Мудрый Юрист

Подготовка дел к судебному разбирательству в свете нового административного и арбитражно - процессуального законодательства

Е.Б. Лупарев, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета.

Возникновение административно - правового спора предполагает такой временной промежуток, в рамках которого выражается официальное несогласие с действиями или бездействием органов или иных лиц, наделенных властными, управленческими полномочиями. Речь идет о временном промежутке в силу того, что действия лица, выражающего свое официальное несогласие с тем или иным действием, могут быть многоаспектными. Например, оспаривая наложение административного наказания, лицо, привлекаемое к административной ответственности, в соответствии с ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ сначала может указать свои объяснения и замечания по содержанию протокола об административном правонарушении, которые прикладываются к протоколу. Статья 28.6 КоАП РФ в ч. 2 говорит о том, что ОСПАРИВАНИЕ (выделено мною. - Е.Л.) наличия события административного правонарушения и (или) назначенного лицу административного наказания является основанием к составлению протокола об административном правонарушении. Но может быть такая ситуация, когда лицо, потребовавшее составления протокола, в ходе его составления осознает свою вину (иногда - незначительность для него юридических последствий привлечения к административной ответственности) либо, экономя время, отказывается от оспаривания на месте составления протокола об административном правонарушении, а затем подает жалобу.

В большинстве случаев формой официального выражения несогласия с действиями или бездействием органа или лица, наделенного властными полномочиями, выступают жалобы в административный орган или суд, а также исковые заявления, которые ряд ученых предлагают именовать административными исками <1>. Такого рода ситуация сложилась потому, что исторически для судебного обжалования действий и бездействия, нарушающих права и свободы граждан, применялись нормы гражданского процесса и даже было закреплено так называемое неисковое производство. Этим подчеркивалась особая природа дел, вытекающих из административных правоотношений <2>. Ю.Н. Старилов считает это следствием того, что гражданин не рассматривался в качестве равноправной стороны в процессе <3>, и поддерживает идею административного иска, ссылаясь на то, что исковая защита субъективных публичных прав в большей или меньшей степени уже нашла применение во всех крупных государствах Западной Европы и Америки <4>. Следовательно, считает Д.Н. Бахрах, судебное обжалование является терминологическим анахронизмом <5>. Предложенное И.М. Зайцевым обоснование необходимости административных исков будет сохранять актуальность лишь тогда, когда рассмотрение административно - правовых споров будет протекать в рамках гражданско - процессуальной формы <6>. Г.Л. Осокина и Ю.А. Попова последовательно отстаивают позицию универсальности иска, его применимости к производству по делам, возникающим из публично - правовых отношений <7>. Анализируя точки зрения таких авторов, как В.В. Скитович, С.Л. Симонян, А.П. Вершинин <8>, Ю.А. Попова дает следующую характеристику административного иска: это процессуальное требование заявителя к суду о защите публичного права (объективного или субъективного) или охраняемых законом частных или публичных интересов путем разрешения правового конфликта между субъектами публично - правовых отношений по поводу законности правового акта, решения действия органов государственной власти с целью восстановления нарушенных прав и свобод заявителя в полном объеме, рассматриваемое в рамках единой гражданской процессуальной формы <9>. Следует, однако, уточнить, что административный иск, на наш взгляд, может подаваться не только по поводу законности действий органов государственной власти, но и по поводу законности (а иногда и обоснованности) любых субъектов, наделенных государственно - властными, управленческими полномочиями.

<1> См., напр.: Попова Ю.А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции // Государство и право. 2002. N 5. С. 31.
<2> См.: Юрков Б.И. Судебное обеспечение законности в деятельности административных органов. Харьков, 1987. С. 115 - 116.
<3> См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Воронеж, 1998. С. 28.
<4> См.: Старилов Ю.Н. О новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. N 2. С. 113.
<5> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1993. С. 52 - 53.
<6> См.: Зайцев И. Административные иски // Российская юстиция. 1996. N 4. С. 23 - 25.
<7> См.: Осокина Г.Л. Проблемы иска и права на иск. Томск, 1989. С. 53 - 58; Она же. Иск (теория и практика). М., 2000. С. 46; Попова Ю.А. Административный иск и процессуальная форма его разрешения // Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: Сб. науч. трудов. Екатеринбург, 2000. С. 440; Она же. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции. Там же. С. 31.
<8> См.: Скитович В.В. Проблемы административной юстиции: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 37 - 38; Симонян С.Л. Проблема обжалования в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1994; Вершинин А.П. Выбор способа защиты гражданских прав. СПб., 2000. С. 301.
<9> См.: Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично - правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002. С. 36 - 55.

