Мудрый Юрист

Особенности рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование

Чуряев Александр Владимирович, судья Советского районного суда г. Орла, кандидат юридических наук.

Как известно, к числу задач производства по делу об административном правонарушении относится всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению правонарушения. Для реализации этих задач Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <1> (далее - КоАП РФ) предусматриваются различные по своему предназначению правовые институты, в частности институт административного расследования.

<1> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Из статьи 28.7 КоАП РФ следует, что основной целью административного расследования является получение дополнительных сведений, необходимых для правильного разрешения дела об административном правонарушении, - доказательств совершения административного правонарушения, причастности к его совершению определенных лиц, виновности этих лиц в совершении правонарушения и т.п.

В этом смысле административное расследование по своему содержанию во многом напоминает предварительное расследование по уголовному делу, имеющее, однако, две особенности.

Во-первых, административное расследование проводится не по всем административным правонарушениям, а только по тем, которые совершены в областях законодательства, исчерпывающим образом перечисленных в части 1 ст. 28.7 КоАП РФ.

Во-вторых, даже по такому ограниченному перечню правонарушений административное расследование проводится не всегда, а лишь при соблюдении двух обязательных условий:

а) отсутствие достаточных доказательств, указывающих на наличие факта административного правонарушения, сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иных сведений, необходимых для разрешения дела;

б) необходимость значительных временных затрат для осуществления процессуальных действий по установлению указанных обстоятельств и лиц.

Для второй особенности сделано исключение: по административным правонарушениям, предусмотренным ст. 6.1.1 ("Побои") и 7.27 ("Мелкое хищение") КоАП РФ, административное расследование проводится в любом случае.

Проведение административного расследования не только имеет доказательственное значение, но и влияет на некоторые процессуальные отношения дальнейшего движения дела об административном правонарушении. Особенно это касается рассмотрения указанной категории дел судьями (ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ).

Итак, на что следует обращать внимание судье, если ему поступили для рассмотрения материалы дела об административном правонарушении, по которому проводилось административное расследование?

Подготовка к рассмотрению дела

Прежде всего судье следует определить, относится ли рассмотрение этого дела к его компетенции. Этот вопрос достаточно важный, так как Верховный Суд Российской Федерации, опираясь на позиции Конституционного Суда Российской Федерации, исходит из того, что решение, принятое с нарушением правил подсудности, не может быть признано правильным, поскольку оно, вопреки требованиям части 1 ст. 47 и части 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации, принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия <2>.

<2> См., например: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 20 августа 2012 г. N 5-АД12-15 // Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Определение компетенции судьи по рассмотрению поступившего ему дела основывается на правиле, закрепленном в части 3 ст. 23.1 КоАП РФ: если по делу об административном правонарушении, указанному в частях 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, проводилось административное расследование, то оно подлежит рассмотрению судьей районного суда. Это означает, что факт проведения административного расследования меняет общее правило подсудности - вместо того чтобы быть подсудным мировому судье, дело становится подсудным судье районного суда. Очевидно, такое правило распределения компетенции между судьями связано с повышенной сложностью дел об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, - по ним, как правило, имеется большой объем доказательственного материала, возникают неоднозначные вопросы квалификации содеянного, высказываются возражения лиц, привлекаемых к ответственности.

В то же время, применяя данное правило, следует учитывать оговорку, сделанную Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в п. 3 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <3>: судье районного суда при принятии решения об отнесении дела к его компетенции не следует основываться только на формальном наличии определения или постановления о проведении административного расследования, а нужно вникать, могло ли административное расследование проводиться по этому делу и проводилось ли оно фактически.

<3> Бюллетень ВС РФ. 2005. N 6.

Например, если судье районного суда поступили материалы дела об административном правонарушении, не относящемся к отрасли законодательства, указанной в части 1 ст. 28.7 КоАП РФ, то ему следует вынести определение о передаче дела на рассмотрение мировому судье на основании пункта 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. Нарушение этого правила влечет безусловную отмену принятого постановления по делу об административном правонарушении <4>.

