Мудрый Юрист

Городской округ с внутригородским делением как новый тип муниципальных образований: проблемы и пути решения

Муртазалиев Абулмуслим Магомедович, Председатель Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются особенности нового вида муниципальных образований в России - городского округа с внутригородским делением.

Ключевые слова: муниципальное образование, территориальная структура, городской округ, внутригородское деление, муниципальная власть, городское собрание.

Urban district with inner city division as new municipal structure type: issues and solutions

A.M. Murtazaliev

Murtazaliev Abulmuslim M., Chairman of the Deputy Assembly of the Makhachkala urban district with inner city division, Doctor of Law, Professor.

The article reviews peculiarities of a new municipal structure type in Russia - an urban district with inner city division.

Key words: municipal structure, territorial structure, urban district, inner city division, municipal authority, town meeting.

Вопросы доступности публичной власти населению и территориальной ее организации являются актуальными для юридической науки, поскольку связаны с реализацией целого ряда конституционных положений в современной России. Рассматривая роль и место городского округа с внутригородским делением как нового типа муниципальных образований, мы хотим анализировать почти трехлетнюю практику реализации политической идеи, связанной с приближением местной власти к населению и дальнейшим совершенствованием российской модели местного самоуправления. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> были введены два взаимосвязанных типа муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы. С учетом этого мы остановимся на вопросах организации внутригородских муниципальных образований в столице Республики Дагестан - Махачкале, созданных также еще в двух городах России: Челябинске и Самаре.

<1> СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

Как показывает анализ публикаций по рассматриваемой проблематике <2>, вопросы, связанные с реализацией нового типа муниципальных образований в России, в значительной степени носят общий характер, ввиду чего необходимо рассматривать прежде всего те из них, которые имеют общефедеральный уровень проявления для разработки мер по их решению в науке, законодательстве и правоприменительной практике.

<2> См.: Астафичев П.А. Городской округ с внутригородским делением как новый вид муниципального образования в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 6. С. 60 - 62; Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 43 - 48; Ильиных А.В. Городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы: особенности создания и первые итоги существования (опыт Челябинска) // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 67 - 70; Помещикова С.А. Об образовании городских округов с внутригородским делением // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 69 - 71; Шубина Е.В. О некоторых особенностях избирательной кампании при использовании двухуровневой модели местного самоуправления на примере Челябинского городского округа с внутригородским делением // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 39 - 42.

В этой связи особо следует выделить представленный 9 марта 2017 г. Аналитический доклад "Опыт создания городских округов с внутригородским делением", подготовленный Комитетом гражданских инициатив (коллектив авторов: эксперты КГИ Андрей Максимов, Дмитрий Соснин и Александр Озяков). М., 2017. 50 с.

С учетом этого и дагестанского опыта остановимся на указанных аспектах решения задач, связанных с внедрением в практику нового типа муниципальных образований в современной России. Полагаем, что на примере становления новых типов муниципальных образований можно рассмотреть также более общие проблемы, связанные с тем, как актуальная для развития современного российского общества задача, сформулированная как политическая идея, трансформируется в законодательную инициативу и норму, а затем реализуется на практике и решаются проблемы общества в той или иной сфере.

Инициирование и внедрение в практику нового типа муниципальных образований связано с дальнейшим совершенствованием российской модели местного самоуправления с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления о том, что "органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя" (преамбула), а под "местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (ст. 3). Безусловно она связана и с реализацией положения Конституции РФ (ст. 130) о том, что "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью".

Политические инициативы по осуществлению реформы местного самоуправления и формированию нового типа муниципальных образований были озвучены на Всероссийском съезде муниципальных образований (8 ноября 2013 г., г. Суздаль), в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г., которые затем нашли отражение в законопроекте "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен в Госдуму РФ 11 марта 2014 г.) и были обсуждены на заседании Совета при Президенте РФ по вопросам местного самоуправления (26 мая 2014 г., г. Иваново).

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. Президент РФ политически обозначил задачу дальнейшей реализации принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, чтобы "любой гражданин мог дотянуться до нее рукой". Для реализации этой задачи, совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления были приняты Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который распространил двухуровневую модель организации местного самоуправления на крупные городские округа. Было предусмотрено введение двух новых типов муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (помимо пяти существующих - городские, сельские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения).

Основные правовые новеллы федеральных законов коснулись территориальных основ местного самоуправления, принципов формирования органов местного самоуправления с расширением полномочий субъектов Российской Федерации по определению пределов компетенции муниципальных образований. В целом изменения в законодательство расширяют перечень возможных форм организации местного самоуправления в Российской Федерации, что способствует обеспечению демократических принципов организации местной власти, повышает возможности органов публичной власти и населения выбирать наиболее оптимальные и приемлемые формы организации местного самоуправления на территориях муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей.