И все же к термину "административный иск" некоторыми авторами выражается достаточно критическое отношение. Действительно, нельзя ставить вид и особенности производства в зависимость от формы обращения. Так, М.Я. Масленников предлагает учитывать происхождение терминологии, а также сложившийся судебно - правовой менталитет <*>. И если последний является переменным фактором, то терминологическое происхождение действительно требует учета. В то же время нельзя согласиться с мнением автора о том, что производство по жалобе нельзя назвать спором ввиду очевидности.

<*> См.: Масленников М.Я. Можно ли считать жалобу административным иском? // http://www.jurqa.hut.ru//all.docs/g/a/hjp5dhvy.html.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Масленникова М.Я. "Можно ли считать жалобу административным иском?" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция". 1998. N 5.

В литературе и в меньшей степени на практике между различными видами обращений граждан проводится граница по предмету обращения. Так, В.В. Мальков, указывая, что термин "обращение" является родовым понятием, и проводя разграничение между терминами "жалоба" и "заявление", отмечает, что основным критерием такого разграничения является наличие или отсутствие нарушения (мнимое или действительное. - Подчеркнуто мною. - Е.Л.) субъективных прав <*>. В.Д. Сорокин дифференцировал жалобы и заявления, говоря, что цели, преследуемые жалобами и заявлениями, существенно различаются: рассмотрение жалоб и разрешение споров - действия в своей сущности однотипные, поскольку жалоба есть не что иное, как разновидность спора <**>. На наш взгляд, легальными и допустимыми являются любые формы официального выражения несогласия с действиями (бездействием) органов и лиц, наделенных властными полномочиями. Попытка дифференцировать их в зависимости от того, в равноправных или нет отношениях находятся стороны, не совсем продуктивна, ибо не отражает существа, глубинной сути сложившихся административных правоотношений между сторонами. Например, через какую форму целесообразно выразить несогласие стороны в административно - правовом споре между двумя муниципальными образованиями, если объект спора не включает в себя материальных требований?

<*> См.: Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. С. 12, 16.
<**> См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 80 - 82.

Кроме того, следует иметь в виду, что в гражданско - процессуальной теории подход к разграничению заявлений и жалоб отличается от административно - правового и связывается с характером производства: искового, неискового, особого. АПК РФ 1995 г. знал только одну форму обращения в арбитражный суд - исковое заявление (речи не шло о стадиях обжалования судебных актов). Действующий же АПК РФ 2002 г. в ст. 4 предусматривает для дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, такую форму, как заявление. О жалобе как о форме обращения говорится лишь при обращении в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций.

Содержание заявления зависит от того, какие именно юридически властные управленческие действия обжалуются. ГПК РСФСР 1964 г. не содержит специальной статьи по оформлению жалоб. С учетом п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (в ред. от 25.05.2000), где говорится, что в жалобе указываются данные, вытекающие из требований ст. 126 ГПК РСФСР к содержанию и форме искового заявления, необходимо назвать следующие обязательные элементы жалобы в суд общей юрисдикции по делам, вытекающим из административных правоотношений:

АПК РФ дополнительно конкретизирует содержание заявлений по видам дел: ст. 193, помимо вышеуказанных сведений по заявлениям о признании нормативного правового акта недействующим, требует указывать:

Статья 199 АПК РФ относительно требований дополняет содержание заявления таким пунктом, как требование заявителя о признании недействительности ненормативного акта или незаконности действий. Иные виды заявлений, подаваемые в арбитражные суды по административно - правовым спорам (например, об оспаривании наложения административных взысканий), по своему содержанию аналогичны указанным. Если административное взыскание наложено арбитражным судом в порядке ст. 23.1 КоАП РФ, то органом, в который подается жалоба, является апелляционная инстанция арбитражного суда в соответствии со ст. 206 АПК РФ.

Таким образом, хотя ст. 46 Конституции РФ и говорит об обжаловании, действующее процессуальное законодательство знает различные формы документального выражения жалобы: собственно жалоба и заявление. На наш взгляд, первый абзац п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 должен быть изложен следующим образом: если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место быть спор о праве ГРАЖДАНСКОМ, СЕМЕЙНОМ ИЛИ ИНОМ ЧАСТНОМ ПРАВЕ (выделено мною. - Е.Л.), подведомственный суду общей юрисдикции, то судья применительно к ст. 130 ГПК РСФСР выносит определение об оставлении жалобы без движения, где разъясняет заявителю о необходимости оформления искового заявления с соблюдением требований статей 126, 127 ГПК РСФСР и уплаты за это заявление государственной пошлины в установленном законом размере. Это позволит четко разграничить производства по объекту и предмету спора.

Следует различать обжалование как действие и жалобу как документ. Безусловно, необходимо терминологическое единство. С этих позиций обоснованной представляется точка зрения Ю.А. Поповой, предлагающей для судебной процедуры обжалования оставить одну форму - заявление <*>. В то же время для административного способа обжалования традиционной и исторически сложившейся письменной формой будет являться жалоба или протест прокурора, тем более что и общероссийские, и региональные нормативные акты идут по этому пути. Например, Закон Краснодарского края от 25.02.99 "О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае" выделяет жалобу как особый вид обращения и документа.

