Мудрый Юрист

Проект нового КОАП РФ: взгляд на социальную сущность ("материальное" содержание) административного правонарушения

Кисин Валерий Романович, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.

Анализируются предлагаемые авторами проекта КоАП РФ нормативные определения административного правонарушения и форм его вины. Обосновывается необходимость признания общественной опасности административного правонарушения как признака, характеризующего его социальную сущность (материальное содержание).

Ключевые слова: административное правонарушение, социальная сущность, вредоносность, общественная опасность, вина.

Project of New Administrative Procedure Code of the Russian Federation: Focus on Social Essence (Material Content) of Administrative Violation

V.R. Kisin

Kisin Valery R., Professor of the Department of Administrative Law of the Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Analyses offered by the sponsors of the draft code of administrative offences the normative definition of the administrative offence and forms of his guilt. The necessity of recognizing the danger to administrative offence as a trait which characterises its social entity (material).

Key words: administrative offence, social nature, damage, public danger, wine.

Внесенный на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект (N 957581-6) нового КоАП РФ предлагает ряд существенных законодательных новелл. Многие из них имеют принципиальное значение для законотворческой и правоприменительной деятельности и требуют осмысления степени их соответствия научным воззрениям, свойственным общей теории права, административно-правовой и уголовно-правовой наукам.

Из числа таких новелл особого внимания и несомненного одобрения заслуживает предлагаемая авторами проекта формулировка понятия административного правонарушения. Статья 3.1 проекта КоАП РФ определяет его как виновно совершенное противоправное, причиняющее вред охраняемым законом общественным отношениям деяние, за которое установлена административная ответственность. Таким образом, содержащаяся в ч. 1 ст. 2.1 ныне действующего КоАП РФ дефиниция, которая указывает лишь на формальные признаки административного правонарушения (виновность, противоправность, наказуемость), дополнена его материальным признаком. Таковым признается вред, причиняемый противоправным деянием охраняемым общественным отношениям. Этот признак хотя и не отражает в полной мере социальную сущность (материальное содержание) <1> административного правонарушения, но его включение в дефиницию ценно уже тем, что формально ограничивает возможность законодательного признания административным правонарушением любого волевого деяния установлением запрета на его совершение под угрозой административного наказания.

<1> Здесь, как и в ряде других литературных источниках, эти термины употребляются как синонимы. Например, см.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 267 - 275.

В настоящее время нормативно закрепленное понятие административного правонарушения позволяет произвольно деликтизировать любое деяние. Так, если в Кодекс внести статьи, устанавливающие административную ответственность за приветственные рукопожатия или за ношение одежды, не соответствующей сезону, то и эти деяния будут полностью соответствовать изложенным в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ признакам административного правонарушения. Можно полагать, что законодательное признание за административным правонарушением названного материального признака потребует более глубокой оценки необходимости деликтизации тех или иных деяний и установления за их совершение наказаний, соразмерных характеру причиняемого ими вреда.

Кроме того, это ориентирует правоприменителей на необходимость более полного выяснения и объективной оценки обстоятельств совершения противоправного деяния с точки зрения его вредоносности. Отсутствие таковой позволит избежать необоснованного признания содеянного административным правонарушением. Действующая формулировка понятия административного правонарушения, не требуя установления этого признака, позволяет квалифицировать как административное правонарушение любое виновно совершенное противоправное деяние, за которое установлена административная ответственность. Например, по формальным признакам, содержащимся в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, переход улицы в неустановленном месте в условиях, когда проезд транспорта по ней закрыт в связи с ремонтными работами, может быть квалифицирован как административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 12.29 КоАП РФ, несмотря на то что при этом не причинен и не мог быть причинен вред безопасности дорожного движения.

Помимо этого, рассматриваемая новелла гармонизирует административно-деликтное законодательство, обеспечивая согласованность норм КоАП РФ, формулирующих понятие административного правонарушения и форм вины. Содержащиеся в ст. 2.2 действующего Кодекса определения умысла и неосторожности включают в себя отношение виновного к вредным последствиям правонарушения, которые ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ не относит к числу его обязательных признаков.

Включение в определение административного правонарушения материального признака вносит некоторую определенность и в уяснение смысла нормы, предусматривающей возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности совершенного административного правонарушения. Признание за последним лишь формальных признаков (виновность, противоправность, наказуемость) не позволяет оценить его малозначительность, т.к. ни к одному из них эта категория не относится. Очевидно, что малозначительность административного правонарушения соотносится лишь с его материальным признаком, характеризующим характер и степень его дезорганизующего, негативного воздействия на охраняемые общественные отношения.