Согласно законодательству городской округ с внутригородским делением является городским округом, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Внутригородской район - это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Необходимо учитывать, что преобразование обычных городских округов в городские округа с внутригородским делением осуществляется законами соответствующих субъектов РФ. При этом изменение статуса городского округа в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением должно осуществляться с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом.

Предполагается, что на региональном уровне решение о проведении такого преобразования будет приниматься только в тех случаях, когда по усмотрению соответствующих органов государственной власти субъектов РФ с учетом мнения населения для этого возникнет объективная необходимость, в том числе политические, финансовые и социально-экономические предпосылки.

К настоящему времени идеи, связанные с введением новых типов муниципальных образований, нашли реализацию в законодательстве трех субъектов РФ: Законы Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" и N 706-ЗО "О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе", Закон Самарской области от 30 марта 2015 г. N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области", Законы Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и N 44 "О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородских муниципальных образованиях в его составе".

Законом Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан" городской округ "город Махачкала" был преобразован в городской округ с внутригородским делением "город Махачкала" и были образованы внутригородские муниципальные образования: внутригородской район "Кировский район" города Махачкалы, внутригородской район "Ленинский район" города Махачкалы, внутригородской район "Советский район" города Махачкалы.

Как показывает практика, на проявление инициативы субъектов РФ по внедрению новых типов муниципальных образований влияние оказывает не столько количество существующих муниципальных образований в регионе, сколько политические, социально-экономические предпосылки. Так, по данным Росстата по состоянию на 1 января 2016 г., по количеству муниципальных образований Республика Дагестан находится на 3-м месте в России - 760 (после Татарстана - 956 и Башкортостана - 895), а в Самарской и Челябинской областях количество муниципальных образований почти вдвое меньше, чем в Дагестане: 342 и 319 соответственно.

В докладе Комитета гражданских инициатив в качестве основной причины проведенной муниципальной реформы в регионах в связи с введением нового типа муниципальных образований отмечают: в Челябинске - решение задачи опережающей реализации федеральных установок, в Самаре - решение задачи укрепления "связки" между областной и городской властью, а в Махачкале - решение задачи "декриминализации элит". Авторы доклада считают, что, поскольку основным общественно-политическим событием, на фоне которого проводилась реформа в Махачкале, стала ситуация с арестом мэра Махачкалы Саида Амирова в июне 2013 г. и продолжавшимся вплоть до конца августа 2015 г. расследованием его дела, высока вероятность того, что введение системы городского округа с внутригородским делением в Махачкале стало продолжением этого процесса. Хотя власти Дагестана одними из первых в стране и высказались в поддержку новой модели, реформа несколько затянулась, поскольку основные региональные законы были приняты значительно позже, чем в других регионах, и к тому же процесс еще не завершен. В целом полагаем, что основные проблемы в рассматриваемой сфере, как и в целом в механизме функционирования государственного и муниципального управления, обусловлены прежде всего негативным влиянием криминальных, коррупционных и клановых интересов.

Хронология регионального законотворчества по рассматриваемому вопросу характеризуется принятием следующих Законов Республики Дагестан: от 11 ноября 2014 г. N 79 "Об учете мнения населения городского округа "город Махачкала" Республики Дагестан по вопросу об изменении статуса городского округа "город Махачкала" Республики Дагестан в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением"; от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан"; от 30 апреля 2015 г. N 44 "О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородских муниципальных образованиях в его составе"; от 1 декабря 2015 г. N 104 "Об утверждении источников доходов местных бюджетов внутригородских районов городских округов с внутригородским делением Республики Дагестан"; от 1 декабря 2015 г. N 105 "Об установлении единого норматива отчисления в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением Республики Дагестан от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, подлежащего зачислению в республиканский бюджет Республики Дагестан"; от 8 февраля 2016 г. N 9 "Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе"; от 20 июня 2016 г. N 48 "О внесении изменения в статью 3 Закона Республики Дагестан "Об утверждении источников доходов местных бюджетов внутригородских районов городских округов с внутригородским делением Республики Дагестан"; от 30 марта 2017 г. "О внесении изменений в Закон Республики Дагестан "Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе".