<*> См.: Попова Ю.А. Защита публично - правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 229.

Начальная стадия оспаривания иногда включает в себя не только первичную критическую оценку лицом той или иной ситуации, не только официальное выражение своего несогласия с управленческими действиями или бездействием, но и осуществление действий, направленных на воспрепятствование реализации оспариваемого административного акта. В последнем случае необходимо четко определиться с законностью такого рода действий, грань которой установить порой довольно сложно. С одной стороны, лица могут оспаривать правомерность совершенных или совершаемых действий как в суде или административном органе, так и вне их, а с другой стороны, в такого рода действиях может быть состав административного правонарушения (статьи 19.3 - 19.5 КоАП РФ) и даже преступления (например, ст. 287 УК РФ). Речь идет именно об официальных действиях оспаривающей стороны (могут быть действия и неофициальные: увод активов юридического лица, сокрытие бухгалтерской или юридической документации).

Следующей стадией развития административно - правового спора выступает возбуждение производства по спору уполномоченным органом. С точки зрения изменения субъектного состава спора, на данной стадии появляется и, что самое главное, действует (или бездействует) третья сторона - уполномоченный орган или должностное лицо, разрешающее спор.

Юридическое значение стадии возбуждения производства по спору состоит в том, что она во многом предопределяет дальнейшую судьбу спора. На данной стадии решается вопрос о том, подведомственно ли дело органу, соблюдены ли формальные условия официального обращения за разрешением спора: уплачена ли госпошлина (если она предусмотрена законом), подписано ли соответствующее обращение уполномоченным лицом.

На данном этапе развития административно - правового спора можно выделить некоторые проблемы, решение которых позволит более эффективно защитить нарушенные субъективные публичные управленческие права и порядок исполнения публичных обязанностей. Прежде всего это вопросы судебных расходов (при подаче жалобы в административный орган такой вопрос не возникает). Действующее законодательство о государственной пошлине предоставляет Конституционному Суду РФ, судам общей юрисдикции право отсрочить или рассрочить уплату государственной пошлины при обращении в суд, а также освободить лицо от уплаты пошлины с учетом его имущественного положения. Однако ст. 102 АПК РФ (как по гражданским, так и по административно - правовым спорам) суду предоставлено лишь право отсрочки, рассрочки уплаты государственной пошлины либо уменьшения ее размера с учетом имущественного положения заявителя. Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 09.04.2002 N 70-О, такого рода дифференциация прав судов есть компетенция законодателя и проведена она с учетом особенностей данного вида судопроизводства, в частности - с учетом особенностей субъектного состава участников споров <*>.

<*> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 6.

В то же время законодатель в ч. 5 ст. 30.2 КоАП РФ определил, что жалобы по постановлениям в делах об административных правонарушениях государственной пошлиной не облагаются. А в ст. 208 АПК РФ говорится лишь о том, что государственной пошлиной не облагаются решения АДМИНИСТРАТИВНОГО (выделено мною. - Е.Л.) органа о привлечении к административной ответственности.

Суд вряд ли можно отнести к административному органу из-за его внешних функций. Таким образом, сложилась ситуация, при которой в одном виде судопроизводства по категориям административно - правовых споров с участием разных субъектов вопрос о судебных расходах решается по-разному.

Очевидно, что вопрос об уплате госпошлины при принятии заявлений и жалоб в суды требует единообразного подхода, который, на наш взгляд, должен состоять в установлении освобождения от уплаты этой пошлины по всем видам административно - правовых споров (вне зависимости от того, требует ли лицо возврата из бюджета денежных средств или иного имущества, изъятого в соответствии с действиями органа или должностного лица, наделенного полномочиями).

Законодательство предусматривает определенный срок для возможности защиты предполагаемого нарушенного права. Закон РФ от 27.04.93 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14.12.95) предусматривает: трехмесячный срок - со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; один месяц - со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа в удовлетворении жалобы; месячный срок - после подачи жалобы, если на нее не получен письменный ответ. Однако, по нашему мнению, в Законе не учтена ситуация, когда срок рассмотрения жалобы гражданина в организации, наделенной властными полномочиями, может быть продлен до двух месяцев при необходимости сбора дополнительных документов, о чем должно быть сообщено обратившемуся. Во избежание споров, вызванных процедурными нестыковками (например, когда административный орган с опозданием известил лицо о продлении срока рассмотрения обращения), следует продлить срок, по истечении которого лицо имеет право на обжалование при неполучении письменного ответа уполномоченного органа до двух месяцев. Для обжалования постановлений об административных правонарушениях в ст. 30.3 КоАП РФ установлен 10-суточный срок со дня вручения постановления по делу.