Очевидно, что принятие содержащейся в проекте КоАП РФ нормы, формулирующей понятие административного правонарушения, изменит общий вид продолжающейся многие десятилетия научной дискуссии о социальной и юридической природе административного правонарушения. Следует полагать, что утратит актуальность вопрос о правомерности признания за ним лишь формальных (юридических) признаков. Вместе с тем предлагаемая дефиниция порождает некоторые вопросы, требующие теоретического осмысления. Одним из них является вопрос о том, адекватно ли отражает социальную сущность административного правонарушения признание таковым деяния, причиняющего вред охраняемым законом общественным отношениям. Ответ представляется отрицательным по следующим соображениям. Так, объектами охраны действующий КоАП РФ и предлагаемый проект Кодекса признают здоровье и собственность <2>. Исходя из предлагаемого определения административного правонарушения таковым может быть признано причинение вреда собственному здоровью (например, курение табака <3>, потребление некоторых продуктов питания, ношение одежды, не соответствующей погодным условиям) или уничтожение (повреждение) своего имущества.

<2> Статья 1.2 проекта КоАП РФ, определяя круг охраняемых законодательством об административных правонарушениях общественных отношений, не указывает в их числе собственность. Однако проект Кодекса содержит главу 15 "Административные правонарушения, посягающие на отношения собственности и иных вещных прав".
<3> Подобная норма содержится в ч. 2 ст. 13.4 проекта КоАП РФ.

Очевидно, что административным правонарушением может признаваться деяние, имеющее асоциальный, антиобщественный характер, проявляющийся в причинении виновным вреда (или в угрозе его причинения) интересам общества, отдельной личности, государства, но не собственным интересам. Однако эта сторона социальной сущности административного правонарушения не получила адекватного отражения в предлагаемой дефиниции.

Сведение материального содержания административного правонарушения к причинению им вреда охраняемым общественным отношениям не в полной мере отражает и другую сторону его социальной сущности. В юридической литературе материальный признак административного правонарушения именуется и как вредоносность <4> или общественная вредность <5>, и как общественная опасность <6>. Некоторыми авторами эти термины употребляются как синонимы <7>.

<4> Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учебное пособие. Свердловск, 1987. С. 8.
<5> Административное право: Учебник / Под ред. Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова. М.: Норма, 2007. С. 546.
<6> Иванчук В.Ю. Общественная опасность как обязательный признак административных правонарушений в области налогов и сборов // Юридические науки: проблемы и перспективы: Материалы IV Международной научной конференции. Казань: Бук, 2016. С. 97 - 100; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 45; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С. 153 и многие другие.
<7> Прозументов Л.М. Криминализация и декриминализация деяний. Томск, 2012. С. 22, 23.

В научной полемике о необходимости признания за административным правонарушением материального признака не имело первостепенного значения то, каким термином этот признак выражен. Однако законодательная легализация этого признака требует точности его определения. Термины "вредоносность", "общественная вредность" и "общественная опасность" весьма схожи, но не идентичны. Один из них произволен от "вреда", другой - от "опасности".

Словарь русского языка определяет вред как ущерб, порчу, а опасность - как возможность, способность, угрозу причинения какого-нибудь вреда <8>. Общественная опасность означает, что совершенное деяние либо причинило реальный вред личности, обществу, государству, либо создавало угрозу такого причинения <9>. Предостерегая о недопустимости подмены понятия общественной опасности понятием вреда, авторы ряда научных работ видят разницу между ними не только в том, что общественная вредность деяния проявляется только после реализованной опасности <10>, но и в том, что вред - это лишь один из признаков общественной опасности. Она может находить свое выражение в мотивах, целях, формах умысла, способах совершения, интенсивности правонарушения и проч. <11>. Справедливость этого утверждения подтверждается анализом действующего административно-деликтного законодательства. Например, правонарушение, предусмотренное ст. 7.27 действующего КоАП РФ (мелкое хищение), причиняет вред собственнику (владельцу) имущества, а нарушение должностным лицом государственного учреждения порядка согласования при совершении сделки по распоряжению государственным имуществом (ст. 7.35 КоАП РФ) вреда собственнику имущества не причиняет, но создает угрозу его причинения (условия для возможного злоупотребления, хищения и проч.). Именно такая угроза и определяет общественную опасность этого правонарушения.