Хотя за истекший период с ноября 2014 г. в республике по вопросам реализации рассматриваемого типа муниципальных образований было принято десять законов, для практического решения возникающих при этом вопросов остаются не разрешенными на региональном законодательном уровне проблемы по разграничению полномочий между городом и районами по вопросам: землепользования и благоустройства территорий, дорожного хозяйства, обеспечению санитарного состояния, финансового обеспечения внутригородских районов и передачи им необходимого имущества. В целом для реализации нового типа муниципального управления представляется целесообразным разграничить полномочия между городом и районами с учетом того, что город координирует деятельность по решению вопросов местного значения на всей своей территории и обеспечивает связь с органами государственной власти, а районы в городском округе решают на практике вопросы местного значения и обеспечивают тесную связь власти с местным населением.

Если совершенствование системы местного самоуправления будет осуществляться концептуально в этом направлении, то полагаем, что введение новых типов муниципальных образований должно инициироваться скорее снизу - по инициативе местного населения, а не сверху, судьба которой остается в значительной мере зависимости от административного ресурса и политической воли региональной власти. Создание внутригородских районов в городском округе с определением для них перечня вопросов местного значения по инициативе населения важно и тем, что при этом будут формироваться более жизнеспособные механизмы взаимодействия местного населения с властью.

Не менее важной проблемой остается материально-техническая, финансовая и организационная зависимость представительных органов и внутригородских районов в целом от исполнительной власти города - администрации и главы города, которые нередко несколько иначе усматривают свою роль в модели местного самоуправления в Дагестане, хотя, казалось бы, она достаточно прописана в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и уставе городского округа. В этой связи для предупреждения монополизации власти на местах и рецидива связанных с этим недостатков, а также обеспечения управляемости территорий на местах необходимо обеспечить строгое соблюдение предусмотренной законодательством системы сдержек и противовесов в деятельности органов местного самоуправления. С учетом этого нами были приняты на заседаниях городского и районных собраний дополнительные меры по контролю за реализацией принятых нами решений органами исполнительной власти муниципалитетов.

В целях повышения эффективности работы депутатов и с учетом принятых Госдумой РФ и Народным собранием Республики Дагестан решений городское и районные собрания городского округа "город Махачкала" были приняты меры по повышению контроля за деятельностью депутатов по вопросам их участия на заседаниях комитетов (комиссий) и сессий. В будущем планируем с привлечением представителей региональных отделений политических партий, общественных палат, СМИ и т.д. провести анализ эффективности работы депутатов: участия в работе сессий и заседаний комитетов (комиссий), взаимодействия с избирателями и СМИ, а также использования ими административных ресурсов (органов исполнительной власти, политических партий, местных групп влияния и т.д.) в решении вопросов местного значения. По нашему мнению, в условиях пропорциональной избирательной системы такой анализ необходим для ранжирования депутатов по эффективности их работы и представления соответствующей информации в партийные структуры и другие директивные органы для принятия мер по подбору и стимулированию работы депутатского корпуса.

С учетом того, что действующий состав депутатского корпуса был существенно обновлен: 69 из 79 депутатов избирались в районные собрания впервые, а городское собрание состоит из 45 представителей (по 15 от каждого из трех районов), значительное внимание было уделено также вопросам обучения депутатов основам муниципального законодательства и организации депутатской деятельности на практике. Всего за истекшие полтора года работы городского и районных собраний депутатов городского округа "город Махачкала" - с октября 2015 г. нами было проведено 14 сессий городского собрания, на которых принято 108 решений, в том числе 57 по муниципальным нормативным правовым актам, многие из которых затем дублировались и на районных уровнях. Характерная сейчас для нас частота проведения заседаний собрания - почти в три раза больше, чем предусмотрено регламентом, объясняется в основном необходимостью создания правовой основы для функционирования новых типов муниципальных образований и неопределенностью экономических и финансовых составляющих этого процесса.

В заключение необходимо отметить, что, если с учетом отмеченных выше проблем будут предприняты дополнительные меры на федеральном, региональном и местном уровнях по совершенствованию правовой основы местного самоуправления и практики реализации нового типа муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением, можно будет констатировать на деле проведение муниципальной реформы в современной России применительно к крупным городам.

Литература

  1. Астафичев П.А. Городской округ с внутригородским делением как новый вид муниципального образования в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 6. С. 60 - 62.
  2. Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 43 - 48.
  3. Ильиных А.В. Городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы: особенности создания и первые итоги существования (опыт Челябинска) // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 67 - 70.
  4. Помещикова С.А. Об образовании городских округов с внутригородским делением // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 69 - 71.
  5. Шубина Е.В. О некоторых особенностях избирательной кампании при использовании двухуровневой модели местного самоуправления на примере Челябинского городского округа с внутригородским делением // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 39 - 42.