Мудрый Юрист

Правовое положение государственных предприятий

Косякова Наталия Ивановна - декан юридического факультета Российского государственного гуманитарного университета, кандидат юридических наук.

В рамках каждой экономической системы видное место занимают государственные предприятия. Их отличают характер и объем производимой продукции, имеющей национальное значение, структура производства и управления, правовые связи. Данная проблема весьма актуальна, поскольку в ходе экономических преобразований еще не в полной мере удалось создать условия для их устойчивого развития. В статье предпринята попытка рассмотреть развитие статуса государственных предприятий и особенности их организации и деятельности.

Развитие правового регулирования организации и деятельности государственных предприятий

В нашей стране многократно менялись концепции государственных предприятий и, соответственно, их правовое положение. С первых дней возникновения Советского государства был взят курс на национализацию заводов и фабрик, создание государственных предприятий в промышленности, строительстве, а позже - в сельском хозяйстве и торговле. Постепенно удельный вес государственного сектора в экономике превысил 90 процентов. Государственное предприятие во всех отраслях экономики заняло доминирующее положение <*>. В условиях централизованного планирования и управления действовали предприятия различной подчиненности - союзные, союзно - республиканские, республиканские, областные, городские, районные.

<*> См. подробно: Венедиктов А.В. Государственная собственность в СССР. М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1948.

В дальнейшем предпринимались меры по перестройке управления промышленностью, строительством и сельским хозяйством. Но лишь в конце 60-х годов более четко наметились подходы к повышению роли предприятий как ключевого звена экономики. Выражением этого курса, правда, очень непоследовательного и противоречивого, явилось принятие ряда правовых актов - Положения о производственном предприятии (1968 г.), Общего положения о всесоюзном и республиканском промышленных объединениях (1973 г.), Положения о производственном объединении (комбинате) (1974 г.). В 1979 г. было принято решение "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы", а несколько раньше, в 1976 г., - "О совершенствовании хозяйственного механизма в строительстве". В юридической науке подробно освещались эти вопросы <*>.

<*> См., напр.: Правовые проблемы руководства и управления отраслью промышленности в СССР. М.: Наука, 1973.

Крупным шагом вперед стал принятый в 1987 г. Закон СССР "О государственном предприятии (объединении)", которым была расширена самостоятельность предприятий в вопросах планирования, труда, управления и договорных отношений. Эти и другие решения и практические меры по их реализации повлияли на хозяйственную ситуацию, но лишь в какой-то мере. Сохранялись жесткие административно - бюрократические методы руководства.

С изменением системы экономических отношений и признанием равенства форм собственности меняется и подход к государственным предприятиям.

В развитии правового положения этих предприятий за последнее десятилетие можно выделить три этапа. Первый - условно охватывает 1990 - 1995 гг., когда коренным образом менялась их роль в экономике. Решению этой задачи отвечали Законы "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (1990 г.), "О приватизации предприятий" (1991 г.), открывшие простор главным образом для формирования и развития субъектов предпринимательства. Государственные предприятия рассматривались скорее как объект для приватизации и акционирования, чему был посвящен ряд указов Президента Российской Федерации.

Кульминацией стал Указ от 23 мая 1994 года "О реформе государственных предприятий". Впервые встал вопрос о прекращении создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения. Предполагалось на базе ограниченного круга ликвидируемых федеральных государственных предприятий и хозяйствующих учреждений создавать казенные заводы и фабрики и казенные хозяйства с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества бывших государственных предприятий. Устанавливалось, что казенный завод самостоятельно реализует свою продукцию и использует прибыль, если иное не установлено законодательством и его уставом.

Продолжением этой линии явилось Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 года "Об утверждении типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия". Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 года был утвержден "Порядок планирования и финансирования, ответственности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)".

Сужение правовой базы государственных предприятий стало одним из факторов падения их роли и уменьшения удельного веса в экономике. Государственное имущество теряет свою ценность. Однако вскоре стала очевидной пагубность такого курса, поскольку государственные предприятия должны были сохранять свое место в экономической структуре с учетом характера, значения и масштабов производимой ими продукции.