<8> Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1991. С. 106, 451.
<9> Пудовочкин Ю.Е. Учение о преступлении: Избранные лекции. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 22.
<10> Марцев А.И. Общественная опасность преступления // Актуальные проблемы уголовного права: Материалы Международной научно-практической конференции. Омск: Омская академия МВД России, 2010. С. 11.
<11> Великосельская И.Е. Состав правонарушения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2010.

Непризнание за административным правонарушением признака общественной опасности не позволяет обосновать наличие в КоАП РФ многочисленных квалифицированных составов административных правонарушений, предусматривающих более строгие наказания за повторное их совершение. Вред охраняемым общественным отношениям, причиненный при повторном совершении однородного правонарушения, аналогичен тому вреду, который причинен первым правонарушением. Очевидно, что более строгое наказание в этом случае обусловлено не характером вреда, а иными обстоятельствами, характеризующими повторное нарушение как более общественно опасное, совершенное лицом, обладающим стойкой противоправной установкой. Вред, причиняемый здоровью несовершеннолетнего вовлечением его в употребление алкогольной продукции, одурманивающих, новых потенциально опасных психоактивных веществ (ст. 6.10 КоАП РФ) или в процесс потребления табака (ст. 6.23 КоАП РФ), не зависит от того, какими лицами совершаются эти действия. Однако их совершение родителями (иными законными представителями несовершеннолетних) образует самостоятельные (квалифицированные) составы правонарушений, за которые предусмотрены более строгие наказания <12>. Очевидно, что дифференциация наказаний за одинаковые противоправные деяния, причиняющие одинаковый вред охраняемым общественным отношениям, но совершенные разными субъектами или в разных условиях (например, нарушение требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима) <13>, связана со свойством правонарушений, не тождественным характеру причиняемого ими вреда. Таким свойством и является общественная опасность.

<12> См.: ч. 2 ст. 6.10 и ч. 2 ст. 6.23 КоАП РФ.
<13> См.: ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ.

Помимо характера вреда, она (общественная опасность) может находить свое выражение в признаках, характеризующих субъект правонарушения, способ его совершения <14>, условия (обстановку) совершения, и в иных конструктивных признаках состава административного правонарушения, отражающих характер и степень дезорганизующего воздействия на охраняемые общественные отношения.

<14> Например, см.: ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ (незаконная рубка или выкапывание лесных насаждений с применением различных видов техники).

Представляется, что существующая в общей теории права и разделяемая многими представителями юридической науки <15>, нашедшая отражение в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации <16> концепция общественной опасности административного правонарушения имеет все основания получить законодательное признание в новой редакции КоАП РФ. Именно "понятие "общественная опасность" является наиболее адекватным асоциальности, более точно выражающим социальную природу правонарушений" <17>.

<15> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 451; Общая теория государства и права. Т. 2. Общая теория права. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1974. С. 394 - 395; Попугаев Ю.И. О признаках административного правонарушения с позиции процесса деликтизации деяния // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 31 - 34.
<16> Напр., см.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. N 4-П.
<17> Явич Л.С. Указ. соч. С. 274.

Указание в дефиниции административного правонарушения признака его общественной опасности позволило бы не только более адекватно выразить социальную сущность (материальное содержание) административного правонарушения, но и более корректно сформулировать в определении форм вины признаки ее интеллектуального элемента. Согласно ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ (ч. 2 ст. 3.13 проекта) одним из них признается осознание лицом, совершившим административное правонарушение, противоправного характера своего действия (бездействия). Но если общественная опасность является объективным свойством деяния, то его противоправность детерминирована волей законодателя. То деяние, которое еще вчера не признавалось противоправным, сегодня может быть признано таковым. О прогрессирующей динамике деликтизации деяний красноречиво свидетельствуют следующие данные. К 2001 г. КоАП РСФСР насчитывал всего 211 статей, формулирующих составы административных правонарушений. КоАП РФ в редакции от 6 июля 2016 г. содержит более 600 таких статей. Из них более 100 статей дополнили Особенную часть Кодекса за период его действия (с 1 июля 2002 г.). При этом общее количество составов административных правонарушений не менее чем в два раза превышает число статей Особенной части КоАП РФ.

