "КонсультантПлюс".

Согласно правовой позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <16>, вытекающая из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции России обязанность органов публичной власти в содержательном аспекте включает законодательное обеспечение такого режима пользования природными ресурсами, который отвечает критериям рационального и эффективного использования природных ресурсов. Такая задача, по нашему мнению, преимущественно должна быть решена посредством правового регулирования целевого использования земель и иных природных ресурсов, а также посредством осуществления государственного экологического надзора за исполнением соответствующих обязанностей. В связи с этим принцип деления земель на категории по целевому назначению следует рассматривать как вытекающее из положений Конституции России основное начало правового регулирования земельных отношений.

<16> Собрание законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Действующее законодательство, регулирующее территориальное зонирование, выполняет функции детализации и конкретизации правового режима соответствующего земельного участка в дополнение к его принадлежности той или иной категории по целевому назначению. Такой подход, на наш взгляд, в полной мере отвечает современным потребностям обеспечения законности в сфере земельных отношений и предоставляет достаточные возможности удовлетворения экономических интересов землепользователей. Что касается "модернизации" земельного законодательства за счет отказа от одного из базовых принципов правового регулирования земельных отношений, находящегося в тесном взаимодействии с иными основными принципами земельного законодательства, то здесь уместно привести предостережение Г.А. Гаджиева, отмечавшего необходимость оценки пригодности "западных правовых ценностей" для наших условий <17>.

<17> Гаджиев Г.А. Решения высших судов России как общественный капитал // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2015. N 1. С. 12.

Таким образом, дифференциация земель по целевому назначению является отражением и развитием в отраслевом законодательстве положений ст. 9 Конституции РФ, т.е. способом обеспечения рационального использования и охраны земель, правовой формой выражения публичных экономических и экологических интересов и направлена на сбалансированное сочетание интересов настоящего и будущего поколений народов Российской Федерации.

Именно приоритет публичного экологического и экономического интереса, спроецированный в перспективу, требует сохранения правового механизма формирования правового режима земель исходя из их принадлежности к той или иной категории по целевому назначению, который обеспечивает не только сиюминутные (с исторической точки зрения) экономические (потребительские) интересы, но и выполняет роль стимулирования развития стратегически значимых отраслей экономики - сельского, лесного хозяйства, сохранение и устойчивое развитие которых, помимо функций жизнеобеспечения населения страны, с учетом геополитической значимости Российской Федерации, выполняет глобальные экологическую и экономическую функции.

Список использованной литературы

  1. Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. 208 с.
  2. Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Издательский дом Городец, 2005. 336 с.
  3. Гаджиев Г.А. Решения высших судов России как общественный капитал // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2015. N 1. С. 3 - 16.
  4. Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. N 11. С. 37 - 42.
  5. Земельное право России: Учебник по специальности "Правоведение" / Под ред. В.В. Петрова. М., 1995. 300 с.
  6. Институты экологического права. М.: Эксмо, 2011. 480 с.
  7. Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1. С. 20 - 24.
  8. Нарышева Н.Г. Переход от деления земель по целевому назначению на категории к территориальному зонированию: за и против // Экологическое право. 2015. N 5. С. 42 - 49.
  9. Нарышева Н.Г. Юридическое значение деления земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2015. N 6. С. 12 - 18.
  10. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография / Под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма; Инфра-М, 2014. 160 с.
  11. Харьков В.Н. Цели и задачи земельного законодательства как основа содержания земельных правоотношений // Экологическое право. 2013. N 2. С. 8 - 12.
  12. Шагайда Н.И. Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве России: Автореф. дис. ... докт. экон. наук. М., 2007. 39 с.