Наступление второго этапа в развитии правового положения государственных предприятий связано с вступлением в действие в 1995 г. первой части Гражданского кодекса Российской Федерации. Статьей 113 было введено их новое нормативное понятие - "унитарное предприятие". Таковым признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ним собственником имущество. Оно является неделимым, находится в государственной собственности и принадлежит этому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Статьи 114 и 115 ГК определили признаки унитарного предприятия, основанного соответственно на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Обращает на себя внимание своего рода отождествление статуса государственных и муниципальных унитарных предприятий в намеченном к принятию общем законе (ст. 113 п. 6 ГК РФ). Такая нормативная характеристика сохраняется и в дальнейшем, хотя едва ли это оправдано.

Курс на приватизацию был закреплен и продолжен Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (июль 1997 года). Почти во всех его статьях государственное и муниципальное унитарное предприятие рассматривается в одинаковых режимах - при преобразовании их в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которых находится в государственной или муниципальной собственности (ст. 20), при продаже на коммерческом конкурсе и аукционе (ст. 21, 22), внесении имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ (ст. 23).

Говоря об актуальности этой проблемы, нельзя не отметить явное невнимание к государственным предприятиям в юридической литературе. Ученые - цивилисты рассматривают правовые вопросы их организации и деятельности весьма сдержанно и односторонне. Чаще всего об этом упоминают разве что при характеристике видов юридических лиц <*>. Авторы книг по предпринимательскому праву также ограничиваются этими краткими характеристиками <**>. Другие ученые выделяют в данной проблеме преимущественно публично - правовые аспекты <***>.

<*> См.: Гражданское право России. Курс лекций. Ч. 1 / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Изд-во Юрид. лит-ра, 1996. С. 60 - 62; Комментарий ч. 1 ГК РФ. Для предпринимателей. М.: Фонд "Правовая культура", 1995; Гражданское право / Под ред. Г.И. Илларионовой и др. М., 1998. С. 123 - 124.
<**> См.: Жилинский С.Э. Предпринимательское право. М., 1999. С. 94 - 98; Курс предпринимательства / Под ред. В.Я. Горфинкеля, В.А. Швандара. М., 1997. С. 128 - 131.
<***> См.: Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы и управление // Право и экономика. 1998. N 12.

Между тем в течение 1996 - 1999 гг. довольно активно проводился курс на государственно - правовое регулирование отдельных сторон организации и деятельности государственных предприятий. Принят ряд решений Правительства Российской Федерации о передаче федеральных государственных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, об организации учета федерального имущества и ведении его реестра, об обеспечении эффективного его использования, об утверждении уставов крупных государственных унитарных предприятий.

Разумеется, было бы упрощением анализировать правовое положение государственных предприятий только на основе федеральных законов и иных актов. Субъекты Российской Федерации участвуют в регулировании их статуса в основном двумя способами. В некоторых областях действуют законы об управлении государственной собственностью. В них содержится перечень объектов областной собственности, в том числе предприятий и имущественных комплексов. Регламентированы полномочия областных органов по созданию и управлению государственными унитарными предприятиями, их реорганизации и ликвидации. Регулируется порядок управления переданными в ведение области федеральными объектами. В июле 1999 года принято Постановление Правительства Москвы "О создании, реорганизации, ликвидации государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений г. Москвы и об участии г. Москвы в хозяйственных обществах". На основании его утверждены Положения о порядке создания и ликвидации этих предприятий, порядке участия г. Москвы в хозяйственных обществах, а также типовые уставы предприятия, учреждения, типовой договор о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве хозяйственного ведения за унитарным предприятием, типовой контракт с руководителем унитарного предприятия.

Такие варианты регулирования вопросов деятельности унитарных предприятий, по нашему мнению, вполне оправданы.

И все же ощутимые трудности и просчеты в управлении государственными предприятиями потребовали разработки Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, которая была утверждена Правительством Российской Федерации 9 сентября 1999 года. В ней по-новому определены цели, задачи, принципы управления государственным имуществом. Намечена, в частности, полная инвентаризация объектов государственной собственности. Определены способы управления унитарным предприятием и унитарным учреждением. Упорядочены соответствующие функции федеральных органов.