<4> См., например: Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2014 г. N 11-АД14-14 и N 11-АД14-13; от 20 августа 2012 г. N 5-АД12-16 // Документы опубликованы не были. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Аналогично не подлежат рассмотрению судьями районных судов и дела об административных правонарушениях, по которым административное расследование хотя и назначалось, но фактически не проводилось. Для этого судье при подготовке дела к рассмотрению следует установить, совершались ли в рамках административного расследования реальные действия, направленные на получение необходимых сведений, в том числе проведение экспертизы, установление потерпевших, свидетелей, допрос лиц, проживающих в другой местности, и т.п.

Применение этого разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации на практике вызывает наибольшие сложности. Судьи не всегда могут выяснить, было ли административное расследование по делу реальным или формальным. Ведь по смыслу положений КоАП РФ должностные лица могут совершать действия по сбору доказательств как в рамках административного расследования, так и вне его.

Практика Верховного Суда Российской Федерации по этому вопросу не столь обширна. Например, в Постановлении от 12 апреля 2012 г. N 5-АД12-4 <5> высший суд указал, что о фактически проведенном административном расследовании свидетельствуют действия должностных лиц, направленные на установление водителя, скрывшегося с места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся, свидетелей дорожно-транспортного происшествия, а также допрос указанных лиц.

<5> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

В Постановлении от 1 марта 2016 г. N 18-АД16-9 <6> реальность административного расследования по делу была подвергнута сомнению, поскольку доказательства виновности юридического лица в совершении административного правонарушения были получены до принятия решения о проведении такого расследования.

<6> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Практика судей региональных судов по рассматриваемому вопросу намного многообразнее.

Например, Нижегородский областной суд в Постановлении от 27 ноября 2015 г. N 4а-818/2015 <7> указал, что процессуальными действиями, которые свидетельствуют о проведении административного расследования, являются среди прочего: получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего и свидетелей, если получить данные объяснения или показания при составлении протокола невозможно; назначение экспертизы; отбор проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы; получение показаний специальных технических средств; направление в соответствующие территориальные органы и исполнением ими запросов и поручений; истребование сведений.

<7> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, реальными действиями по осуществлению административного расследования судебная практика называет:

<8> См., например: решения Московского городского суда от 28 октября 2016 г. по делу N 7-12642/2016, от 8 сентября 2016 г. по делу N 7-10815/2016; Постановления Волгоградского областного суда от 7 июля 2016 г. по делу N 4А-673/2016; Калининградского областного суда от 20 февраля 2016 г. по делу N 4А-46/2016; Челябинского областного суда от 24 ноября 2015 г. по делу N 4а15-887/2015 // Документы опубликованы не были. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<9> См., например: решение Ленинградского областного суда от 21 июля 2014 г. N 7-957/2014 // Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<10> См., например: решение судьи Московского городского суда от 6 июля 2016 г. по делу N 7-8249/2016 // Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

В то же время суды нередко признают проведение административного расследования формальным и указывают на необходимость рассмотрения соответствующих дел не судьями районных судов, а мировыми судьями.

Чаще всего такой вывод делается по делам, в рамках которых проводилось медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Судьи отмечают, что такое медицинское освидетельствование является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, применение которой к водителю транспортного средства не свидетельствует о проведении административного расследования, независимо от того, проводилось ли в рамках данного освидетельствования химико-токсикологическое исследование или нет <11>.

<11> См., например: Постановления Оренбургского областного суда от 14 октября 2016 г. N 4а-516/2016; Тульского областного суда от 17 декабря 2015 г. N 4а-324/2015; Санкт-Петербургского городского суда от 27 февраля 2015 г. N 4а-155/2015 // Документы опубликованы не были. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Также действиями в рамках административного расследования не признаются:

<12> См., например: Постановление Приморского краевого суда от 29 августа 2014 г. N 4а-651 // Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<13> См., например: решение Московского городского суда от 12 июля 2016 г. по делу N 7-8409/2016 // Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<14> См., например: Постановление Московского городского суда от 10 мая 2016 г. N 4а-6738/2015 // Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<15> См., например: решение Ставропольского краевого суда от 17 февраля 2016 г. по делу N 7-42/2016 // Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Достаточно часто не считается проведением административного расследования совершение процессуальных действий в короткий промежуток времени.