Очевидно, что осознание противоправности деяния предполагает либо знание норм Особенной части Кодекса, либо способность интуитивно прочувствовать волю законодателя, принимающего решения о деликтизации тех или иных деяний. Понятно, что такими знаниями и способностями абсолютное большинство лиц, совершающих противоправные деяния, не обладает. Конечно, противоправность таких деяний, как кража или уничтожение чужого имущества, побои и т.п., не может не осознаваться лицом, их совершающим. Обоснованно можно презюмировать осознание противоправности деяний, связанных с неисполнением служебных обязанностей должностными лицами. Но осознает ли сельский житель, не сообщивший органам ветеринарного надзора о внезапном падеже в его подсобном хозяйстве кур или свиней, противоправность своего бездействия? А если не осознает, то виновен ли он в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 10.7 КоАП РФ?

Если осознание противоправности деяния является интеллектуальным элементом вины (умысла), то для признания лица виновным следует доказывать его осведомленность о наличии соответствующих обязывающих или запрещающих правовых предписаний. Но тогда перестает действовать укоренившийся в юриспруденции принцип римского права "Незнание закона не служит оправданием".

Представляется, что осознание лицом, совершившим запрещенное КоАП РФ деяние, его общественной опасности (а не противоправности) в наибольшей мере характеризует процессы, протекающие в сфере сознания, которые и образуют интеллектуальный элемент умысла и такой формы неосторожности, как самонадеянность. Сознание общественной опасности деяния означает понимание его фактического характера и социального значения. Такая способность в отличие от способности осознания его противоправности свойственна здравомыслящему человеку, обладающему некоторым жизненным опытом.

Аналогичные затронутым выше вопросы достаточно глубоко и всесторонне исследованы уголовно-правовой наукой. Выводы этих исследований реализованы в нормах УК РФ, формулирующих понятие преступления и формы его вины. Учитывая весьма схожую социальную и юридическую природу административных правонарушений и преступлений, представляется целесообразной адаптация основных положений этих норм применительно к административно-деликтному законодательству. При этом не следует опасаться, что определение административного правонарушения как общественно опасного деяния приведет к полной интеграции административных правонарушений и преступлений. Основное различие между ними должно заключаться в дифференциации характера и объема лишений, правоограничений, обременений, предусматриваемых законодателем за их совершение. Критерием такой дифференциации и является характер и степень их общественной опасности.

Отсутствие в действующем, как и в предлагаемом, определении административного правонарушения признака его общественной опасности не мешает все большему сближению правовых последствий его совершения с правовыми последствиями преступления <18>. И предлагаемый проект нового КоАП РФ, в случае его принятия с сохранением предлагаемых им характера и объема этих последствий, станет еще одним шагом на пути их сближения.

<18> Об этом подробнее см.: Кисин В.Р. Состояние границы между административной и уголовной ответственностью // Административное право и процесс. 2016. N 7. С. 12 - 16.

Литература

  1. Административное право: Учебник / Под ред. Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова. М.: Норма, 2007. 816 с.
  2. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. 703 с.
  3. Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учебное пособие / Д.Н. Бахрах. Свердловск, 1987. 204 с.
  4. Великосельская И.Е. Состав правонарушения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / И.Е. Великосельская. Казань, 2010. 28 с.
  5. Иванчук В.Ю. Общественная опасность как обязательный признак административных правонарушений в области налогов и сборов / В.Ю. Иванчук // Юридические науки: проблемы и перспективы: Материалы IV Международной научной конференции. Казань: Бук, 2016. С. 97 - 100.
  6. Кисин В.Р. Состояние границы между административной и уголовной ответственностью / В.Р. Кисин // Административное право и процесс. 2016. N 7. С. 12 - 16.
  7. Марцев А.И. Общественная опасность преступления / А.И. Марцев // Актуальные проблемы уголовного права: Материалы Международной научно-практической конференции. Омск: Омская академия МВД России, 2010. С. 3 - 10.
  8. Матузов Н.И. Теория государства и права: Учебник / Н.И. Матузов, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2005. 512 с.
  9. Общая теория государства и права. Т. 2. Общая теория права. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1974. 416 с.
  10. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / С.И. Ожегов; Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1991.
  11. Попугаев Ю.И. О признаках административного правонарушения с позиции процесса деликтизации деяния / Ю.И. Попугаев // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 31 - 33.
  12. Прозументов Л.М. Криминализация и декриминализация деяний / Л.М. Прозументов. Томск, 2012. 142 с.
  13. Пудовочкин Ю.Е. Учение о преступлении: Избранные лекции / Ю.Е. Пудовочкин. М.: Юрлитинформ, 2010. 224 с.
  14. Явич Л.С. Общая теория права / Л.С. Явич. Л., 1976. 298 с.