Концепция стала основным нормативно - программным документом в данной сфере, определив третий этап в развитии государственных предприятий. В соответствии с ее положением Правительство приняло в конце 1999 - начале 2000 гг. ряд важных решений. К их числу относятся: Постановление от 4 октября 1999 года "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ"; от 6 декабря 1999 года "О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения"; от 9 декабря 1999 года "О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации". В последнем из них предусмотрены отчет об оценке рыночной стоимости активов предприятия, балансовые отчеты, проект договора о передаче предприятия.

Недавно утвержден реестр показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, которые находятся в федеральной собственности. 3 февраля 2000 года принято Постановление Правительства "Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ". В начале 2000 г. Мингосимущество утвердило Типовой устав государственного унитарного предприятия и типовой контракт с его руководителем.

Какие выводы напрашиваются? По нашему мнению, фактическое повышение роли и совершенствование статуса управления государственными предприятиями должны сопровождаться серьезными юридическими мерами. И прежде всего следовало бы принять Федеральный закон "О государственных унитарных предприятиях Российской Федерации". Это повлечет за собой корректировку законов субъектов Российской Федерации об управлении государственной собственностью.

Виды государственных предприятий

Для правового статуса государственных предприятий характерны общие и отличительные признаки. Во-первых, государственные унитарные предприятия, включая и казенные, создаются собственником - государством. Во-вторых, устав является единственным учредительным документом унитарных предприятий обеих форм. В уставе, помимо сведений о размере и источниках формирования их уставного капитала, который не может быть менее 1000-кратного размера минимальной оплаты труда и должен быть сформирован собственником полностью до регистрации, содержатся сведения о предмете и целях деятельности предприятий (ст. 113 ГК РФ). В-третьих, унитарное предприятие любой формы является единственной коммерческой организацией, имеющей специальную (целевую), а не общую правоспособность (ст. 49 ГК РФ).

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления составляют разновидности вещных прав, с помощью которых можно урегулировать имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях унитарных предприятий - не собственников. Имущественный режим унитарных предприятий различен в зависимости от их формы. Рассмотрим эти вопросы подробнее.

Субъектами права хозяйственного ведения согласно действующему законодательству могут быть только государственные и муниципальные унитарные предприятия (ст. 113, 114 ГК РФ). Однако отсутствие федерального закона об унитарных предприятиях приводит на практике к появлению под вывеской "унитарного предприятия" образований, за которыми пытаются закрепить имущество на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но это не соответствует гражданскому законодательству и не порождает юридических последствий.

Имущество унитарных предприятий неделимо, поскольку оно принадлежит собственнику - государству. Закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, оно практически "выбывает" от собственника - государства и зачисляется на баланс данного вида предприятия, которое владеет, пользуется, а порой и распоряжается им в пределах, установленных законом или иными правовыми актами. Тем не менее, право унитарного предприятия на закрепленное за ним имущество на праве хозяйственного ведения значительно уже, чем право собственности.

В соответствии со ст. 295 ГК РФ предприятие не может без согласия собственника распоряжаться недвижимостью (продать, сдать в аренду, залог и т.д.). В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 года "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" отмечено, что сделки, совершенные предприятиями по отчуждению имущества вопреки ограничениям, предусмотренным ст. 295 и 296 ГК, являются недействительными как ничтожные.

В отношении движимого имущества права предприятия значительно шире. Оно может самостоятельно им распоряжаться, если законом или иным правовым актом не будут введены ограничения. Во всяком случае, гражданское законодательство исключает возможность произвольного вмешательства собственника в дела по распоряжению имуществом унитарного предприятия, осуществляющего свою деятельность на праве хозяйственного ведения, без законных к тому оснований.