Например, из решения Верховного Суда Республики Карелия от 9 марта 2016 г. по делу N 21-112/2016 <16> следует, что 19 октября 2015 г., в день вынесения определения о проведении административного расследования, у юридического лица истребован ряд документов; 21 октября 2015 г. проведен осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений и взяты объяснения у руководителя; а 3 ноября 2015 г. составлен протокол об административном правонарушении. Поскольку совершенные в качестве административного расследования по делу процессуальные действия заняли два рабочих дня, суд пришел к выводу, что фактически административное расследование по делу не проводилось <17>.

<16> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<17> Аналогичный вывод в схожих ситуациях см.: Постановления Кировского областного суда от 8 июня 2016 г. N 4А-150/2016; Самарского областного суда от 5 июля 2016 г. N 4а-784/2016; Челябинского областного суда от 17 мая 2016 г. N 4а16-384/2016 // Документы опубликованы не были. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Приведенный анализ судебной практики показывает, что судьям на этапе подготовки к рассмотрению дела, по которому назначалось административное расследование, следует выяснять, какие именно процессуальные действия были совершены в ходе этого расследования, а также сколько именно времени потребовалось для их совершения. На основе этого нужно делать вывод о том, к компетенции какого судьи относится рассмотрение материалов этого дела.

Рассмотрение дела

Некоторые вопросы могут возникнуть у судей на этапе рассмотрения дел об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование.

Например, лицо, привлекаемое к ответственности, может привести довод о том, что при проведении административного расследования были нарушены процессуальные нормы, предусмотренные частями 2 - 6 ст. 28.7 КоАП РФ (отсутствует уведомление о проведении расследования, нарушен срок проведения расследования и т.п.).

Верховный Суд Российской Федерации не называет такие нарушения существенными, отмечая, что нарушение административным органом срока проведения административного расследования и срока составления протокола, предусмотренных ст. 28.5 и 28.7 КоАП РФ, не является безусловным основанием для признания процедуры нарушенной. Судьям в этом случае нужно следить лишь за тем, чтобы постановление о привлечении к административной ответственности было вынесено в пределах установленных ст. 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности <18>.

<18> См., например: Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 29 марта 2016 г. N 308-АД16-1534, от 15 марта 2016 г. N 308-АД16-684, от 16 апреля 2015 г. N 308-АД15-2262 // Документы опубликованы не были. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Такого же подхода придерживаются и нижестоящие суды. Например, Ленинградский областной суд решением от 4 декабря 2014 г. N 7-1603/2014 <19> отменил решение судьи районного суда, прекратившего производство по делу об административном правонарушении на основании части 6 ст. 28.7 КоАП РФ в связи с истечением срока административного расследования, указав, что срок давности привлечения к административной ответственности за совершение данного административного правонарушения еще не истек. При этом особо было отмечено то, что ст. 24.5 КоАП РФ не предусматривает такого основания для прекращения дела об административном правонарушении, как окончание административного расследования.

<19> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Московский городской суд в решении от 12 сентября 2016 г. по делу N 7-10686/2016 <20> отклонил довод жалобы о том, что в нарушение требований пункта 2 части 5 ст. 28.7 КоАП РФ копии определений о продлении срока проведения административного расследования в адрес лица, привлекаемого к ответственности, не направлялись, поскольку указанное обстоятельство само по себе не свидетельствует о незаконности данных определений.

<20> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

В связи с этим также можно обратить внимание на Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. N 303-КГ15-16774 <21>, в котором высказана позиция, что определение о продлении административного расследования не содержит каких-либо предписаний или распоряжений, прямо предполагающих юридические последствия для проверяемого лица, оно лишь информирует о дальнейших действиях уполномоченных лиц в рамках возбужденного дела об административном правонарушении, а потому носит вспомогательный, процессуальный, промежуточный характер и не может повлечь ограничения прав лица, привлекаемого к ответственности. Этот же вывод, пожалуй, можно распространить и на определение о проведении административного расследования.