В отношении распределенного имущества собственник - государство сохраняет лишь некоторые права. Так, при реорганизации и ликвидации предприятий первой формы оно может изъять и перераспределить их имущество. Допускается осуществление контроля за направлениями расходования и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, получение части прибыли от его деятельности. В отличие от действовавшего ранее Закона "О собственности РСФСР" гражданское законодательство не предусматривает обязательного заключения собственником договора со своим унитарным предприятием. Однако практика восприняла рациональное положение этого Закона. Так, упоминавшимся Постановлением Правительства г. Москвы утвержден типовой договор "О закреплении государственного (муниципального) имущества на праве хозяйственного ведения за государственным (муниципальным) унитарным предприятием г. Москвы", целью которого является создание экономических условий для повышения эффективности использования имущества, находящегося в государственной собственности. В частности, здесь регулируются порядок и размер перечисления части прибыли предприятия в бюджет г. Москвы, правовой механизм распоряжения предприятием закрепленным за ним имуществом, возможность самостоятельного распоряжения оборотными финансовыми средствами.

Источник формирования имущества унитарных предприятий - государственное имущество, переданное им на праве хозяйственного ведения, безвозмездные или благотворительные взносы, пожертвования физических и юридических лиц, кредиты банков и кредитных учреждений, прибыль, полученная от реализации продукции, работ и услуг, других видов хозяйственной, финансовой и внешнеэкономической деятельности и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения самостоятельно планирует свою деятельность и определяет перспективы развития, строит свои отношения с государственными органами, иными предприятиями и организациями на договорных началах. Оно самостоятельно определяет направления использования прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей, за исключением прибыли, подлежащей перечислению собственнику в установленном порядке, открывает расчетные и другие счета. В отличие от казенного предприятия унитарное предприятие создает дочерние предприятия, в отношении которых оно выполняет все функции собственника - учредителя (утверждает устав, определяет целевую правоспособность, объем передаваемого имущества и т.д.). Передача имущества дочернему предприятию осуществляется на праве ограниченного вещного права хозяйственного ведения <*> и только с согласия собственника - государства.

<*> Комментарий ГК РФ. Ч. 1. М.: Журнал "Хозяйство и право", фирма "Спарк", 1995. С. 172.

Органом управления унитарных предприятий является единоличный руководитель (генеральный директор, директор), который на основе контракта назначается собственником и ему подотчетен.

Поскольку имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника - государства, отсутствие средств на его счете для расчетов с кредиторами может привести к банкротству. Реорганизация и ликвидация унитарного предприятия осуществляются в соответствии с действующим законодательством. Ликвидация производится по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти и судебных органов (в случае банкротства). Оставшееся после расчетов с кредиторами имущество ликвидируемого предприятия используется по решению собственника.

Обратимся теперь к особенностям создания и деятельности казенных предприятий.

Правовой статус государственных предприятий, действующих на праве оперативного управления (казенные предприятия), урегулирован в законодательстве значительно полнее, чем унитарных предприятий. Назовем наиболее важные нормативные правовые акты: Указ Президента РФ "О реформе государственных предприятий" от 23 мая 1994 года, Типовой устав, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года, и принятый в его развитие Порядок планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), утвержденный Постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 года.

Казенное предприятие (ст. 115 ГК РФ) может создаваться только на базе федерального имущества по решению Правительства РФ и в случаях, прямо предусмотренных будущим Законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Закрепленным имуществом оно владеет, пользуется и распоряжается в пределах, установленных законом. Но в отличие от унитарного предприятия казенное предприятие руководствуется при этом также целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (ст. 296 ГК РФ).

Источниками образования имущества казенного предприятия, кроме тех, что имеют унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения, являются прежде всего средства из федерального бюджета.

В отличие от обычных унитарных предприятий собственник - государство вправе изъять имущество у предприятий не только после его реорганизации и ликвидации, но и в процессе его деятельности при условии, если оно излишне, не используется или используется не по назначению, и распорядиться этим имуществом по своему усмотрению. Отсутствие закона, определяющего критерии изъятия имущества у казенного предприятия, приводит на практике к бесконтрольности распоряжения средствами этих предприятий, снижению эффективности их деятельности.

От унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения казенное отличается также тем, что оно не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и движимым имуществом (исключение составляет производимая предприятием готовая продукция).

Производственно - хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии с планом - заказом, утвержденным собственником, и планом развития, разработанным и согласованным с уполномоченным органом собственника. Казенному предприятию разрешено вести самостоятельную хозяйственную деятельность лишь с согласия уполномоченного органа, который осуществляет общий контроль деятельности предприятий. Раз в квартал оно отчитывается перед вышестоящим органом не только о выполнении плана - заказа и плана развития, но и за разрешенную самостоятельную хозяйственную деятельность. Как видим, права казенного предприятия в отношении закрепленного за ним имущества резко ограничены по сравнению с унитарным предприятием.

Финансирование деятельности казенного предприятия, связанное с выполнением плана - заказа и плана развития предприятия, его производственным и социальным развитием, осуществляется прежде всего за счет доходов от реализации продукции. В отличие от обычного унитарного предприятия при недостаточности собственных средств казенному предприятию выделяются средства из федерального бюджета на строго определенные направления: реализацию плана развития завода, содержание объектов социальной инфраструктуры, компенсацию убытков от выполнения плана - заказа. К тому же решение на выделение предприятию этих средств принимается Правительством РФ лишь после представления сведений об их расходовании и общих результатах хозяйственной деятельности казенного завода за предыдущий год. Не использованные предприятием в текущем году бюджетные средства возвращаются в федеральный бюджет.

Собственник сам устанавливает порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с предприятиями. На обычном унитарном предприятии он вправе получить лишь часть прибыли от своего имущества. Прибыль, полученная казенным предприятием от реализации продукции (работ, услуг) и произведенная в соответствии с планом - заказом и в результате разрешенной ему самостоятельной хозяйственной деятельности, направляется на определенные цели по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом собственника. Причем порядок установления нормативов утверждается Минэкономики РФ и Минфином РФ. Оставшаяся прибыль изымается в доход федерального бюджета.

Государство несет субсидиарную ответственность по долгам казенного предприятия. Это обеспечивает охрану интересов других участников имущественного оборота.

Проведенный анализ позволяет сделать главный вывод. К государственным предприятиям нельзя относиться скептически, как к "остаткам" прежней экономической системы. Они остаются важным сектором новой экономики и могут быть весьма эффективными. Явное внимание к государственному сектору в последнее время дало хорошие результаты. На состоявшейся в марте 2000 года коллегии Мингосимущества отмечалось, что эффективное использование федеральной собственности принесло государству доходов в два с лишним раза больше, чем планировалось. Завершающаяся перепись госпредприятий (а это 14 тыс.) позволяет определить их дальнейшую судьбу, в частности, разработать соглашения о передаче их в собственность регионов. Утвержден новый типовой устав для унитарных предприятий и образец примерного контракта с их руководителями. Вводится обязательная аттестация директоров госпредприятий.

Предстоит осуществить и ряд других мер, в том числе связанных с формированием их правового статуса.

Необходимо доработать и в ближайшее время принять Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" или отдельный закон о госпредприятиях. Правительство Российской Федерации и федеральные министерства и ведомства должны иметь обоснованную программу их развития. В ней следовало бы определить критерии нахождения госпредприятий в режиме федеральной или региональной собственности, объемы и характер выпуска стратегической продукции.

Госзаказ для государственных предприятий - важнейший источник формирования их производственной программы. Его реализация потребует более стабильной и гибкой системы договорных отношений. Госпредприятия не могут жить изолированно от других партнеров и лишь периодически вступать с ними в договорные отношения. Для новой "кооперационной системы" нужны устойчивые связи госпредприятий между собой, а также с холдингами, финансово - промышленными группами и иными хозяйственными объединениями.

Особое внимание следовало бы уделить формированию прочных отношений этих предприятий со средним и с малым бизнесом. Такая кооперация создала бы новые производственно - торговые и научно - технические циклы, новую специализацию, была бы выгодна и тем и другим. И, наконец, управление госпредприятиями потребует совершенствования деятельности министерств и ведомств, укрепления деловых контактов на этом уровне, оказания повседневной практической помощи в повышении эффективности работы государственного сектора экономики.