<21> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Интересным является и Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2016 г. N 308-АД16-12985 <22>, из которого следует, что положения КоАП РФ не обязывают административный орган при вынесении определения о проведении административного расследования указывать, какие конкретно процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, будут им проведены. Поэтому доводы лица, привлекаемого к ответственности, о том, что административным органом в рамках административного расследования совершены процессуальные действия, не предусмотренные соответствующим определением, не должны приниматься во внимание.

<22> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Отдельную группу вопросов, возникающих на практике, порождает проведение административного расследования в отношении субъектов предпринимательской деятельности. Эти вопросы касаются соотношения положений КоАП РФ с нормами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) <23>. Нередко и административные органы, и лица, привлекаемые к ответственности, смешивают содержание этих законов, тем самым допуская их неправильное толкование.

<23> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Ярким примером нарушений, допускаемых административными органами, является вынесение по итогам административного расследования не только протокола об административном правонарушении, но и предписания об устранении нарушений закона. Нередко это бывает вызвано тем, что некоторые административные органы для обхода ограничений, установленных Законом N 294-ФЗ, проводят предусмотренные им проверочные мероприятия в рамках административного расследования, прикрываясь производством по делу об административных правонарушениях.

Учитывая эту практику, многие субъекты, привлекаемые к ответственности по делам об административных правонарушениях, ссылаются на то, что административными органами в отношении их проводилось не административное расследование, а внеплановая выездная проверка, предусмотренная положениями Закона N 294-ФЗ. Но поскольку административным органом не были выполнены требования этого Закона об уведомлении проверяемого субъекта о предполагаемой проверке и о согласовании ее проведения с органами прокуратуры, то делается вывод о том, что им была нарушена как процедура привлечения к административной ответственности, так и процедура проведения внеплановой проверки.

Верховный Суд Российской Федерации, реагируя на эту практику, неоднократно обращал внимание на то, что действующим законодательством установлено две самостоятельные процедуры - привлечение к административной ответственности и проведение внеплановой проверки. Смешивать их нельзя, поскольку для каждой из них предусмотрены собственные основания и процессуальные порядки. Если административным органом в установленных законом случаях возбуждено дело об административном правонарушении и проведено административное расследование, то положения Закона N 294-ФЗ к этим отношениям не применяются. И наоборот: если административный орган по результатам проверки субъекта предпринимательской деятельности обнаруживает в его действиях или бездействии признаки административного правонарушения, то привлечь его к административной ответственности на основании положений Закона N 294-ФЗ нельзя - необходимо возбуждать дело об административном правонарушении.

В связи с этим, например, в Определениях от 5 августа 2015 г. N 302-КГ15-10128 <24>, от 29 июня 2015 г. N 302-КГ15-6553 <25> Верховный Суд Российской Федерации подтвердил незаконность предписаний административных органов, вынесенных в рамках производства по делам об административных правонарушениях, специально отметив, что КоАП РФ не предусматривает принятия предписания по делу об административном правонарушении.

Аналогично отклоняются судами и безосновательные доводы субъектов предпринимательской деятельности, привлекаемых к ответственности, о нарушении административными органами при проведении административного расследований требований Закона N 294-ФЗ <26>.

<24> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<25> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<26> См., например: Постановления Пермского краевого суда от 30 мая 2016 г. N 44а-617/2016; Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 декабря 2015 г. N 4-а-276/2015; Курганского областного суда от 30 апреля 2015 г. N 4А-97/2015; решения Верховного Суда Удмуртской Республики от 28 марта 2016 г. по делу N 12-79/2016, Свердловского областного суда от 10 марта 2016 г. по делу N 71-87/2016 // Документы опубликованы не были. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, судам при рассмотрении материалов по делам об административных правонарушениях, возбужденных в отношении субъектов предпринимательской деятельности, дополнительно следует проверять, соблюдена ли административным органом процедура привлечения к административной ответственности и отсутствуют ли в этой процедуре элементы проверок, предусмотренных Законом N 294-ФЗ.